農(nóng)地抵押融資問題研究*

彭婷婷，洪　浩

(1.安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601；2.安徽省不動產(chǎn)登記中心，安徽 合肥 230011)

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農(nóng)地抵押融資問題研究*

彭婷婷1，洪浩2

(1.安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601；2.安徽省不動產(chǎn)登記中心，安徽 合肥 230011)

農(nóng)地是農(nóng)民最基本的生活保障，根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村的土地屬于集體所有，農(nóng)民對農(nóng)地享有使用權(quán)，但不得抵押融資，這在一定程度上抹殺了農(nóng)地的財產(chǎn)性，阻礙了農(nóng)村金融的發(fā)展。通過修改與農(nóng)地抵押相關(guān)的法律法規(guī)并建立農(nóng)地抵押登記、價值評估及農(nóng)地抵押風(fēng)險控制等制度，允許農(nóng)民對農(nóng)地享有抵押的權(quán)利，拓寬農(nóng)民融資渠道，發(fā)揮農(nóng)地作為用益物權(quán)的價值。

農(nóng)地抵押；農(nóng)地登記；風(fēng)險控制

一、引言

農(nóng)村金融發(fā)展是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮的核心，也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障，具有全局性與戰(zhàn)略性，資金短缺是限制農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。2016年中央“一號文件”《關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》中指出：“在風(fēng)險可控前提下，穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點。積極發(fā)展林權(quán)抵押貸款?！边@是自2004年起連續(xù)第12個中央“一號文件”對農(nóng)村金融問題的關(guān)注，這反映出國家對農(nóng)村金融問題的重視，同時也表示農(nóng)村金融依然存在一些問題。農(nóng)村金融是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。農(nóng)地(包括農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)，下同)是農(nóng)民最基本的生活資料和珍貴的財產(chǎn)，以農(nóng)地進(jìn)行抵押融資，讓靜態(tài)的土地“流”起來，使沉睡的資源“活”起來，是拓寬農(nóng)村金融供給渠道、破解農(nóng)村資金短缺難題的有效途徑[1]19-21。

黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道?！边@一規(guī)定提出了“農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押”，解決了長期以來農(nóng)民住房能否抵押的爭議，為開展農(nóng)民住房抵押工作提供了政策性的支持，對促進(jìn)農(nóng)村的金融發(fā)展具有重要意義。

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家路易斯(William Arthur Lewis)指出：發(fā)展中國家存在兩種部門，即農(nóng)村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門與城市現(xiàn)代工業(yè)部門。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門有龐大的勞動剩余，當(dāng)勞動邊際效率為零時，工資只能維持工作者的最基本生活需求。現(xiàn)代工業(yè)部門相對勞動邊際效率高，工資也高于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)部門。當(dāng)勞動力能夠自由轉(zhuǎn)移時，現(xiàn)在工業(yè)部門會吸引傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門大量勞動人口轉(zhuǎn)移，直到勞動力下降，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供不應(yīng)求價格上漲，農(nóng)村勞動工資上升，這就是所謂路易斯轉(zhuǎn)折點[2]115-227。

費景漢和拉尼斯(Gustav Ranis)進(jìn)一步證明了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要性。認(rèn)為農(nóng)村勞動剩余除了路易斯所謂邊際生產(chǎn)力為零的部分，還隱藏失業(yè)也就是邊際生產(chǎn)力大于零并小于固定工資的勞動力[3]221-226。勞動力的轉(zhuǎn)移包含這兩部分。據(jù)此，費景漢和拉尼斯認(rèn)為，勞動力無限供給曲線只限定在路易斯轉(zhuǎn)折點之前。費景漢和拉尼斯與路易斯理論架構(gòu)不同，正面看待傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要性，他認(rèn)為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)部門提供的剩余農(nóng)產(chǎn)品、勞動力和資金，可以支持城市工業(yè)化的發(fā)展。另一方面，城市現(xiàn)代工業(yè)部門則在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中持續(xù)健全發(fā)展，需要健全的金融體系將資金放貸給投資報酬高的企業(yè)，發(fā)揮資金配置效率，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)新陳代謝與創(chuàng)新的活力；并轉(zhuǎn)向支持農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，進(jìn)而走向一元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

由此可知，要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要提高農(nóng)村的生產(chǎn)力，得以提供剩余農(nóng)產(chǎn)品、勞動力與資金給城市發(fā)展工業(yè)。對此需要有農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提供資金，進(jìn)行資本積累。

