農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障利益表達問題探析

肖玉盛，聶志平（江西農(nóng)業(yè)大學 人文與公共管理學院，江西 南昌 330045）

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農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障利益表達問題探析

肖玉盛，聶志平
（江西農(nóng)業(yè)大學 人文與公共管理學院，江西 南昌 330045）

摘 要：農(nóng)村空巢老人是農(nóng)村地區(qū)規(guī)模龐大的養(yǎng)老困難群體，其養(yǎng)老需求難以滿足。作為農(nóng)民中的弱勢群體，農(nóng)村空巢老人在養(yǎng)老保障利益表達上存在表達意識低、表達機制不健全、表達反饋不足的問題，直接影響農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障利益的實現(xiàn)。從問題出發(fā)，提出加強宣傳教育、培育養(yǎng)老文化、政府職能轉(zhuǎn)變、加大法律援助、培育農(nóng)村老年組織等提升農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障利益表達的建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村空巢老人；養(yǎng)老保障；利益表達

進入 21世紀，中國農(nóng)村呈現(xiàn)出“老齡化、空心化”特征，由于農(nóng)村勞動力外流以及老人自身等原因，農(nóng)村出現(xiàn)了一個規(guī)模龐大的空巢老人群體，據(jù)測算2015年農(nóng)村空巢老人至少有6000萬之巨。這一龐大群體在農(nóng)村養(yǎng)老保障水平低的環(huán)境下，還面臨經(jīng)濟支持不足、生活照料缺失、醫(yī)療衛(wèi)生需求難以滿足和精神慰藉難尋的問題。國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村空巢老人的界定并不統(tǒng)一，在有無子女、老人的年齡、分離的時間、養(yǎng)老的地點上存在分歧。本著具體問題具體分析的原則，本文將農(nóng)村空巢老人定義為：“年齡在 60周歲及以上具有農(nóng)村戶籍且在農(nóng)村家中居住但與子女分離超過3個月的老人”。［1］國內(nèi)有很多關(guān)于農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障方面的研究，主要集中在養(yǎng)老問題、需求滿足、養(yǎng)老保障及服務(wù)體系構(gòu)建三個方面，鮮有從利益表達的角度進行研究，國內(nèi)外有關(guān)于利益表達、弱勢群體利益表達和農(nóng)民利益表達問題的研究較多，但很少對空巢老人利益表達問題進行研究。利益表達是指社會公眾為了滿足某種需求，通過一定的途徑向政治系統(tǒng)傳達訴求，以獲得某種利益的行為。利益表達包含獲取信息、提出訴求以及反饋三個基本環(huán)節(jié)，利益沒有具體的意義，利益是因需求而存在。農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老問題嚴峻，靠自身難以養(yǎng)老，迫切需要外力幫助，但讓自身養(yǎng)老問題和需求為養(yǎng)老資源占有方所知曉，則是實現(xiàn)所需的前提，這也是本文所探討的問題。

一、農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障利益渴求及滿足狀況

根據(jù)農(nóng)村的經(jīng)濟、社會發(fā)展狀況和農(nóng)村空巢老人成因及定義，可以看出農(nóng)村空巢老人靠自身無法滿足基本養(yǎng)老所需，為了享有平常的老年生活，其需要家庭、社會和政府為其提供養(yǎng)老保障，人類社會和國家賦予養(yǎng)老保障利益渴求應(yīng)然的正當性，并大力發(fā)展養(yǎng)老所需的各項事業(yè)，以保障這種權(quán)利的實現(xiàn)。

（一）養(yǎng)老保障利益渴求

國內(nèi)學者經(jīng)過多年的研究，把農(nóng)村空巢老人對養(yǎng)老保障利益渴求大致細分為以下四類：

1．經(jīng)濟支持。經(jīng)濟是養(yǎng)老的基礎(chǔ)，農(nóng)村空巢老人由于勞動能力不足，勞動收入失去或大幅下降，且絕大多數(shù)空巢老人缺乏積蓄和財產(chǎn)性收入，以有限的經(jīng)濟應(yīng)對食品、醫(yī)藥類支出存在很大的困難，迫切需要自身以外力量的經(jīng)濟支持。

2．生活照料。農(nóng)村空巢老人生理機能衰退，無法自如地進行日常活動，且不可避免地出現(xiàn)生病和失能狀況，在生活中非常需要他人的幫助。農(nóng)村空巢老人的生活照料需求有洗衣、做飯、喂食物、清潔、協(xié)助如廁、閱讀、維修、搬運、購物等。

