我國毗連區(qū)案件管轄權(quán)立法完善研究

李玉鵬，姚慧慧，李尚

（中國人民武裝警察部隊學院 研究生隊，河北 廊坊 065000）

我國毗連區(qū)案件管轄權(quán)立法完善研究

李玉鵬，姚慧慧，李尚

（中國人民武裝警察部隊學院 研究生隊，河北 廊坊 065000）

合理準確地行使毗連區(qū)案件管轄權(quán)是維護我國海洋權(quán)益、建設海洋強國的重要內(nèi)容和有效手段，但當前我國毗連區(qū)案件管轄權(quán)立法方面的不足卻對該權(quán)利的行使造成了一定程度上的鉗制。立法方面的問題不僅有法律文本在內(nèi)容上的欠缺和疏漏，也有法律條文在表述上的模糊性和不嚴謹。解決這些問題需要從內(nèi)容到形式對現(xiàn)行的以《領海及毗連區(qū)法》為代表的法律規(guī)范予以完善，明確毗連區(qū)案件管轄權(quán)的權(quán)利類型、行使主體、實施方式等，進而最大程度上通過行使毗連區(qū)案件管轄權(quán)來為我國海洋維權(quán)執(zhí)法服務。

毗連區(qū)；案件管轄權(quán)；立法完善

一、前言

“國家海上管轄權(quán)是國家管轄權(quán)的重要部分，是國家主權(quán)在現(xiàn)代海洋法律制度下的新發(fā)展，”[1]是《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）的締約國針對海洋權(quán)益進行斗爭和妥協(xié)的新成果。自《公約》通過以來，如何最大限度的維護海洋國土的權(quán)益就成為了各個沿海國所關注的重點。西方傳統(tǒng)海洋強國不僅對海上管轄權(quán)在理論上做了較早、較深入的研究，同時在實踐上也相繼構(gòu)建起了適合本國國情且能夠有效維護自身海洋權(quán)益的立法體制和執(zhí)法體制。我國作為《公約》的締約國，按照其有關規(guī)定，根據(jù)我國具體國情，先后制定出臺了一些涉海相關法律、法規(guī)，但不論在立法層面，還是在執(zhí)法層面，這些規(guī)范性法律文件均無法滿足于我國日益嚴峻的海洋權(quán)益維護形勢的需要?！爸袊Ｑ缶C合管理體制改革在2013年取得了歷史性的突破，”[2]其中一個重要方面就是整合海上執(zhí)法力量。雖然在執(zhí)法層面我國已向前邁出了堅實的一步，但在完善相關海域的立法方面尚未有更多的行動。執(zhí)法依據(jù)方面的問題已逐漸成為海上執(zhí)法力量有效作為的瓶頸問題。

對海上管轄權(quán)立法方面的研究涉及到領海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟區(qū)等多個國家管轄海域，受篇幅所限，本文僅以關于毗連區(qū)的立法問題作為研究重點。通過相關的理論分析與現(xiàn)狀研究，嘗試提出完善我國毗連區(qū)案件管轄權(quán)的立法建議，進而以點帶面，為從國家層面完善我國海洋立法做出有益探索。

二、毗連區(qū)案件管轄權(quán)概述

（一）對毗連區(qū)的界定

1.毗連區(qū)的產(chǎn)生及發(fā)展

“毗連區(qū)是毗連領海并由沿海國家對若干事項行使必要管制的一定寬度的區(qū)域?！盵3]一般認為，毗連區(qū)制度肇始于英國1736年頒布的《游弋法》,其規(guī)定對距離英國海岸以外5英里海域內(nèi)的船舶,英國政府有關機關可行使監(jiān)督檢查權(quán),同時對于在該海域范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)運載違禁品者,則其船和貨均予以沒收或罰款。繼英國之后，美國通過一系列立法也建立起了自己的毗連區(qū)制度。19世紀以后，更多的沿海國家紛紛效仿英、美兩國，在領海外設立了具有毗連區(qū)性質(zhì)的特別管制區(qū)。這一時期的毗連區(qū)制度主要是一國單方面的立法行為或多國通過雙邊條約進行相互承認的行為。1958年《領海和毗連區(qū)公約》和1982年《公約》中關于毗連區(qū)制度的規(guī)定則將這一制度超越了一國或多國利益關系的范疇，而上升為具有普遍適用效力的國際法所調(diào)整的范疇。[4]

2.毗連區(qū)的范圍及權(quán)利屬性

根據(jù)《公約》的規(guī)定，毗連區(qū)的范圍是從測算領海寬度的基線量起不超過二十四海里。當然，如果沿海國將自己的領海范圍定為最大的十二海里，那么這十二海里的領海是同毗連區(qū)相重疊的，所以嚴格意義上講毗連區(qū)是領海以外的不超過十二海里的海域。