二、農(nóng)地抵押融資中存在的問題

(一)農(nóng)民缺乏抵押物，農(nóng)村金融基礎(chǔ)建設(shè)不完善

農(nóng)民缺乏抵押物是困擾農(nóng)民貸款的最大難題?！巴恋厥秦敻恢?。”[4]22-25農(nóng)民手中最值錢最珍貴的就是農(nóng)地即農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)。2015年中央“一號文件”強(qiáng)調(diào)：“做好承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保貸款試點工作。”“三權(quán)”抵押貸款作為一種以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品[5]，由于農(nóng)村土地是屬于集體所有，農(nóng)民沒有權(quán)利對其集體土地使用權(quán)進(jìn)行抵押，阻礙了農(nóng)村金融的發(fā)展。根據(jù)《土地管理法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等現(xiàn)行的法律規(guī)定，農(nóng)村的土地所有權(quán)歸集體所有，其中耕地、宅基地、自留地、自留山等土地使用權(quán)不得抵押。缺乏抵押物是農(nóng)民貸款難的原因之一。

信用報告體系是金融基礎(chǔ)建設(shè)之一，有助于降低銀行和借款人之間資訊不對稱問題。但我國對農(nóng)村信用報告體系的建立從2009年才開始相對積極投入，目前，農(nóng)村信用報告體系還沒有全面落實。

(二)法律對農(nóng)地抵押權(quán)的限制

1.土地產(chǎn)權(quán)不清晰，農(nóng)民對其不享有處分權(quán)

《憲法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”《土地管理法》第8條再次重新規(guī)定，同時《土地管理法》第10條又規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！庇缮鲜隹芍?，集體的土地既可以歸村級組織、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))也可以歸村民小組所有。從我國的現(xiàn)行法律規(guī)定中可以知道，我國的農(nóng)村土地所有權(quán)是歸集體，農(nóng)民只享有使用權(quán)，沒有處分權(quán)。

2.相關(guān)法律法規(guī)對農(nóng)地抵押實行嚴(yán)格限制

《物權(quán)法》第125條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利?！钡?52條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！鞭r(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)享有使用權(quán)。農(nóng)民對承包土地并沒有處分權(quán)，對宅基地既沒有處分權(quán)，也沒有收益權(quán)。同時，《物權(quán)法》第184條和《擔(dān)保法》第37條都明確規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得設(shè)定抵押?！薄锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)?！边@些法律的規(guī)定妨礙了農(nóng)地抵押在實踐中的可操作性。農(nóng)地抵押貸款需要法律予以肯定，否則就無法實現(xiàn)；不同方式的探索和創(chuàng)新，只能是暫時性的治標(biāo)之策，難以獲得長久的生命力。只有在立法上明確農(nóng)地的抵押權(quán)，才能從根本上擺脫困境[1]19-21。目前，農(nóng)地抵押貸款面臨著難以逾越的“法律底線”。

(三)農(nóng)地抵押存在風(fēng)險

不管是農(nóng)民還是金融機(jī)構(gòu)在參與農(nóng)地抵押融資時，都面臨著一定的風(fēng)險。金融機(jī)構(gòu)面臨的風(fēng)險是：

第一，土地經(jīng)營權(quán)抵押可能出現(xiàn)的風(fēng)險主要包括：抵押物不能強(qiáng)制執(zhí)行，從而極易形成不良貸款，另外，一旦流轉(zhuǎn)大戶付不起出讓金，農(nóng)戶收回土地，繼而就會引發(fā)作為銀行所享有的抵押物的經(jīng)營權(quán)實際上是被架空了。災(zāi)害天氣等方面的自然因素的原因可能會導(dǎo)致產(chǎn)出率降低、生產(chǎn)資料成本提高、農(nóng)產(chǎn)品銷售價格降低等市場風(fēng)險。一旦上述情況發(fā)生，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者就會因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營失敗，而無法按時歸還抵押貸款。于是，金融機(jī)構(gòu)就會因抵押貸款無法按時收回而出現(xiàn)壞賬[6]。