3．醫(yī)療衛(wèi)生。老年人體弱多病，在醫(yī)療衛(wèi)生方面的需求比其他人更大，農(nóng)村空巢老人除了尋醫(yī)問藥上的需求外，還有強烈的陪護送醫(yī)、用藥指導(dǎo)、個人護理等需求，不同于有子女或?qū)Ｈ朔?wù)的老人，農(nóng)村空巢老人更依賴家庭以外的力量來滿足醫(yī)療衛(wèi)生需求。

4．精神慰藉。人不僅有物質(zhì)上的需求，更有精神上的需求，正如馬斯洛的五層次需求原理，老人有情感、尊嚴和個人價值實現(xiàn)方面的精神需求。農(nóng)村空巢老人的老年生活十分孤寂，相比物質(zhì)上的養(yǎng)老，更渴望精神上的養(yǎng)老，渴望自己在家庭和社會得到尊重，渴望親人的日常呵護和社會的關(guān)愛。

（二）養(yǎng)老保障利益滿足狀況

1．經(jīng)濟支持不足

農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老的經(jīng)濟基礎(chǔ)十分薄弱。身體還抗得住的農(nóng)村空巢老人絕大部分還從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以貼補些許開支，卻在某種程度上加大了醫(yī)藥開支和其他經(jīng)濟成本，此外還有諸多空巢老人承擔起隔代撫養(yǎng)的責任，寄予厚望的“新農(nóng)?！边€未實現(xiàn)全覆蓋，且已經(jīng)兌現(xiàn)的養(yǎng)老金平均水平在100元/月以下，在開支中的替代率低?，F(xiàn)今年輕人孝道觀念淡薄，加上子女經(jīng)濟壓力和父母愛子心切，子女的經(jīng)濟支持有限。農(nóng)村還有對老人的其他經(jīng)濟支持，諸如高齡補貼、農(nóng)業(yè)補貼、低保、護理補貼，但由于享受面窄和待遇標準低，這些政策對農(nóng)村空巢老人的作用微弱。

2．生活照料缺失

農(nóng)村空巢老人年老體弱，急需他人在生活上給予照料時，本該侍奉老人左右的子女無法完全履行應(yīng)盡之責。此外，在宗族血緣及鄰里互助關(guān)系相對淡薄的農(nóng)村，空巢老人無法獲取周到的生活照料，近些年有不少農(nóng)村空巢老人死于住處許久未被發(fā)現(xiàn)的極端事件也屢見于媒體。由于農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)嚴重滯后，農(nóng)村空巢老人難以如城鎮(zhèn)空巢老人一般向市場尋求居家養(yǎng)老服務(wù)或機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，以滿足生活照料需求。

3．醫(yī)療衛(wèi)生需求難以滿足

老年人是醫(yī)療衛(wèi)生資源的主要消費群體，農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)人員不足且素質(zhì)不高，醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和設(shè)備簡陋，遠不能滿足空巢老人的正常醫(yī)療衛(wèi)生需求。除了供給不足外，農(nóng)村空巢老人還存在無錢看病、就醫(yī)不便、不能遵囑服藥等問題。

4．精神慰藉難尋

人到老年失去了許多，特別容易感到孤獨，加之家庭地位急劇下降，在家庭和社會時常不能受到尊重，久之極易出現(xiàn)精神問題?！氨蓉毨Ц膳碌氖枪陋殹?，空巢老人失去了兒女的日常關(guān)懷，生活在文化娛樂活動難覓和溫情日漸淡薄的農(nóng)村，極易感到空虛、焦躁和抑郁，嚴重的引發(fā)疾病，有些患病的空巢老人甚至自殺，穆光宗教授曾經(jīng)在研究中指出，我國每年有超過10萬農(nóng)村老人自殺。

二、農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障利益表達障礙

從農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障利益難以滿足的狀況，可以看出其養(yǎng)老保障利益表達存在很大的障礙。農(nóng)民是利益表達中的弱勢群體，而農(nóng)村空巢老人則是農(nóng)民當中的弱勢群體，其在利益表達上是嚴重的弱勢，在養(yǎng)老保障利益表達上主要存在三個問題：表達意識低、表達機制薄弱和表達反饋不足。

（一）利益表達意識低

利益表達意識是農(nóng)村空巢老人能夠通過正當途徑向有關(guān)主體提出利益訴求的前提，農(nóng)村空巢老人利益表達意識低主要體現(xiàn)在：

1．利益意識低。農(nóng)村空巢老人對養(yǎng)老保障的相關(guān)制度、政策和法律缺乏了解，許多調(diào)查發(fā)現(xiàn)有大量的農(nóng)村老人對“新農(nóng)?！焙汀靶罗r(nóng)合”的性質(zhì)、繳費檔次及待遇標準很模糊，即使正當利益被侵害了，也會覺得一切正常，而空巢老人在缺乏子女關(guān)照的情況下，利益意識更差。

