論黨政軍警民合力治邊體系

馬宇飛

（1.云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明650091；2.榆林學(xué)院政法學(xué)院，陜西榆林719000）

論黨政軍警民合力治邊體系

馬宇飛1，2

（1.云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南昆明650091；2.榆林學(xué)院政法學(xué)院，陜西榆林719000）

邊疆是個(gè)具有地理、政治、歷史、文化意義的動(dòng)態(tài)性存在，而陸疆長(zhǎng)期是中國(guó)邊疆治理的重心。中國(guó)陸地邊疆面積廣袤且治理生態(tài)特殊，這是構(gòu)建黨政軍警民合力治邊體系的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，同時(shí)，該機(jī)制的構(gòu)建又具有理論依據(jù)。此外，明晰合力治邊體系中各主體的角色定位，明確治邊體系在陸疆治理中的功能，有助于人們?cè)谏罨_認(rèn)知的同時(shí)，更充分、有效地運(yùn)用“合力治邊”的工具性手段，以達(dá)至中國(guó)陸地邊疆“善治”的目的。

黨政軍警民“合力治邊”；陸疆；陸疆治理

治國(guó)必治邊，邊疆是個(gè)具有地理、政治、歷史、文化意義的動(dòng)態(tài)性存在，在中國(guó)邊疆發(fā)展史上，陸地邊疆長(zhǎng)期是邊疆的主要形式。因此，陸疆治理構(gòu)成了邊疆治理的主要內(nèi)容[1]22。廣義上，當(dāng)代中國(guó)陸地邊疆是指具有陸地邊境線(xiàn)的省級(jí)行政區(qū)的總和。分別是分布在中國(guó)領(lǐng)土邊緣的：黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、甘肅、新疆、西藏、云南、廣西等九個(gè)省區(qū)。隨著長(zhǎng)期持續(xù)的陸疆治理，使內(nèi)地與陸疆相鄰區(qū)域的異質(zhì)性逐漸減小，進(jìn)而使內(nèi)地與陸疆的分界線(xiàn)向外漸次推移，隨之壓縮了傳統(tǒng)的陸疆范圍。因此，根據(jù)目前的實(shí)際，狹義上，將具有邊界線(xiàn)的邊境縣、市及生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的團(tuán)場(chǎng)確定為陸地邊疆是比較可行的。依據(jù)當(dāng)代中國(guó)的行政區(qū)劃，全國(guó)現(xiàn)有陸地邊界的縣、旗、市和市轄區(qū)共有136個(gè)，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的邊境團(tuán)場(chǎng)共有58個(gè)，這192個(gè)縣一級(jí)的行政區(qū)域可以作為實(shí)施陸疆治理的基本區(qū)域。本文采用“廣義陸疆”的界定。另外，“陸疆治理”是一個(gè)運(yùn)用國(guó)家權(quán)力并動(dòng)員社會(huì)力量解決陸疆問(wèn)題的過(guò)程。同時(shí)，這不是一個(gè)“去中心”化的治理過(guò)程，而是陸疆各級(jí)黨委和政府要承擔(dān)“元治理”的角色，即搭建多元治理的平臺(tái)，組織并引領(lǐng)各類(lèi)陸疆治理的力量。

一、構(gòu)建黨政軍警民合力治邊體系的依據(jù)

（一）構(gòu)建黨政軍警民合力治邊體系的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

上述陸疆區(qū)域空間上遠(yuǎn)離國(guó)家的政治中心、經(jīng)濟(jì)中心和文化中心，表現(xiàn)出較特殊的治理生態(tài)：即邊疆、山區(qū)、貧困、民族，具體而言：自然地理環(huán)境相對(duì)惡劣，生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱；基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平整體滯后，教育科技水平普遍不高，貧困面大；民族關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，宗教信仰多樣且敏感，邊境地區(qū)治安形勢(shì)復(fù)雜、管控難度大，加之地緣政治和政治地理關(guān)系復(fù)雜，威脅國(guó)家安全的隱患多；邊疆社會(huì)發(fā)育程度低，治理體系不完善，治理能力有限等等。陸地邊疆的這一特殊治理生態(tài)，必然呼喚特殊治理方法的使用和模式建構(gòu)。而黨政軍警民合力治邊體系是中國(guó)陸地邊疆治理的一種重要工具性方法。

（二）構(gòu)建黨政軍警民合力治邊體系的理論依據(jù)