第二，農(nóng)房抵押、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)房屋抵押可能出現(xiàn)的風(fēng)險主要是：農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，按照法律規(guī)定，地隨房走，那么農(nóng)村的集體建設(shè)用地不能用于抵押；除此之外，由于農(nóng)村的房屋不能隨便買賣、交易，因此農(nóng)村房屋的處置極為困難。農(nóng)民存在的風(fēng)險是：無論農(nóng)民使用土地經(jīng)營權(quán)還是農(nóng)房進(jìn)行抵押融資時，都面臨著失去土地失去房屋的潛在風(fēng)險。農(nóng)房的價值如何體現(xiàn)，假設(shè)對農(nóng)房進(jìn)行拍賣，集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員會不會積極購買，農(nóng)房市場的活力究竟有多大。農(nóng)房抵押如果不放開受讓人的范圍，市場依然不活。完全放開的話，城市人會不會到邊遠(yuǎn)的農(nóng)村購房，城市人的權(quán)利在農(nóng)村會不會受到保護(hù)。這些問題都將阻礙農(nóng)房抵押、交易的進(jìn)程。

(四)村鎮(zhèn)銀行對農(nóng)地抵押融資的限制

設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的最主要目的就是服務(wù)“三農(nóng)”，以服務(wù)“三農(nóng)”為宗旨進(jìn)行業(yè)務(wù)的開展。但從銀行作為金融機(jī)構(gòu)的本質(zhì)屬性上看，其追求利潤最大化。但是，在我國農(nóng)村地區(qū)，作為弱勢群體的農(nóng)民，由于缺少抵押和擔(dān)保的財產(chǎn)，其資金有限，與金融機(jī)構(gòu)最緊密的業(yè)務(wù)也就是信用貸款業(yè)務(wù)。銀行對貸款調(diào)查技術(shù)要求比較高，并且調(diào)查比較困難，農(nóng)房抵押貸款利率只是在基本利率的基礎(chǔ)上上浮約1.3%①，營利比較低。兌現(xiàn)難度比較大，更多的是依靠征信制度的摸底，變現(xiàn)困難。目前，法律并沒有將農(nóng)地抵押融資貸款業(yè)務(wù)放開，更多的是依據(jù)國家及地方的政策。其次，由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險比較大，農(nóng)業(yè)保險制度不完善，致使銀行風(fēng)險防控難度比較大。

三、探索農(nóng)地抵押權(quán)實現(xiàn)的方式

中共十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。其中，賦予農(nóng)民農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，是土地制度改革與農(nóng)村金融改革的重大突破，在當(dāng)前農(nóng)民面臨“抵押難、擔(dān)保難、貸款難”的現(xiàn)實條件下，為實現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的金融功能，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資提供了必要的政策依據(jù)。農(nóng)地金融改革迎來新的曙光[7]。2014年4月20日，國辦發(fā)[2014]17號文件《開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點的通知》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)推動農(nóng)地抵押貸款的必要性。提高農(nóng)地資源配置效率，允許經(jīng)營權(quán)抵押是用活經(jīng)營權(quán)的重要舉措[8]。

(一)修改相關(guān)的法律法規(guī)

完善的法律法規(guī)不僅是農(nóng)地抵押貸款的基礎(chǔ)，更是確保其順利進(jìn)行的依據(jù)和保障。目前我國農(nóng)地抵押正在探索階段，在構(gòu)造其貸款模式之前需要突破一些法律障礙，修改《物權(quán)法》第184條、《擔(dān)保法》第37條有關(guān)宅基地使用權(quán)禁止抵押的規(guī)定，增加宅基地上房屋抵押時，宅基地使用權(quán)一并抵押，而不能單獨抵押的規(guī)定。修改《土地管理法》第62條關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對象的規(guī)定，刪除宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對象僅限本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員的規(guī)定；同時增加本集體經(jīng)濟(jì)組織外部人員有償取得宅基地使用權(quán)、超面積建房收費的規(guī)定，具體收費標(biāo)準(zhǔn)由省、直轄市、自治區(qū)規(guī)定。增加規(guī)定農(nóng)民以宅基地上房屋抵押，當(dāng)?shù)盅簷?quán)實現(xiàn)后，農(nóng)民可以行使宅基地使用回贖權(quán)。同時要增加農(nóng)地抵押各方當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)、農(nóng)地抵押的范圍及申報程序等的規(guī)定。