對毗連區(qū)權(quán)利屬性的準確界定，既要以《公約》對其本身的規(guī)定為基礎，也需要同其它的國家管轄海域進行對比分析。與沿海國對領海享有近乎完全的排他的主權(quán)（唯一的限制是關于外國船舶的無害通過權(quán)）和對專屬經(jīng)濟區(qū)享有“主要限于經(jīng)濟和資源方面的權(quán)利以及與開發(fā)和利用經(jīng)濟、資源權(quán)利有關的管轄權(quán)”[5]所不同，沿海國在毗連區(qū)內(nèi)可以行使為下列事項所必要的管制:防止在其領土或領海內(nèi)違犯其海關、財政、移民或衛(wèi)生的法律和規(guī)章；懲治在其領土或領海內(nèi)違犯上述法律和規(guī)章的行為。因而，沿海國在其毗連區(qū)內(nèi)可以行使的這種管制的權(quán)利，其不等同于主權(quán)，而是一種有限的管轄權(quán)。①《公約》對此處管制的原文表述是“control”，而對管轄權(quán)的表述是“jurisdiction”。Jurisdiction的定義涵蓋了control，例如韋氏詞典對其的定義（http://www.merriam-webster.com/dictionary/jurisdiction）。此外，也有部分學者（如宋云霞的《國家海上管轄權(quán)研究》）直接將其界定為執(zhí)行管轄權(quán)。

（二）對毗連區(qū)案件管轄權(quán)的界定

1.毗連區(qū)案件管轄權(quán)的概念

所謂管轄權(quán)，“是一個國家通過立法、司法或行政等手段對于本國領土范圍之內(nèi)和/或之外的一定的人、事、物進行支配和處理的權(quán)利?！盵6]管轄權(quán)與案件管轄權(quán)是同一事物不同側(cè)面的表述，管轄權(quán)是從對外的角度出發(fā)來闡釋主權(quán)國家所應當享有的權(quán)利，而案件管轄權(quán)則是從對內(nèi)的角度出發(fā)強調(diào)在處理具體案件時主權(quán)國家所實際行使的權(quán)利。因而，本文將毗連區(qū)案件管轄權(quán)做如下表述：國家通過立法、司法或行政等手段對發(fā)生在其毗連區(qū)的因違反有關法律、法規(guī)而產(chǎn)生的具體案件進行支配和處理的權(quán)利。

2.毗連區(qū)案件管轄權(quán)的內(nèi)容

案件管轄權(quán)是一個國家所固有的基本權(quán)利之一，國家可以在其領域內(nèi)通過法律、法規(guī)等自行決定其內(nèi)容。由于毗連區(qū)已超過了一國領土的范圍，因而，通常情況下，國家不具有對毗連區(qū)的案件管轄權(quán)。但國家可以通過某些國際條約、國際習慣等國際法的特別規(guī)定而獲得一定的案件管轄權(quán)。《公約》第三十三條賦予了我國對毗連區(qū)特定情形下的案件管轄權(quán)，即對為防止和懲處在其領土或領海內(nèi)違反海關、財政、移民或衛(wèi)生的法律、規(guī)章的行為進行管制的權(quán)利。②根據(jù)《公約》的規(guī)定，在一國宣布專屬經(jīng)濟區(qū)的情況下，其毗連區(qū)同專屬經(jīng)濟區(qū)在毗連區(qū)范圍內(nèi)是存在重疊的。為了更清楚地闡述關于毗連區(qū)案件區(qū)管轄權(quán)這一問題，本文將重疊部分內(nèi)專屬經(jīng)濟區(qū)的權(quán)利排除在毗連區(qū)外，在此予以說明。當然，上述案件管轄權(quán)的實際行使還需要一國通過國內(nèi)立法的形式將其確認和固定。我國已通過《中華人民共和國領海及毗連區(qū)法》（以下簡稱《領海及毗連區(qū)法》）將上述權(quán)利正式轉(zhuǎn)化為所能夠?qū)嶋H行使的案件管轄權(quán)。

根據(jù)管轄權(quán)行使對象的不同，可以把管轄權(quán)分為屬地管轄權(quán)、屬人管轄權(quán)、保護管轄權(quán)和普遍管轄權(quán)。基于此，筆者認為上述毗連區(qū)案件管轄權(quán)實質(zhì)上是一種有限的屬地管轄權(quán)。除此之外，我國在毗連區(qū)內(nèi)是否還享有其它的案件管轄權(quán)？筆者對此持肯定態(tài)度?；谥鳈?quán)的自主性、排他性，除屬地管轄權(quán)外，國家還天然地具有屬人管轄權(quán)。《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）第七條即是關于該種管轄權(quán)的規(guī)定，盡管為了減少國家間管轄權(quán)的交叉、沖突而設定了行使的限制條件。根據(jù)《刑法》該條款的規(guī)定，對于我國公民在毗連區(qū)內(nèi)實施的犯罪行為，我國是可以通過行使屬人管轄權(quán)而予以處置③《刑法》第四條第一款：中華人民共和國公民在中華人民共和國領域外犯本法規(guī)定之罪的，適用本法，但是按本法規(guī)定的最高刑為三年以下有期徒刑的，可以不予追究。。同時，在國際法中得到廣泛承認的保護管轄權(quán)和普遍管轄權(quán)，也使得我國在某些情況下（如保護國家和公民利益、打擊海盜等嚴重危害人類的犯罪）能夠享有毗連區(qū)案件管轄權(quán)。