1.治理理論

治理是各種組織或個(gè)人管理其共同事務(wù)的諸多方式總和，它是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并且釆取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。其基本特征：（1）治理的主體具有多元性，除政府外，還包括企業(yè)、社會(huì)組織和居民自治組織等，即強(qiáng)調(diào)把原來(lái)由政府獨(dú)自承擔(dān)的部分責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)；（2）治理的權(quán)威可以是強(qiáng)制性的，但主要是同意自愿，多是協(xié)商性的；（3）治理的權(quán)威除源于國(guó)家法律，還包括各種不具有國(guó)家強(qiáng)制性的契約；（4）治理權(quán)力運(yùn)行的向度，可以是自上而下，但更多是橫向的；（5）政府在管理社會(huì)公共事務(wù)方面可以而且應(yīng)當(dāng)使用多種方法與手段。以治理代替統(tǒng)治，是基于“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”雙重失靈。但“治理”不享有合法使用暴力的權(quán)力，也不能像市場(chǎng)對(duì)資源配置發(fā)揮決定性作用，因此，基于治理也可能會(huì)出現(xiàn)失靈，學(xué)界提出了“政府元治理”理論，即政府要提供基本規(guī)則，保證治理機(jī)制中多元主體行動(dòng)目標(biāo)一致，保證各主體的話(huà)語(yǔ)權(quán)，組織協(xié)調(diào)各主體訂立合約、遵守規(guī)則。

2.合作治理

恩格斯說(shuō)，合作是許多人協(xié)作，許多力量溶合為一個(gè)總力量，即造就“新的力量”，這種力量和逐個(gè)力量簡(jiǎn)單相加的總和有本質(zhì)差別。因此，合作所產(chǎn)生的整體力量要大于逐個(gè)力量簡(jiǎn)單的相加。因此，合作治理：首先，基于中國(guó)陸疆特殊的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和自然地理等治理生態(tài)，基于協(xié)同精神將政府、社會(huì)、企業(yè)和陸疆各族民眾等多元分散型力量融合成一個(gè)目標(biāo)與行動(dòng)相一致的陸疆合作治理的組織體系。其次，憑借各治理主體各自資源優(yōu)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì)和能力優(yōu)勢(shì)的兼容并蓄與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，秉持互利、共享、平等、協(xié)商、妥協(xié)等合作精神，建立健全合作治理的規(guī)則制度體系；再次，在維護(hù)國(guó)家利益和陸疆各族群眾共同利益的目標(biāo)指引下，陸疆合作治理中的各個(gè)主體，通過(guò)彼此之間物質(zhì)、能量和信息的“輸入—綜合—轉(zhuǎn)換—輸出”的循環(huán)往復(fù)，形成一個(gè)內(nèi)外結(jié)合、上下互動(dòng)、閉合自如的陸疆治理合作治理系統(tǒng)。簡(jiǎn)言之，即立足目標(biāo)一致與合作精神，統(tǒng)合多元陸疆治理主體獨(dú)立發(fā)揮作用的分散資源，利用優(yōu)勢(shì)資源并挖掘尚未顯現(xiàn)的隱性資源，通過(guò)多元治理主體各自信息資源、技術(shù)資源和人力資源等治理要素的有機(jī)融合，不斷實(shí)現(xiàn)各類(lèi)治理資源配置的帕累托改進(jìn)，并趨向于帕累托最優(yōu)的資源配置狀態(tài)，同時(shí)亦在不斷優(yōu)化、最大化的整體性治理效能，最終實(shí)現(xiàn)陸疆的“善治”。

人類(lèi)的實(shí)踐活動(dòng)不同于動(dòng)物的本能活動(dòng)，其受人的主觀認(rèn)識(shí)支配，認(rèn)識(shí)尤其是真理性認(rèn)識(shí)，可以使人類(lèi)了解把握主觀和客觀相互作用的規(guī)律，指導(dǎo)人類(lèi)自覺(jué)按照客觀規(guī)律，能動(dòng)地、社會(huì)性地探索客觀世界、改造現(xiàn)實(shí)世界?！爸卫砝碚摗焙汀昂献髦卫砝碚摗弊鳛樵从趯?shí)踐的正確認(rèn)識(shí)，又將反作用于實(shí)踐、指導(dǎo)實(shí)踐，此“實(shí)踐”形式之一，即黨政軍警民合力治邊體系。

