我國土地出讓金規(guī)范化管理研究

白宇飛

(北京第二外國語學院國際經(jīng)濟貿(mào)易學院，北京 100024）

我國土地出讓金規(guī)范化管理研究

白宇飛

(北京第二外國語學院國際經(jīng)濟貿(mào)易學院，北京 100024）

土地出讓金管理是我國公共財政管理的一項重要內(nèi)容。目前，由于地方政府財權(quán)和事權(quán)不對等等原因，我國的土地出讓金管理較為混亂，并在一定程度上擾亂了正常的社會經(jīng)濟秩序。加強土地出讓金收入管理，使之進一步規(guī)范化的根本路徑在于深化財政體制改革，樹立科學的政績觀;科學制定城市用地規(guī)劃，嚴格土地審批制度;實行全額預算管理，細化資金使用方向。

土地出讓金;規(guī)范化;管理制度

土地出讓金是國家將土地所有權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者而獲得的土地收益。簡單地說，土地出讓金就是若干年土地使用期的地租之和［1］。近年來，隨著土地出讓面積的不斷擴大，土地出讓金已經(jīng)成為我國財政收入特別是省級以下地方政府財政收入的一項重要來源。土地出讓金收入的快速增加，一方面對于加強地方財力，加快地方經(jīng)濟建設(shè)起到了積極的促進作用;但另一方面，由于管理使用效率較低，也在一定程度上引發(fā)了相當嚴重的社會經(jīng)濟問題。如何規(guī)范土地出讓金管理，已經(jīng)成為各級政府和相關(guān)職能部門亟需解決的一個現(xiàn)實問題。

一、現(xiàn)階段我國土地出讓金管理的主要問題

1．土地出讓金收入膨脹過快，異化了地方政府公共收支體系，嚴重侵害了稅收的主導地位 一般而言，在市場經(jīng)濟較為發(fā)達的西方國家，稅收收入占財政收入的比重在80%以上。實踐證明，也只有稅收收入占據(jù)絕大多數(shù)的份額，才能建立一個健康、合理、有序的政府公共收支結(jié)構(gòu)，保障政府公共收支的穩(wěn)定性和持續(xù)性。而據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，當前我國一些地方政府的收支結(jié)構(gòu)中，土地出讓收入已經(jīng)占到30%，甚至是40%以上［2］。土地出讓收入比重的攀升，必然引致稅收收入份額的降低，弱化稅收在地方財政收支結(jié)構(gòu)中的重要性，導致稅收主導地位的邊緣化，不利于地方公共財政體系的長期建設(shè)。

2．地方政府過度依賴土地出讓收入，間接誘發(fā)經(jīng)濟過熱 用計劃經(jīng)濟的手段低價征地，再用市場經(jīng)濟的辦法高價賣地，這在地方政府出讓土地過程中早已是公開的秘密。征地與賣地之間的高額利潤誘使著地方政府沉迷于“倒地”之中不愿自拔，隨著“倒地”收入越來越多，其在地方財政收入中比重不斷上升，地方政府的興趣愈加濃厚，對“倒地”的依賴性不斷增強。不斷的“倒地”推動地價成本不斷上升，進一步推動房地產(chǎn)市場價格的快速增長，而房地產(chǎn)價格的上漲自然使得地方政府“倒地”的收入增加，地價成本再上升，房價再進一步上漲，進而拉升鋼材、水泥等原材料價格，帶動鋼材、建筑等行業(yè)的快速增長，多行業(yè)的快速增長，直接吸引大量民間資本和金融資本進入房地產(chǎn)市場，最終誘發(fā)經(jīng)濟過熱。

3．大量土地無序出讓，造成土地資源開發(fā)泛濫 在目前的土地批租制度下，由于缺乏有效的土地管理長遠規(guī)劃和監(jiān)督機制，單屆政府往往熱衷于眼前利益，導致了土地批租無序和土地開發(fā)的低效率。更嚴重的后果在于，由于土地儲備資源的有限約束，過度的土地出讓壓縮了以后屆期政府和居民進行城市建設(shè)和開發(fā)的空間。隨著土地使用權(quán)出讓規(guī)模的不斷擴大，各級地方政府供給土地的潛力不斷縮小，在可預期的將來所獲得的賣地收入不能得到持續(xù)保障，地方政府又不可能擺脫對土地出讓金依賴的情況下，地方政府極有可能會把鄰近城市的農(nóng)業(yè)用地，通過各種辦法預征后納入到城市發(fā)展土地儲備，然后進行出讓，進而造成土地資源開發(fā)泛濫。