2．缺乏主體意識、權(quán)利意識和參與意識。［2］農(nóng)村空巢老人普遍文化程度低，還存在小農(nóng)思想，在沒有子女替自己代言的情況下，老人在事關(guān)自身利益的事情上，更是本著多一事不如少一事的觀念，極少去爭取或維護，如爭取低保、推動老年服務(wù)組織及設(shè)施建設(shè)等，此外，還存在出于畏懼或情面消極表達的情況。農(nóng)村空巢老人利益多被代為表達，如學者針對農(nóng)村空巢老人問題向有關(guān)部門建言獻策。

3．法律意識低。農(nóng)村空巢老人不懂法也不了解與養(yǎng)老保障相關(guān)的法律，如《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，有的農(nóng)村空巢老人子女不孝，也持著家丑不可外揚的想法不敢尋求法律援助。由于法律意識低，有些老人的利益表達方式不恰當，如征地拆遷過程中的暴力、自殘。

（二）利益表達機制薄弱

利益表達機制是指在承認利益正當?shù)幕A(chǔ)上，運用一定的方式協(xié)調(diào)好利益表達主體和利益表達對象之間的關(guān)系，具體來講就是如何讓社會成員正當、便捷地表達自己的利益訴求。［3］農(nóng)村空巢老人作為農(nóng)民中的一部分，農(nóng)民利益表達機制尚且不健全，農(nóng)村空巢老人的利益表達機制更是薄弱，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．行政途徑不暢。政府自上而下的管理體制以及工作人員水平上的參差不齊，使得地方政府忽視空巢老人的養(yǎng)老問題，另一方面農(nóng)村老人對當?shù)馗刹亢驼湃味鹊?，對宣傳的一些政策疑慮頗深，不敢輕易地向干部和地方政府反映問題或提出訴求。

2．權(quán)力機關(guān)介入不足。首先無論在中央還是在地方權(quán)力機關(guān)，農(nóng)民代表比例極低，加上農(nóng)民代表的代表性差，農(nóng)民話語權(quán)嚴重不足。其次我國保障老人權(quán)益的專門法僅有《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，雖然其他一些法律有少許涉及，但都存在強制性不足、操作性差的問題。

3．司法途徑受阻。首先農(nóng)村地區(qū)司法建設(shè)嚴重落后，其次對農(nóng)村的法律宣傳不足，主動提供法律援助的積極性低，加之農(nóng)村空巢老人法律意識低和維權(quán)成本高，難以維護自己的合法養(yǎng)老權(quán)益。

4．社會組織建設(shè)滯后。農(nóng)村社會團體不足，老年組織缺位，導(dǎo)致農(nóng)村空巢老人缺乏有影響力的利益代表，在自身利益的維護上力量微弱。其他一些不太相關(guān)的農(nóng)民組織獨立性和自身建設(shè)不足，無法站出來為空巢老人發(fā)聲，專家學者代為表達也存在積極性不足、政府不夠重視的問題。

（三）利益表達反饋不足

利益表達的目的是讓正當利益得到落實，利益表達反饋關(guān)系到利益表達主體的切身利益以及利益表達行為。農(nóng)村空巢老人利益表達反饋嚴重不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．制度建設(shè)緩慢，與農(nóng)村空巢老人息息相關(guān)的制度建設(shè)不足。例如，“新農(nóng)?！蔽磳崿F(xiàn)全覆蓋，且養(yǎng)老金水平低，捆綁政策更是擠出了部分急需的空巢老人；“新農(nóng)合”報銷比例不合理，大病保險、醫(yī)療救助覆蓋面窄，適用條件沒考慮空巢老人經(jīng)濟支持不足的現(xiàn)狀；農(nóng)村空巢老人生活照料缺失，卻沒有相應(yīng)的空巢老人護理補貼制度。

2．立法滯后。法律是農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老的堅強保障，法律缺失使得相關(guān)農(nóng)村空巢老人問題無法可依，養(yǎng)老利益得不到落實和維護，如留守兒童問題讓空巢老人承擔起隔代撫養(yǎng)的責任，農(nóng)民工問題讓千千萬萬的空巢老人“同患難”。［4］此外，相關(guān)養(yǎng)老保障法律強制性不足，使農(nóng)村空巢老人權(quán)益維護受阻，如《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》明確關(guān)于老年人精神慰藉的只有第十四條和第十八條，對于沒有盡到精神慰藉責任的贍養(yǎng)人和監(jiān)督責任組織的法律責任并沒有一個詳細的規(guī)定，導(dǎo)致“有權(quán)不實”。