二、黨政軍警民合力治邊體系的含義與角色分析

（一）黨政軍警民合力治邊體系的基本含義

黨政軍警民合力治邊體系是以國(guó)家邊防政策、邊境法規(guī)為依據(jù)，以興邊富民、固疆治邊、長(zhǎng)治久安為目標(biāo)，在地方黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)下，綜合黨政軍警民各自的職能作用，合力解決邊境地區(qū)各類(lèi)突出問(wèn)題，維護(hù)和保持邊境穩(wěn)定的秩序，營(yíng)造良好的邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，全面構(gòu)筑厚重穩(wěn)固的邊防長(zhǎng)城。其具有如下特征：

1.黨政軍警民合力治邊體系的規(guī)范性

（1）理念設(shè)計(jì)上體現(xiàn)規(guī)范性：其是在陸疆各級(jí)黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)下，以國(guó)家邊防政策、邊境法規(guī)為依據(jù)，綜合黨政軍警民各自的職能作用，合力解決邊境地區(qū)各類(lèi)突出問(wèn)題。（2）實(shí)際運(yùn)作上體現(xiàn)規(guī)范性：一是，搭建由各陸疆省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府主導(dǎo)的綜合平臺(tái)，成立合力治邊領(lǐng)導(dǎo)小組，且將各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)合力治邊的工作情況納入政績(jī)考核的范圍，即提供組織保障和人員保障；二是，陸疆各級(jí)政府將邊防業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，劃撥專(zhuān)項(xiàng)邊防業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)用于邊境管控，即提供財(cái)力保障和科技保障。三是，陸疆各級(jí)黨委、政府分別下發(fā)“通知、意見(jiàn)、實(shí)施綱要、細(xì)則”等文件，制定合力治邊的目標(biāo)責(zé)任制、責(zé)任倒查制、一票否決制、聯(lián)席（聯(lián)動(dòng)）制等制度規(guī)范，即提供科學(xué)完備且長(zhǎng)效性制度保障。

2.黨政軍警民合力治邊體系的互補(bǔ)性

黨政軍警民的合力治邊體系是一套互為補(bǔ)充的“組合拳”。各陸疆省份在黨政主導(dǎo)下，各職能部門(mén)共同參與、齊抓共管、明晰職責(zé)、理順關(guān)系、信息共享、協(xié)同作戰(zhàn)、整體性聯(lián)動(dòng)、全民性聯(lián)防，形成各部門(mén)同力協(xié)作有機(jī)互補(bǔ)的綜治維穩(wěn)治理體系。例如，公安機(jī)關(guān)通過(guò)擬定或完善制度規(guī)范，明確不同警種的職能作用；解放軍邊防部隊(duì)通過(guò)聯(lián)席會(huì)議和情況通報(bào)等形式，實(shí)現(xiàn)與其他相關(guān)職能部門(mén)的互信互通、互幫互助；邊境各村屯寨通過(guò)“護(hù)村隊(duì)、聯(lián)防隊(duì)”、“警官擔(dān)任村干部”等形式，變公安邊防部隊(duì)一家的“獨(dú)角戲”為黨政軍警民的“大合唱”，變相關(guān)職能部門(mén)的“單打獨(dú)斗”為相互配合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的“彈鋼琴”。

3.黨政軍警民合力治邊體系的系統(tǒng)性

根據(jù)《公安邊防部隊(duì)邊防管控體系建設(shè)規(guī)劃》，黨政軍警民合力治邊體系是依托各管控主體的資源優(yōu)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì)和能力優(yōu)勢(shì)，兼容并蓄、整合優(yōu)化現(xiàn)有的各類(lèi)邊防管控資源，建立健全各項(xiàng)工作機(jī)制，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各方協(xié)調(diào)，反應(yīng)迅速、資源共享、平戰(zhàn)結(jié)合、黨政軍警民一體化的管邊控邊治邊格局。即著力完善點(diǎn)線(xiàn)面相結(jié)合、人防物防和技防相融合、專(zhuān)業(yè)力量和群防群治力量相配合，推動(dòng)形成“打防管控”一體化、系統(tǒng)化的邊防管控網(wǎng)絡(luò)。