4．土地出讓金盲目使用，造成了嚴重的代際不公 由于土地出讓金可以理解為一定年限的地租折現(xiàn)總和，因此，可以認為單屆政府所獲取的土地出讓金，實際上是一次性預收了未來屆期政府的土地收益。那么，在土地資源有限的前提下，為了保證未來屆期政府的土地收入不被侵犯，現(xiàn)屆政府就不能夠?qū)⑵渌玫降耐恋厥找嫒坑糜诋斊诮ㄔO(shè)。然而，我國目前的現(xiàn)實情況卻是地方政府在獲得土地出讓收入后，常常急于使用，并“保證”在任期內(nèi)將所有出讓收入支配完畢。毋庸置疑，這種土地收益行為的短期化，無異于寅吃卯糧，其實質(zhì)是透支了以后屆期政府的支出能力，損害了后代居民的公共利益。

5．對失地農(nóng)民補償欠妥，有損社會和諧 現(xiàn)階段，我國對被征地農(nóng)民的補償大多是采用貨幣化的方式一次性完成，缺乏對農(nóng)民生存、生活的長遠考慮。對于絕大多數(shù)沒有文化、缺乏一技之長的農(nóng)民來說，失去土地就等于失去了生活收入來源，只能靠吃征地補償款的老本生存，老本吃完了，他們的生存就會受到威脅，不僅自己的生存受到威脅，關(guān)鍵還會波及后代的生存。即使是進城務(wù)工的農(nóng)民，由于缺乏專業(yè)知識和相關(guān)培訓，從事的也往往是簡單初級工作，面臨著隨時失業(yè)的可能，相比城鎮(zhèn)工人來說，城鎮(zhèn)工人失業(yè)后可以享受社會保障，這些農(nóng)民工失業(yè)后就徹底被社會“拋棄”了。

二、造成上述問題的深層次原因

(一)地方政府財權(quán)、事權(quán)不對等是現(xiàn)實原因

1994年，國家為了提高中央財政收入占全國財政收入的比重，規(guī)范中央與地方財政分配關(guān)系，進行了分稅制財政體制改革。分稅制改革的一項明顯結(jié)果就是中央政府財政收入較之前大幅增加，在全國財政收入中比重逐年上升，如表1。事實上，在中央政府提高其占全國財政收入比重的同時，省級政府在中央集權(quán)的基礎(chǔ)上，也對共享收入和地方固定收入進行了再分成，即對市、縣財力進行再分成，提高省級財政收入占全省財政收入的比重［3］。隨著中央和省兩級財力的增強，市、縣財力不斷縮減，加之地方政府職能尚未完全轉(zhuǎn)變，包攬事務(wù)過多，地方財力普遍出現(xiàn)困難，在無權(quán)批準建立新稅種、調(diào)整稅率和稅基，無權(quán)發(fā)行債券增加政府收入的情況下，賣地創(chuàng)收成為地方政府的不二選擇。

表1 中央與地方財政收入占全國財政收入比重情況

(二)官僚思維是內(nèi)在根源

如果說地方政府財權(quán)與事權(quán)的不對等是引發(fā)上述諸多社會經(jīng)濟問題的現(xiàn)實原因或體制性因素，那么更深層次的原因則應歸咎于現(xiàn)今部分地方政府官員的官僚思維。為了更好地分析地方政府在出讓土地過程中的動機與思維，在這里引入公共選擇理論。公共選擇理論將政府看成是官僚的集合體，以地方行政長官為代表的地方官僚群體在任職期間，除了完成諸如治安、教育、稅收等主要行政考核指標外，通常還會花費巨大心力思考如何掌握更多的政治資源和經(jīng)濟資源，以實現(xiàn)更大的經(jīng)濟規(guī)模和更快的經(jīng)濟增長指標，向上級行政長官展現(xiàn)更高標準、更高質(zhì)量的政績工程和形象工程，以期實現(xiàn)自我職位的升遷。為了實現(xiàn)這些目標，僅僅依靠國家財政預算體制核準的稅收收入顯然遠遠不夠，這就自然引發(fā)了行政官僚的創(chuàng)收動機:即依靠手中的行政權(quán)力和代為管理的國有資源來籌措資金。