3．政府對農(nóng)村空巢老人缺乏重視，政策落實不足。地方政府在為老服務(wù)的供給上資金投入不足，對《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》中的各項養(yǎng)老保障措施落實不足，如空巢老人急需的養(yǎng)老機構(gòu)和老年服務(wù)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后。除了為老服務(wù)硬件投入不足外，地方政府及工作人員在老齡事業(yè)建設(shè)上不作為，也是農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)滯后的一大原因。

三、提升農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障利益表達的建議

（一）提升農(nóng)村空巢老人利益表達意識

提升農(nóng)村空巢老人利益表達意識，關(guān)鍵在于提升養(yǎng)老權(quán)益認知、表達能力和表達積極性，主要從以下三個方面入手。

1．加強宣傳力度，不遺余力地宣傳相關(guān)養(yǎng)老制度、政策和法律。宣傳內(nèi)容要確保全面、真實，做好宣傳人員的挑選和培訓(xùn)工作；宣傳方式要靈活、可靠，可采用進村入戶、老年教育、廣播電視等方式。此外，要加強農(nóng)村老年活動和信息設(shè)施建設(shè)，打破空巢老人孤寂的生活狀態(tài)，促進老人與外界的交流、互通有無，利于利益意識和權(quán)利意識的培育和覺醒。

2．開展豐富多樣的農(nóng)村老年教育。通過傳授相關(guān)專業(yè)知識能夠提升空巢老人的主體意識和參與意識，還可提升利益表達能力，如通過對黨和政府的認識能了解到自己的主人翁地位，增強主體意識，從而提高利益表達的積極性，通過學習相關(guān)法律知識能提升空巢老人法律意識，懂得用法律武器維護養(yǎng)老權(quán)益。

3．培育尊老、敬老的養(yǎng)老文化。農(nóng)村地區(qū)可以通過獎優(yōu)罰劣、學校教育、電視宣傳等形式進行培育，良好的養(yǎng)老文化氛圍，利于提升空巢老人的家庭和社會地位，能夠讓空巢老人認識到自身的價值，增強自己的存在感，從而提升利益表達的信心和積極性。

（二）健全農(nóng)村空巢老人利益表達機制

1．加快政府職能轉(zhuǎn)變，建立服務(wù)型政府。地方政府及基層組織與農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老密切相關(guān)，亟待轉(zhuǎn)變公共組織重管理輕服務(wù)的弊病，回到一心一意為人民服務(wù)的工作軌道。面對農(nóng)村日益嚴峻的空巢問題，要重視空巢老人意見，廣開言路，把解決農(nóng)村空巢老人問題擺在工作的突出位置。此外，嚴格依法行政，行政活動公開化、透明化、民主化，提升空巢老人對政府的信任度，從而實現(xiàn)老人敢上言、政府悉民意的和諧行政。

2．完善人大代表制度和加強立法，增強農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老利益保障力量。提高農(nóng)民代表在各級人大的比重，選舉產(chǎn)生農(nóng)村空巢老人自己的人大代表，切實保障代表權(quán)利，為代表開展工作提供便利，代表也應(yīng)加強自身建設(shè)，提高代表能力，為農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障問題的解決建議獻策。此外，權(quán)力機關(guān)應(yīng)及時回應(yīng)農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老這一熱點、難點問題，完善相關(guān)法律法規(guī)和出臺專門的農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障法，為空巢老人養(yǎng)老提供法律保障。

3．完善農(nóng)村法律援助，維護空巢老人合法權(quán)益。司法是空巢老人利益表達的最后途徑，也是利益維護的最后防線，為此，應(yīng)加強農(nóng)村地區(qū)司法建設(shè)，彌補現(xiàn)有辦公條件的局限和工作人員的不足，各級相關(guān)單位還應(yīng)積極開展法律援助下鄉(xiāng)活動，如調(diào)解糾紛、送法下鄉(xiāng)、鄉(xiāng)村巡回法庭等，此外還應(yīng)對空巢老人進行司法救濟，減少維權(quán)成本。

4．加強社會組織建設(shè)，提升農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障利益表達的力度。大力培育農(nóng)村老人社會團體，賦予其利益表達和維護者的權(quán)利與義務(wù)，建立縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級老年組織，及時收集和反映農(nóng)村空巢老人的利益訴求，發(fā)揮代表和橋梁作用。其他社會組織要積極發(fā)揮救助作用，為農(nóng)村空巢老人提供法律援助、心理疏導(dǎo)、經(jīng)濟救濟等支持。