（二）黨政軍警民合力治邊體系的角色分析

“黨”是黨委領(lǐng)導(dǎo)，主抓政治安邊，協(xié)調(diào)好、統(tǒng)籌好邊境地區(qū)治邊管邊的各支力量。中國(guó)政治權(quán)力運(yùn)行實(shí)際呈傘狀，即執(zhí)政黨處于國(guó)家權(quán)力的頂端，這個(gè)最高權(quán)力自上而下地統(tǒng)率并指揮著行政、立法和司法等機(jī)關(guān)。中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和引領(lǐng)社會(huì)的“總舵手”，其通過(guò)思想引導(dǎo)、利益聚合、社會(huì)動(dòng)員和組織保障等方式，發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。陸疆省份的各級(jí)黨委，通過(guò)黨政軍警民合力治邊體系，從宏觀層面整合潛藏在陸疆社會(huì)內(nèi)部外部的思想資源、人力資源和組織資源，壓縮不利于國(guó)家安全與陸疆繁榮穩(wěn)定的異質(zhì)資源，吸收并凝聚有利于國(guó)家安全和陸疆繁榮穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)資源。同時(shí)，合力治邊體系必須得到陸疆省份各級(jí)黨委在政治、組織與思想等方面的領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)“主心骨”各級(jí)黨委的強(qiáng)力支持，使得合力治邊體系中的政府、市場(chǎng)、社會(huì)和公眾等多元治理主體“各司其職、各盡其責(zé)”。

“政”是政府負(fù)責(zé)，陸疆省份各級(jí)地方政府要敢于并善于承擔(dān)陸疆治理的責(zé)任主體角色，根據(jù)黨委的指導(dǎo)，對(duì)政府內(nèi)部：圍繞信息化管控系統(tǒng)融合、信息情報(bào)共享、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制建設(shè)、矛盾糾紛化解體系構(gòu)建、維穩(wěn)救援機(jī)制強(qiáng)化等方面，加強(qiáng)橫向協(xié)調(diào)，組織協(xié)調(diào)各部門(mén)，以在省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)政府內(nèi)部分別成立“合力治邊領(lǐng)導(dǎo)小組”為組織保障，強(qiáng)化綜治、維穩(wěn)、信訪和司法等部門(mén)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，變各職能部門(mén)的“單打獨(dú)斗”為相互配合的“彈鋼琴”。對(duì)政府外部：規(guī)范陸疆各省份市場(chǎng)體系的建設(shè)、促進(jìn)民間組織有序發(fā)展、提升陸疆各族民眾的公民意識(shí)，循序漸進(jìn)地挖掘并培育公共權(quán)力之外的陸疆治理的多元力量，為有效實(shí)施黨政軍警民的合力治邊體系奠定多元性主體力量?？傊?，“作為建構(gòu)社會(huì)管理體制的動(dòng)力原點(diǎn)，政府的重要角色在于創(chuàng)造多元平等、互動(dòng)參與、協(xié)同合作的公共價(jià)值，激活整個(gè)社會(huì)的多重要素，使之相互連接成為社會(huì)合作治理的網(wǎng)絡(luò)”[2]92。

“軍”和“警”是解放軍邊防部隊(duì)和公安邊防部隊(duì)，主抓軍事強(qiáng)邊、依法管邊，按照“分工負(fù)責(zé)、各司其職、相互配合、密切合作”的原則，一方面，解放軍邊防部隊(duì)和公安邊防部隊(duì)的協(xié)調(diào)配合，強(qiáng)化軍警各部門(mén)協(xié)調(diào)配合的“例會(huì)”制度，構(gòu)建軍警雙方“聯(lián)管聯(lián)控、聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)”模式，持續(xù)增強(qiáng)聯(lián)合管控能力。另一方面，解放軍邊防部隊(duì)與陸疆各省份省軍區(qū)、軍分區(qū)分別制定工作聯(lián)系制度，強(qiáng)化在邊界執(zhí)勤防衛(wèi)、邊境違法打擊等活動(dòng)中的配合，公安邊防部隊(duì)與陸疆各省份海關(guān)、安全、國(guó)保、外事等單位建立情報(bào)信息分享研判體系，加強(qiáng)在專(zhuān)項(xiàng)整治、社會(huì)巡邏防控、堵截查控、反恐維穩(wěn)等工作中聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)。即軍警雙方與合力治邊單位建立協(xié)同作戰(zhàn)、多方聯(lián)動(dòng)的扁平化、高效化綜合性“打防管控”體系。

“民”是人民群眾，堅(jiān)持以各族民眾為基礎(chǔ)，廣泛發(fā)動(dòng)陸疆各族民眾守邊護(hù)邊，促使其愛(ài)邊固邊，形成人人是衛(wèi)士、家家是哨所、村村是堡壘、處處有防范的“聯(lián)防聯(lián)治”模式和“參與型”邊境邊防管控格局?！爸鲝埞窬竦睦碚摷叶颊J(rèn)為，見(jiàn)多識(shí)廣、充滿(mǎn)活力的公民是有效的政府管理的基礎(chǔ)所在”[3]37。因此，要深入推進(jìn)陸疆地區(qū)群防群治的力量建設(shè)，在各邊境村屯發(fā)動(dòng)群眾建設(shè)“十戶(hù)聯(lián)防”“護(hù)村隊(duì)”“聯(lián)防隊(duì)”“護(hù)寨隊(duì)”等隊(duì)伍，調(diào)動(dòng)群眾參與邊境管控積極性，定期召開(kāi)群眾治安聯(lián)席會(huì)，通報(bào)各邊境轄區(qū)的治安情況，以便有針對(duì)性地做好各項(xiàng)預(yù)防措施。