(三)低成本、高收益的“倒地”模式是刺激因素

當前，我國土地資源的所有權(quán)雖然屬于國家，但實際土地出讓的過程之中，地方政府是絕對的行為主體，各級地方政府通常只需付出少量成本就可以獲得大量土地資源的處置權(quán)，有時候甚至只需要中央政府的土地批文和相關(guān)土地管理部門的許可，無須付出任何其他經(jīng)濟成本。地方政府通過計劃經(jīng)濟的手段從弱勢的農(nóng)民群體中廉價征地，轉(zhuǎn)而以市場經(jīng)濟的手段高價拋出，從中賺取數(shù)目龐大的差價收入的“倒地”模式，進一步刺激了地方政府依靠土地支撐本地區(qū)財政運轉(zhuǎn)的行為，最終誘發(fā)了經(jīng)濟過熱，也加劇了土地資源的泛濫開發(fā)和低效利用。

(四)土地管理制度不完善、收入分配機制不合理是外在推動力

現(xiàn)階段，由于我國的土地管理制度缺乏對土地開發(fā)和使用額度的長遠規(guī)劃，也尚未建立土地出讓收入的中長期管理制度。因此，很難有效地控制和監(jiān)督每屆政府的出讓土地行為，也很難有效地規(guī)范每屆政府土地出讓收入的支出方向和分配比例。土地開發(fā)的無規(guī)劃性和收入分配使用的無約束性在一定程度上造成了城市土地資源開發(fā)無序、失地農(nóng)民生存困難的現(xiàn)狀，并直接導致了后屆期政府和后代居民應得的土地收益被現(xiàn)屆政府消耗的不合理局面。

三、規(guī)范與完善土地出讓金管理的根本路徑

1．深化財政體制改革，樹立科學的政績觀 我國于1994年進行的分稅制財政體制改革，通過多年的運行已經(jīng)證明取得了很大的成效，不過，由于這次改革的不徹底、體制本身的不規(guī)范等原因，也遺留下了中央與地方、地方各級政府之間事權(quán)劃分不完全明確、財權(quán)事權(quán)不對等等問題，而這些問題的存在又在一定程度上導致了地方政府對土地出讓金的過度依賴。因此，為了更好地發(fā)揮土地出讓金的作用，擺正其在地方政府財政收支體系中的地位，有必要繼續(xù)深化財政體制改革:在明確界定中央與地方、地方各級政府之間事權(quán)范圍的同時，通過適當下放稅收立法權(quán)限和加大省以下轉(zhuǎn)移支付力度等措施確保地方政府的財權(quán)與事權(quán)對等，徹底消除制度性和政策性誘因。此外，地方各級政府官員，要牢固樹立和認真落實科學發(fā)展觀，以提高最廣大人民的根本利益作為工作的出發(fā)點，樹立正確的政績觀，拒絕政績工程、形象工程，摒棄惟GDP論的思想，要重實干、求實效，努力實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

2．科學制定城市用地規(guī)劃，嚴格土地審批制度 徹底遏制國有土地的泛濫出讓，必須科學制定城市用地規(guī)劃。即按照建設(shè)城市規(guī)劃先行的原則，根據(jù)城市發(fā)展的總體思路，編制土地利用和土地儲備的整體規(guī)劃;同時，在充分考慮市場需要、地價水平及變動幅度、政府產(chǎn)業(yè)政策和土地可供量的基礎(chǔ)上，合理確定工業(yè)性用地、經(jīng)營性用地的比例關(guān)系，科學制定土地出讓的年度計劃，進而控制土地出讓的總量、結(jié)構(gòu)和進度。另外，為了保證城市用地規(guī)劃正常落實和有序進行，中央與省級土地審批機關(guān)工作人員也需要恪盡職守，從審批環(huán)節(jié)、審批事項、批準權(quán)限、批準方式、報批程序和審查內(nèi)容等6個方面嚴格把關(guān)、全面卡位［4］。