（三）加強農(nóng)村空巢老人利益表達反饋

1．加強與農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老相關(guān)的制度建設(shè)，規(guī)范農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障工作。制度是先導(dǎo)，解決農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問題要從制度設(shè)計出發(fā)，體現(xiàn)公平和效率，及時回應(yīng)農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老需求，改革“新農(nóng)?！敝械摹袄壚U費”制度。加快“新農(nóng)?！?和“城居?！钡娜诤喜椒ィ⒔y(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，擴大大病保險、醫(yī)療救助制度的覆蓋面，建立適應(yīng)空巢老人需求的生活照料和精神慰藉制度，如空巢老人護理補貼制度、子女休假探親制度等。

2．加強立法，為農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老提供堅強保障。廣泛征集立法線索，提升立法層次，及時回應(yīng)農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老需求，做好相關(guān)法律的制定、解釋和修改工作，如制定與農(nóng)村空巢老人密切相關(guān)的《農(nóng)村空巢老人權(quán)益保障法》、《留守兒童保護法》、《農(nóng)民工權(quán)益保障法》，當下應(yīng)加快制定《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》的配套法律、法規(guī)，以促進各項養(yǎng)老保障措施的落實。

3．政府要高度重視，進一步將惠民政策落到實處。政府是農(nóng)村空巢老人相關(guān)制度、政策的執(zhí)行者，是空巢老人利益落實的“第一責任人”， 要大力落實《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》中的各項規(guī)定，最大限度地滿足農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老需求，要靈活運用“新農(nóng)保”的捆綁政策，確保制度對空巢老人的全覆蓋。［5］地方政府要注重從源頭應(yīng)對農(nóng)村空巢老人問題，加快生育放開步伐，嚴格落實“全面二孩” 政策，同時大力推進精準扶貧，積極引導(dǎo)社會力量參與扶貧攻堅，確保農(nóng)村貧困空巢老人如期脫貧。

參考文獻：

［1］肖玉盛，聶志平.適應(yīng)農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老需求的農(nóng)村公共產(chǎn)品探析［J］.農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2015（8）：220-222+239.

［2］姚望.農(nóng)民利益表達意識的缺失及矯正路徑選擇［J］.湖南農(nóng)業(yè)大學學報，2009（1）：40-44.

［3］董成.論利益表達機制及其功效［J］.湖南社會科學，2007 （5）：196-198.

［4］李香允.農(nóng)村養(yǎng)老保障形勢分析與對策研究［J］.江西社會科學，2013（3）：196-200.

［5］周湘蓮，劉英.論農(nóng)村空巢老人精神養(yǎng)老的政府責任［J］.湖南師范大學社會科學學報，2014（4）：54-60.

（責任編輯 王錦坤）

網(wǎng)絡(luò)出版地址：http∶//www.cnki.net/kcms/detail/34.1242.Z.20151228.1500.001.html

Exploration on the Interest Appeal concerning Old-age Security of Rural Empty Nesters

XIAO Yu-sheng， NIE Zhi-ping
（School of Humanities and Public Administration， Jiangxi Agricultural University， Nanchang 330045， China）

Abstract：Rural empty nesters are a large group of rural elderly facing difficulty in realizing old-age security.As vulnerable people among farmers， rural empty nesters tend to have less consciousness of expressing their appeals.At the same time， the relevant mechanism is not so perfect and the feedback to their appeals is not so sufficient， which directly hinder rural empty nesters from realizing their old-age security.In light of these problems， the authors suggest that the government should give more publicity and education about the culture for respecting and supporting the elderly， change the government’s function， increase legal aid， foster rural elderly organization so as to help rural empty nesters express their interest demand concerning old-age security.

Key Words：rural empty nesters； old-age security； interest appeal

中圖分類號：C913.6

文獻標識碼：A

文章編號：1671-9255（2016）01-0013-04

收稿日期：2015-12-22

基金項目：教育部人文社科規(guī)劃課題（12YJAZH094）；江西省社會科學規(guī)劃課題（15SH09）

作者簡介：肖玉盛（1991- ），男，江西贛州人，江西農(nóng)業(yè)大學人文與公共管理學院碩士研究生；聶志平（1968- ），男，江西樟樹人，江西農(nóng)業(yè)大學人文與公共管理學院教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事農(nóng)業(yè)科技吸納與創(chuàng)新研究。

DOI：10.13685/j.cnki.abc.000162 網(wǎng)絡(luò)出版時間：2015-12-28 15∶00