黨政軍警民合力治邊體系中所呈現(xiàn)的多元性治理主體角色，契合奧斯特羅姆的多中心秩序集體治理理論：即在政府秩序和市場(chǎng)秩序之外，還存在著社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的多中心秩序，對(duì)各類(lèi)公共事務(wù)可以采用多種組織和多種機(jī)制實(shí)現(xiàn)治理。這也符合黨的十八大報(bào)告精神：即圍繞構(gòu)建有中國(guó)特色的社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制；加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制；加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理體制。

三、黨政軍警民合力治邊體系在陸疆治理中的功能

（一）實(shí)現(xiàn)治安管控的常態(tài)化、高效化，建設(shè)平安陸疆

習(xí)近平在第五次“邊海防”工作會(huì)議上指出：“要發(fā)揮軍警民聯(lián)防的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)，發(fā)揚(yáng)改革創(chuàng)新精神，不斷增強(qiáng)新形勢(shì)下防衛(wèi)管控能力”。黨政軍警民合力治邊體系正是適合當(dāng)下世情、中國(guó)國(guó)情、陸地邊疆省情，能夠發(fā)揮軍警民聯(lián)防的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)，且經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)過(guò)的有效機(jī)制。平安陸疆的核心是陸疆防務(wù)，正如費(fèi)孝通所言：“在兩千多年的時(shí)間里，有一個(gè)重要的歷史現(xiàn)象：天下未亂邊先亂，天下已定邊未定。觀察陸疆治亂興衰，可知國(guó)家統(tǒng)一還是分裂，國(guó)力強(qiáng)盛還是貧弱，民族和睦還是紛爭(zhēng)，都有邊防有著密切的聯(lián)系”[4]8。