3．實行全額預算管理，細化資金使用方向 即按照土地出讓金“所有權(quán)屬國家、使用權(quán)歸政府、管理權(quán)在財政”的原則，將其全額納入財政預算管理，實現(xiàn)土地出讓金收支公開化、透明化。土地出讓金納入預算管理，一方面可以使中央和省級政府從各地區(qū)土地出讓收入的數(shù)額間接了解該地區(qū)每年的土地出讓規(guī)模，并比照各地區(qū)的城市用地開發(fā)規(guī)劃，檢查其執(zhí)行情況，進而有效地控制各地區(qū)的土地出讓審批額度;另一方面可以清晰地了解各級地方政府土地出讓收入的使用情況，避免地方政府在土地出讓金支出上的短期行為。

具體而言，在資金收入方面，通過徹底清理、取消國土部門的收入過渡賬戶以及采用“票款分離”方式收繳出讓金，保證土地出讓收入足額繳入財政;在資金支出方面，則通過設(shè)立成本費用專戶、專項資金專戶和收益基金專戶，力求能夠清晰、合理地分配土地收益。其中，成本費用專戶主要用以核算土地征收、征用、開發(fā)過程中發(fā)生的如征地補償安置費、拆遷補償費、土地測量評估費等各種成本費用;專項資金專戶專門用于核算如失地農(nóng)民及被拆遷居民的生活補償支出、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)支出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出、基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等生活保障支出;收益基金專戶則是從分配公平的角度出發(fā)，要求現(xiàn)任政府必須從當期土地出讓所獲得的收益中劃出一部分，作為未來屆期政府的發(fā)展建設(shè)資金。此外，為了保證出讓金收入能夠被足額地分配到具體支出項目上，尤其是能夠確保失地農(nóng)民的正常生產(chǎn)生活和長遠發(fā)展，避免出現(xiàn)隨意擠占其他項目資金的問題，有必要量化資金分配比例。例如，規(guī)定政府每年從出讓總收益中撥出20%～30%用于保障失地農(nóng)民的利益;拿出30%作為收益基金留給未來屆期政府支配，并由專門機構(gòu)進行運作，使其保值升值等。對于失地農(nóng)民的補償和安置問題，除去給予失地農(nóng)民一次性補償之外，政府還應對其未來的生存發(fā)展負責，對于待業(yè)在家的農(nóng)民，有必要為其提供最低生活保障，保證農(nóng)民的生存權(quán)利不受侵害;對于外出務(wù)工的農(nóng)民，政府應為其提供專門的職業(yè)技能培訓，保證其能夠滿足相關(guān)城鎮(zhèn)工作的基本素質(zhì)要求，同時需要建立農(nóng)民工檔案記錄，有效跟蹤其擇業(yè)狀態(tài)，保證農(nóng)民工的合法權(quán)利權(quán)益。

［1］王美涵．土地出讓金的財政學分析［J］．財經(jīng)論叢，2005(4):1－6．

［2］王曉陽．重新審視土地出讓金改革—— 一個國有產(chǎn)權(quán)和公共財政的框架［J］．當代財經(jīng)，2007(2):34－38．

［3］朱玉明，黃然．土地出讓金管理與土地調(diào)控政策［M］．北京:經(jīng)濟科學出版社，2005:59．

［4］易憲容．土地出讓金改革需慎行［J］．英才，2006(8):28．

［責任編輯:靳香玲］

Abstract:The administration of land leasing fee is one of the critical contents of the public finance management in China．At present，for some reasons，such as the unbalance between the financial power and authority of office in the local governments，our land leasing fee administration is disordered，which disturbs social economic order to some extent．To reinforce land leasing revenue management and standardize land leasing fee administration，the ultimate way is to deepen the reform of financial system and set up scientific achievement view，to design more reasonable planning of city land use and strengthen land approval system，and to practice whole-budget management system and refine the direction of capital use．

Key words:land leasing fee;standardization;administration

Research on the Standardized Administration of Land Leasing Fee in China

BAI Yu-fei

(The School of International Economics and Trade，Beijing International Studies University，Beijing 100024，China)

F 301．2

A

1004－1710(2011)01－0076－04

2010－06－05

白宇飛(1980－)，男，回族，河北廊坊人，北京第二外國語學院國際經(jīng)濟貿(mào)易學院講師，博士，主要從事財稅金融理論與實務(wù)研究。