(二)對農(nóng)地進(jìn)行確權(quán)登記和抵押登記

建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，有利于更好地保護(hù)不動產(chǎn)權(quán)利人合法財產(chǎn)權(quán)，保障不動產(chǎn)交易安全，維護(hù)正常的市場交易秩序[9]。農(nóng)地是農(nóng)民的不動產(chǎn)，對農(nóng)地進(jìn)行確權(quán)登記和抵押登記是盤活農(nóng)村土地的前提條件，提高農(nóng)地抵押的公信力，同時也為還貸違約后銀行能夠順利執(zhí)行提供了依據(jù)。因此，對農(nóng)地進(jìn)行確權(quán)登記和抵押登記就顯得尤為重要。十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、2014年、2015年中央“一號文件”，以及《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2015]45號)等系列文件中對農(nóng)地登記制度提出了新的、更高的要求，宅基地和集體建設(shè)用地上的農(nóng)村房屋登記的客體范圍及如何登記，我國農(nóng)房抵押中涉及的宅基地使用權(quán)的處置，相關(guān)技術(shù)與制度如何與土地制度改革做好銜接等問題，都亟待理論與實務(wù)部門加強(qiáng)研究。

在對農(nóng)地進(jìn)行抵押之前，首先要按照《暫行條例》的要求設(shè)置登記機(jī)構(gòu)，防止政出多門的現(xiàn)象產(chǎn)生。其次，要設(shè)計完善的登記簿冊，要突出登記的具體內(nèi)容和詳細(xì)的信息及確定的期限。再次，登記的時候要有明確的登記依據(jù)和登記程序。最后，要建立科學(xué)化的信息平臺，以便管理。

(三)建立農(nóng)地抵押的風(fēng)險控制機(jī)制

1.完善農(nóng)業(yè)保險制度

從事農(nóng)業(yè)的種植既受季節(jié)與周期因素的影響，也受自然條件的限制。這給農(nóng)業(yè)貸款造成了較大的風(fēng)險。順利推進(jìn)農(nóng)地抵押制度需要對農(nóng)業(yè)保險制度進(jìn)行完善，分散和降低農(nóng)業(yè)投資的風(fēng)險。建立健全的利益和風(fēng)險分散機(jī)制，以降低巨大的農(nóng)業(yè)投資風(fēng)險。由于農(nóng)民自身經(jīng)濟(jì)的局限性，有必要建立公共財政機(jī)制支持的方式，首先是參照經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的做法，建立一種由政府出資經(jīng)營的政策保險制度；二是給商業(yè)保險公司優(yōu)惠的政策補(bǔ)貼，鼓勵其拓展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)；三是對農(nóng)戶按需給予保險補(bǔ)貼，提高其對農(nóng)業(yè)保險的信任。四是加快對農(nóng)業(yè)保險的立法速度，盡快出臺農(nóng)業(yè)保險條例。在促進(jìn)農(nóng)地抵押貸款的過程中，可以借鑒國外的做法，政府在提供擔(dān)保與資金支持的同時，還要鼓勵商業(yè)保險公司積極拓展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。

2.經(jīng)營權(quán)抵押的風(fēng)險防控

銀行的主要職能是進(jìn)行存貸款業(yè)務(wù)，一旦農(nóng)民到期不能還款時，銀行對抵押的農(nóng)地如何進(jìn)行處置是銀行最為疑惑的問題之一。為提高農(nóng)地的利用效率，銀行可以將抵押的農(nóng)地直接流轉(zhuǎn)出去，銀行取得的流轉(zhuǎn)金可以抵扣貸款金額，等農(nóng)民還款后，或者銀行收回本息之后，銀行再將農(nóng)地歸還。也可以由政府負(fù)責(zé)尋找有能力的第三方成立經(jīng)營機(jī)構(gòu)，作為服務(wù)機(jī)構(gòu)在流轉(zhuǎn)大戶無力經(jīng)營之時幫其經(jīng)營，以其營利來歸還銀行貸款。在調(diào)研中了解到，有的地區(qū)在對農(nóng)地抵押融資時，需要向銀行繳納一定比例的風(fēng)險金。當(dāng)農(nóng)地抵押人逾期不能償還貸款時，由政府、銀行和保險公司按比例承擔(dān)風(fēng)險。這種做法可以降低銀行承擔(dān)風(fēng)險的系數(shù)。