在保境安民、社會(huì)治安、綜合治理，即平安邊疆建設(shè)方面：該機(jī)制能夠（1）推動(dòng)形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)合力、資源共享、平戰(zhàn)結(jié)合、反應(yīng)迅速、軍警民一體的依法管邊、控邊和治邊的格局。（2）堅(jiān)持整體防控與專(zhuān)項(xiàng)打擊相結(jié)合、包保與聯(lián)保相結(jié)合，強(qiáng)化合力治邊行動(dòng)的整體效能，創(chuàng)新邊境社會(huì)綜合治安管控模式，完善治安防控體系。（3）堅(jiān)持源頭治理與應(yīng)急處置相結(jié)合，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估并及時(shí)修訂各項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，深入排查化解矛盾，適時(shí)開(kāi)展聯(lián)合清查和應(yīng)急演練，提升應(yīng)急處突能力，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)第一時(shí)間掌握信息、第一時(shí)間報(bào)告情況、第一時(shí)間推動(dòng)化解。（4）堅(jiān)持宣傳教育與打擊懲戒相結(jié)合、管理與服務(wù)相結(jié)合，讓各陸疆轄區(qū)種族民眾居家更安心、出行更放心、生活更舒心，使陸疆各族民眾齊心協(xié)力、奮力發(fā)展，推進(jìn)平安邊疆建設(shè)。其具體做法有：一是陸疆省級(jí)政府成立了黨政軍警民“合力治邊”領(lǐng)導(dǎo)小組，每月召開(kāi)一次例會(huì)；成立了“合力治邊”聯(lián)合指揮中心，每季度召開(kāi)一次“合力治邊”形勢(shì)分析、工作部署會(huì)。二是強(qiáng)化群防群治工作，在陸疆各邊境縣綜治辦增設(shè)“督察室”，并選配搭建負(fù)責(zé)網(wǎng)格化社會(huì)治安巡邏的專(zhuān)職治安員隊(duì)伍，其分布在縣城各社區(qū)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點(diǎn)治安地區(qū)，且在社會(huì)治安特別復(fù)雜的地區(qū)加設(shè)“民兵邊防駐勤哨所”；各邊境鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府：一方面，在組建“相應(yīng)的綜治辦事機(jī)構(gòu)”的同時(shí)，全力配合各戍邊部隊(duì)和邊防派出所開(kāi)展工作，全力支持警務(wù)建設(shè)、執(zhí)勤卡點(diǎn)建設(shè)等。另一方面，加大宣傳力度，教育陸疆各族民眾提高防范意識(shí)和自我保護(hù)意識(shí)，自覺(jué)遵守邊境管理法律法規(guī)，使其在了解邊境管理工作的同時(shí)，能夠積極參與陸疆維穩(wěn)、護(hù)邊工作。在陸疆各村（寨）和社區(qū)增設(shè)“綜治維穩(wěn)”工作站，在行政村建立“民兵義務(wù)巡邏隊(duì)”和“護(hù)村隊(duì)”等隊(duì)伍，并視情況設(shè)立“警務(wù)室”，以進(jìn)一步加強(qiáng)巡護(hù)能力。例如，2014年，公安邊防部隊(duì)基于維護(hù)邊境地區(qū)安全穩(wěn)定的職責(zé)，依托“黨政軍警民五位一體合力治邊體系”深入推進(jìn)邊防管控體系建設(shè)。全年走訪群眾732.8萬(wàn)戶(hù)（2391萬(wàn)人），建立幫扶對(duì)子1.01萬(wàn)余個(gè)，動(dòng)員社會(huì)力量解決群眾現(xiàn)實(shí)困難3.3萬(wàn)起，為群眾做好事實(shí)事27.3萬(wàn)件。建立完善“邊境110、護(hù)邊員、路長(zhǎng)、蒙古包哨所、牧民哨兵”等各具特色的群防群治組織2.2萬(wàn)個(gè)，先后協(xié)助查破案件1萬(wàn)余起、抓獲違法犯罪嫌疑人8000余人。推動(dòng)“聯(lián)合調(diào)解”模式，實(shí)施重大矛盾基礎(chǔ)調(diào)查和社會(huì)矛盾化解攻堅(jiān)，全年共推動(dòng)邊防地區(qū)98%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了1361個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解中心、邊防地區(qū)90%的村居建立了調(diào)解組織1萬(wàn)余個(gè)，化解各類(lèi)矛盾糾紛5.84萬(wàn)余起，化解率達(dá)97%，其中重大社會(huì)矛盾化解276起、穩(wěn)控383起。公安邊防轄區(qū)的行政村，有36%實(shí)現(xiàn)刑事案件零發(fā)案、25%實(shí)現(xiàn)治安案件零發(fā)案、54%實(shí)現(xiàn)零上訪。

（二）優(yōu)化社會(huì)管理和公共服務(wù)，建設(shè)幸福陸疆

中國(guó)現(xiàn)代化之路不同于西方：西方走的是“社會(huì)造國(guó)家，國(guó)家造政黨之路”，而中國(guó)走的是“政黨造國(guó)家，國(guó)家造社會(huì)之路”。借用亨廷頓的觀點(diǎn)：現(xiàn)代化國(guó)家所需要政治安定需要國(guó)家公共權(quán)威來(lái)保障，公共權(quán)威又植根于強(qiáng)大的政黨，即強(qiáng)大的政黨以強(qiáng)有力的組織力量保證了公共權(quán)力運(yùn)行的權(quán)威性。而“黨建國(guó)家”的重要特征是：政黨在掌握國(guó)家政權(quán)的同時(shí)成為整個(gè)社會(huì)的中心。正如福山的觀點(diǎn)，秩序良好的社會(huì)離不開(kāi)三塊基石：強(qiáng)大的政府、法治和民主問(wèn)責(zé)制，其中強(qiáng)政府是首位，而強(qiáng)大的政府正是中國(guó)家最重要的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。后發(fā)展地區(qū)，如中國(guó)陸疆地區(qū)，在遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律的前提下，更不可忽視“政府主導(dǎo)”這只“看得見(jiàn)的手”的巨大作用。而“合力治邊”體系中，陸疆各級(jí)黨委和政府承擔(dān)的正是“元治理”的角色。

但這里并非倡導(dǎo)“全能型政府”，陸疆各級(jí)黨委和政府要“有所為，有所不為”，不能既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，其職能范圍界定于市場(chǎng)監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理和公共服務(wù)等領(lǐng)域，黨政軍警民的合力治邊體系正是上述陸疆各級(jí)黨委和政府職能優(yōu)化的具體體現(xiàn)。

其所呈現(xiàn)的合作治理理念，要求維護(hù)穩(wěn)定與服務(wù)民生相結(jié)合：維護(hù)穩(wěn)定方面，解放軍邊防部隊(duì)、公安邊防部隊(duì)擔(dān)負(fù)邊境一線(xiàn)、二線(xiàn)治安防控任務(wù)，邊防派出所負(fù)責(zé)邊境治安管理，邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)屯寨負(fù)責(zé)“群防群治”的開(kāi)展；服務(wù)民生方面，推進(jìn)“警官兼任村干部”工程、創(chuàng)建“愛(ài)民固邊”模范村（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市），實(shí)施“關(guān)愛(ài)困難兒童、幫扶弱勢(shì)群體和特殊人群”工程，參與“興邊富民”工程等?！昂狭χ芜叀斌w系在護(hù)邊固邊、守邊穩(wěn)邊、管邊控邊，筑牢陸疆社會(huì)穩(wěn)定根基的同時(shí)，又愛(ài)邊興邊、強(qiáng)邊富邊，跟進(jìn)服務(wù)陸疆地區(qū)的開(kāi)放開(kāi)發(fā)，關(guān)注民情、服務(wù)民生，優(yōu)化陸疆各級(jí)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，整合并優(yōu)化了各方資源，提升了陸疆各級(jí)政府的行政效率和社會(huì)治理效益，推動(dòng)了陸疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，不斷提高陸疆地區(qū)各族民眾的生活滿(mǎn)意指數(shù)，推進(jìn)了幸福邊疆建設(shè)。

（三）體現(xiàn)黨執(zhí)政宗旨和軍警民團(tuán)結(jié)，建設(shè)和諧陸疆

一切為了人民，一切依靠人民，堅(jiān)持群眾路線(xiàn)是中共的優(yōu)良傳統(tǒng)。中共之所以能夠由小到大、由弱到強(qiáng)，原因之一是其高舉了“人民與民主”的旗幟。“黨和政”是人民的公仆，要全心全意為人民服務(wù)；“軍和警”既源自人民，又是人民子弟兵；而“民”既有民心所向，也有民力無(wú)窮之意：對(duì)于“民心”，“合力治邊”體系給予人民一種制度化或體制內(nèi)的參政渠道，在人民參政愿望與參政能力之間架構(gòu)了橋梁，在陸疆地區(qū)展現(xiàn)一種具有延展性和收縮性的“彈性穩(wěn)定”格局，而非一種潛藏著巨大裂度與深刻危機(jī)的“剛性穩(wěn)定”格局。對(duì)于“民力”，其具有兩面性，所謂能載舟亦能覆舟，如果是“堵”，將可能是“洪水猛獸”，如果是“疏”，將是不可估量的社會(huì)資本，“社會(huì)資本好比社會(huì)治理的黏合劑。社會(huì)資本的這種力量可以使公民產(chǎn)生合作、理解、信任的共鳴，可以提高社會(huì)凝聚力，把人們轉(zhuǎn)變?yōu)槔婀蚕?、?zé)任共擔(dān)和有社會(huì)公益感的社會(huì)成員。”[5]47而“合力治邊”體系正是民力“疏”的生動(dòng)體現(xiàn)。

“合力治邊”體系中，一方面，各級(jí)陸疆黨委、政府把關(guān)心和支持國(guó)防與軍隊(duì)建設(shè)當(dāng)作分內(nèi)之事，滿(mǎn)腔熱情地為廣大軍隊(duì)、公安邊防官兵排憂(yōu)解難。另一方面，軍隊(duì)、公安邊防官兵也在強(qiáng)化宗旨意識(shí)和群眾觀念，積極地參加和支援陸疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)建設(shè)，在以實(shí)際行動(dòng)為陸疆地區(qū)各族民眾興利造福。政軍、軍民團(tuán)結(jié)，以及軍愛(ài)民、民擁軍的光榮傳統(tǒng)，是中共的政治優(yōu)勢(shì)，也是寶貴的陸疆社會(huì)治理資源。而陸疆地區(qū)堅(jiān)如磐石的政軍、軍警民關(guān)系，亦是和諧陸疆建設(shè)的有機(jī)組成部分。

再如，以云南省西雙版納州勐?？h打洛鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)與緬甸接壤，邊境線(xiàn)長(zhǎng)，無(wú)天然屏障，特殊的地理位置成了境外毒品、走私販運(yùn)等違法犯罪人員潛入潛出的“理想”路徑，為了有效堵源截流、打擊販毒分子，打洛鎮(zhèn)堅(jiān)持“以人為本、突出重點(diǎn)、廣泛參與、面向全民、貼近群眾、注重實(shí)效”的方針，建立健全鎮(zhèn)、村、組三級(jí)防控網(wǎng)絡(luò)，形成橫向到邊、縱向到底的“黨政軍警民”人人參與的社會(huì)維穩(wěn)格局。