3.農(nóng)房抵押的風(fēng)險防控

為解決小額貸款不能滿足農(nóng)戶對資金需求的難題，政府積極嘗試農(nóng)村房屋抵押流轉(zhuǎn)，逐步開展農(nóng)村集體土地上房屋的登記發(fā)證工作，土地房產(chǎn)的確權(quán)為農(nóng)民貸款抵押提供了支撐。符合抵押條件的，農(nóng)房可以用于抵押。但是由于農(nóng)村房屋的自由交易受到法律的限制，既使國家在政策上支持農(nóng)房抵押，銀行仍然難以執(zhí)行。因此，要破解農(nóng)房抵押難的問題，需要根據(jù)不同地區(qū)的情況而定，不能全國一刀切。因為城市郊邊農(nóng)房的價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出偏遠(yuǎn)農(nóng)村的農(nóng)房價值，即使法律放開農(nóng)房交易，偏遠(yuǎn)農(nóng)村的房屋價值也不會有明顯的提高。對于城市郊邊農(nóng)房符合銀行抵押條件的，銀行對其執(zhí)行時，可以出租，郊區(qū)的農(nóng)房價值就會體現(xiàn)，這樣既不會觸犯法律，又不會完全地限制農(nóng)房抵押。

(四)建立完善的農(nóng)村社會保障制度

農(nóng)地的社會保障功能是我國現(xiàn)行法限制農(nóng)地金融化的邏輯起點和主要理由[10]。即使賦予農(nóng)民農(nóng)地抵押權(quán)，農(nóng)民面臨喪失抵押物的風(fēng)險時也會選擇主動退出信貸市場，因此，農(nóng)地抵押制度試點改革需與農(nóng)村社會保障體系等農(nóng)戶風(fēng)險管理政策措施協(xié)調(diào)推進(jìn)[11]。農(nóng)村的社會保障體系沒有城市的社會保障體系制度完善，一旦農(nóng)民把最后的救命稻草也賣出去，可能會成為流民，造成社會不穩(wěn)定。因此，在農(nóng)地抵押權(quán)沒有全面放開之前，應(yīng)該先建立完善的農(nóng)村社會保障制度。只有當(dāng)農(nóng)民的土地即使因抵押權(quán)實現(xiàn)而喪失，仍然有足夠的生存依靠時，才能完全放開農(nóng)地抵押制度。

(五)農(nóng)地抵押權(quán)的實現(xiàn)

解決抵押財產(chǎn)實現(xiàn)困難的問題，是推進(jìn)農(nóng)地抵押貸款試點的關(guān)鍵。

1.農(nóng)地抵押權(quán)的實現(xiàn)方式

《物權(quán)法》第195條規(guī)定：“債務(wù)人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的實現(xiàn)抵押權(quán)的情形，抵押權(quán)人可以與抵押人協(xié)議以抵押財產(chǎn)折價或者以拍賣、變賣該抵押財產(chǎn)所得的價款優(yōu)先受償?！币虼耍盅簷?quán)的實現(xiàn)有三種方式，即折價、拍賣、變賣。農(nóng)地抵押權(quán)的實現(xiàn)方式可以是拍賣、變賣，但折價的方式是存在疑問的。農(nóng)地抵押權(quán)的實現(xiàn)是否可以采用折價的方式，主要取決于受讓人的范圍。如果受讓人是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，因抵押權(quán)人是金融機(jī)構(gòu)，那么折價方式就不適應(yīng)。如果受讓人的范圍是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人，則予以適用折價的方式，由抵押權(quán)人取得農(nóng)地所有權(quán)。

2.農(nóng)地抵押的受讓人范圍

為適用農(nóng)村土地市場化的需求，根據(jù)農(nóng)地抵押的試點情況，可以擴(kuò)大受讓的范圍，不再僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部，可以允許城鎮(zhèn)居民作為受讓人。因為，這樣可以使抵押權(quán)的設(shè)立及實現(xiàn)變得容易。這是因為，如果受讓人的范圍僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員或集體經(jīng)濟(jì)組織，則需求量會少，價格和實現(xiàn)的時間都會受到影響，不利于實現(xiàn)抵押權(quán)人的債權(quán)，因此影響金融機(jī)構(gòu)從事農(nóng)地抵押貸款的業(yè)務(wù)興趣。

由于農(nóng)地抵押具有特殊性，為了保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及成員的利益，在處置農(nóng)地抵押時，應(yīng)該賦予本集體經(jīng)濟(jì)組織及成員在同等條件下享有優(yōu)先購買權(quán)。至于順位，有學(xué)者認(rèn)為，本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員享有第一順位的優(yōu)先購買權(quán)，本集體組織享有第二順位的優(yōu)先購買權(quán)[12]。