其中，打洛鎮(zhèn)勐板城子村成立了“黨員護(hù)村隊(duì)”，黨員護(hù)村隊(duì)在創(chuàng)建基層服務(wù)型黨組織的過(guò)程中，充分挖掘黨員力量，維護(hù)村民安全，配合公安機(jī)關(guān)打擊違法犯罪，構(gòu)建基層治安防控體系，有力地打擊了各類(lèi)違法犯罪活動(dòng)。改善了村內(nèi)治安環(huán)境，成為農(nóng)村社會(huì)治安綜合治理的重要力量和公安機(jī)關(guān)等職能部門(mén)的得力助手。

“合力治邊”體系給城子村帶來(lái)的變化具體表現(xiàn)在：一是形成了群眾學(xué)法、懂法、用法的良好氛圍，村民法律意識(shí)普遍增強(qiáng)。即：遵紀(jì)守法的多了，違法亂紀(jì)的少了；勤勞致富的多了，喝酒打架的少了；尊老愛(ài)幼的多了，賭博鬧事的少了。二是村組干部作風(fēng)日漸轉(zhuǎn)變，村組干部工作愈加積極認(rèn)真，出現(xiàn)了由村組干部調(diào)解農(nóng)村各類(lèi)矛盾和問(wèn)題新氣象。三是村風(fēng)得以好轉(zhuǎn)，全村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展勢(shì)頭喜人?？傊?，黨政軍警民“合力治邊”體系，調(diào)節(jié)民意、舒緩民情，保境安民顯神威。

結(jié)語(yǔ)

雖然邊疆的概念在擴(kuò)展，如高邊疆、底土邊疆、利益邊疆和戰(zhàn)略邊疆等，但陸地邊疆長(zhǎng)期是中國(guó)邊疆治理的重心?；谥袊?guó)陸地邊疆特殊的治理生態(tài)，黨政軍警民合力治邊體系是適合當(dāng)下世情、中國(guó)國(guó)情、陸地邊疆省情的，且經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)有效的工具性機(jī)制。該機(jī)制將進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)邊疆治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這是習(xí)近平“治國(guó)必治邊”治國(guó)理政理念的具體化。當(dāng)然，該體系并非完美，拋磚引玉之余，期待后續(xù)理論上的進(jìn)一步周?chē)?yán)和實(shí)踐過(guò)程中的進(jìn)一步檢驗(yàn)與完善。

[1]周平.陸疆治理：從“族際主義”轉(zhuǎn)向“區(qū)域主義”[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(6)．

[2]徐詢(xún)，王自亮.從美國(guó)網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)合作治理經(jīng)驗(yàn)看社會(huì)管理體制創(chuàng)新[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2011(6).

[3]喬治·費(fèi)雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福，等譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003.

[4]費(fèi)孝通.致“興邊富民”領(lǐng)導(dǎo)小組的一封信[J].民族團(tuán)結(jié)，2000(3).

[5]肯尼斯·紐頓，楊松.社會(huì)資本與民主[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2000(2).

責(zé)任編輯：謝雪蓮

One System of Frontier Governance of the Party,Government,Military,Police,and People

MA Yu-Fei1，2
(1.Yunnan University,Kunming,650091;2.Yulin College,Yulin,719000)

Frontier is geographical,political,historical,cultural and dynamic existence.China focuses on the governance of frontier for a long time.China's frontier is vast and there is special governance ecology in it,which is the realistic basis of building the mode of frontier governance of Party,Government,Military,Police,and People.At the same time,the system has a theoretical basis.In addition,being clear about the role of the governance system,and its function will help us more fully understand and more effectively use the system,in order to achieve the purposes of good governance of land frontier.

frontier governance of the Party,Government,Military,Police,and People,land frontier,land frontier governance

C916

A

1674-8891（2016）05-0016-04

2016-06-20

2015年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金特別委托項(xiàng)目“云南邊疆民族地區(qū)治理體系建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)研究”（15@ZH056）的階段性成果；2015年云南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目“云南邊疆多民族地區(qū)安全治理的基本經(jīng)驗(yàn)研究”（項(xiàng)目編號(hào)XKJS201502）階段性成果。

馬宇飛（1982—），男，吉林長(zhǎng)春人，云南大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)在讀博士，講師，主要研究方向?yàn)檫吔卫怼?/p>