土地流轉(zhuǎn)和適度的土地規(guī)模經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢，由此產(chǎn)生的金融需求是對我國農(nóng)村金融制度提出新的要求。盡管如此，在對農(nóng)村農(nóng)地抵押制度進(jìn)行改革時，不能一蹴而就，需要試點先行，有序穩(wěn)妥地逐步放開對農(nóng)地抵押的限制，同時要考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村家庭收入結(jié)構(gòu)的差異。農(nóng)地抵押制度的實現(xiàn)需要有人和制度去激活[13]。可以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件好的城郊地區(qū)推行土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的抵押融資試點工作，逐步放開農(nóng)地抵押試點地區(qū)，形成有效經(jīng)驗后，最終在全國范圍內(nèi)推廣。

發(fā)達(dá)國家德國和美國采取的土地債券化方式也值得我們國家借鑒，因為資金只有流通才能發(fā)揮其最大的價值，農(nóng)地作為不動產(chǎn)的流動性受到法律的嚴(yán)格限制，將農(nóng)地債券化后，只要有足夠的信用保障，其可以在資本市場上實現(xiàn)流通性。可以為金融機(jī)構(gòu)提供融資渠道，解決農(nóng)村資金供求緊張的矛盾。

注釋：

①調(diào)研安徽省宣城市宣州區(qū)皖南農(nóng)商行提供的數(shù)據(jù)。

[1] 劉奇.農(nóng)地抵押貸款的困境[J].中國金融，2014(5)：19-21.

[2] LEWIS W A .Economic development with unlimited supplies of labor[M]. Manchester：The Manchester School，1954.

[3] FEI J， RANIS G. Growth and development from an evolutionary perspective[M]. Oxford： Basil Blackwell，1997.

[4] 馬克思.資本論[M].曾令先，卞彬，金永，譯.南京：江蘇人民出版社，2011.

[5] 孔祖根.農(nóng)村抵押貸款的實踐與思考--以浙江麗水農(nóng)村金融改革試點為例[J].金融改革，2014(12)：64-66.

[6] 惠獻(xiàn)波.農(nóng)村土地抵押融資實踐模式的探索與路徑選擇——基于農(nóng)地金融試點的實證觀察[J].農(nóng)村金融，2014(3)：66-71.

[7] 羅劍朝，庸暉，龐璽成.農(nóng)地抵押融資運行模式國際比較及其啟示[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015(3)：84-96.

[8] 吳興國.承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離框架下債權(quán)性流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)人權(quán)益保護(hù)研究[J].江淮論壇，2014(5)：123-127.

[9] 劉振國.部政策法規(guī)司負(fù)責(zé)人談《不動產(chǎn)登記暫行條例》[N].中國國土資源報，2014-12-23.

[10] 高圣平.農(nóng)地金融化的法律困境及出路[J].中國社會科學(xué)，2014(8)：147-166.

[11] 張龍耀，楊軍.農(nóng)地抵押和農(nóng)戶信貸可獲得性研究[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)，2011(11)：60-64.

[12] 吳雨冰.農(nóng)房抵押試點問題研究[J].中國房地產(chǎn)，2011(21)：34-36.

[13] 於忠祥，李丁童.基于新型城鎮(zhèn)化背景的耕地利用與保護(hù)研究[J].安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2016(2)：1-7.

Financing Issues on Farmland Mortgage

PENG Tingting1， HONG Hao2

(1. Law School, Anhui University, Hefei 230601, China;2. Real Estate Registration Center of Anhui, Hefei 230011, China)

Farmland is a basic guarantee for farmers’ life. Since in accordance with relevant laws in China farmland is collectively owned and farmers only have the right to use farmland, they cannot mortgage the land to obtain financing, which, to some extent, obliterates the property characteristic of farmland and impedes the development of rural finance. Therefore, it is necessary to amend laws and regulations related to farmland mortgage, establish systems of farmland mortgage registration, value evaluation, risk control and the like, endow farmers with right to mortgage farmland, widen financing channels, and give full play to farmland’s value of usufruct.

farmland mortgage; farmland registration; risk control

2016-05-19

國土部不動產(chǎn)登記中心“不動產(chǎn)登記重大理論問題研究”項目(2015SKH010079：《土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房抵押登記問題研究》)

彭婷婷(1988-)，女，安徽宿州人，安徽大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

洪浩(1980-)，男，安徽舒城人，安徽省不動產(chǎn)登記中心經(jīng)濟(jì)師。

D922.28；D922.3

A

1009-2463 (2016)04-0075-05