三、我國毗連區(qū)案件管轄權(quán)的立法現(xiàn)狀

詳實而準確的法律文本既是表明我國享有并行使毗連區(qū)案件管轄權(quán)的有力證明，也是最大限度維護我國在該海域各項權(quán)益的堅實屏障。當前，我國在毗連區(qū)案件管轄權(quán)立法方面存在的突出問題經(jīng)由相關法律文本主要體現(xiàn)在以下四個方面：（一）法律條文過于原則、缺乏操作性

《公約》通過其第三十三條的規(guī)定，賦予了沿海國在毗連區(qū)內(nèi)行使特定的“防止”和“懲治”的管制權(quán)，但對于如何具體行使該項權(quán)利以及可具體采取的手段、措施和程序等均未做出明確的規(guī)定。作為規(guī)定我國毗連區(qū)制度的最高位階的法律，現(xiàn)行的《領海及毗連區(qū)法》條文較為簡練，涉及毗連區(qū)的內(nèi)容也只有三個條文，其立法時更為緊迫的任務是將《公約》賦予我國的權(quán)利通過國內(nèi)立法所固化和確認，因而其大部分條款都是力求同《公約》的精神和條文保持一致。它所體現(xiàn)出來的與其說是一部國內(nèi)的法律實踐，更不如說是一種對外的權(quán)利宣告。具體到毗連區(qū)案件管轄權(quán)，《領海及毗連區(qū)法》同樣也是概括規(guī)定了我國在毗連區(qū)所享有的五種情形下的案件管轄權(quán)，但對于為充分行使該權(quán)利所能采取的手段、程序及措施等具體問題均未做出規(guī)定。同時，雖然該法第十六條規(guī)定，由我國政府根據(jù)該法制定有關規(guī)定，但至今仍未見相關規(guī)定的出臺。

（二）部分規(guī)范性法律文件的條文表述含糊不清

《公安機關海上執(zhí)法工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）改變了我國以往海上執(zhí)法部門林立，卻對治安及刑事案件處置不力的局面，是一部規(guī)范海上案件管轄權(quán)、維護國家安全和海上秩序的重要的部門規(guī)章。但因立法技術(shù)欠缺、擴張部門權(quán)力等原因造成了該部門規(guī)章條文表述的不夠嚴謹、周密，容易引起誤解乃至擴權(quán)。以該《規(guī)定》第四條為例，④該《規(guī)定》第四條：對發(fā)生在我國內(nèi)水、領海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架違反公安行政管理法律、法規(guī)、規(guī)章的違法行為或者涉嫌犯罪的行為，由公安邊防海警根據(jù)我國相關法律、法規(guī)、規(guī)章，行使管轄權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》（以下簡稱《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》）和《領海及毗連區(qū)法》等法律的規(guī)定，我國對內(nèi)水、領海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟區(qū)等是享有不同程度的國家權(quán)利，由此也產(chǎn)生了不同的管轄權(quán)。對內(nèi)水、領海發(fā)生的案件，我國享有充分的屬地管轄權(quán)，但對于毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)則只享有有限的屬地管轄權(quán)。但是該《規(guī)定》第四條卻是籠統(tǒng)而不加區(qū)別地賦予了公安邊防海警在我國所有管轄海域?qū)ι嫦又伟舶讣托淌掳讣墓茌牂?quán)，加之該條款只是一種“準用性規(guī)則”[7]，沒有明確規(guī)定管轄權(quán)的具體內(nèi)容，所以容易造成執(zhí)法部門對自身職權(quán)范圍的模糊或者擴張的解釋。例如在“海上盜撈第一案”的庭審過程中，針對辯護人提出的毗連區(qū)案件管轄權(quán)異議，公訴方僅以《規(guī)定》第四條作為依據(jù)來反駁而沒有援引具體的能夠作為行使管轄權(quán)依據(jù)的法律、法規(guī)。[8]由此我們不得不這樣認為：公訴方其實是想通過《規(guī)定》第四條含糊不清的表述來擴大公安邊防海警在毗連區(qū)所能夠行使的案件管轄權(quán)。

（三）未規(guī)定具體行使毗連區(qū)案件管轄權(quán)的主體

我國現(xiàn)行的《領海及毗連區(qū)法》只規(guī)定了享有毗連區(qū)案件管轄權(quán)的主體，即國家，而沒有對有權(quán)代表國家行使該管轄權(quán)的主體做出明確規(guī)定，而采用了“有關主管機關”、“有關主管部門”等比較模糊的詞語，由此可能帶來某一行政主體是否能夠有權(quán)行使管轄權(quán)的爭議。一方面，各個涉海主管部門可能均主張有權(quán)行使管轄權(quán)而亂作為，由此容易造成重復執(zhí)法、多頭執(zhí)法的情況；另一方面，各個涉海主管部門可能為了避免麻煩、逃避責任而互相推諉和不作為，由此容易造成無人執(zhí)法、有法不依的情況。該法本身并未對行使毗連區(qū)案件管轄權(quán)的主管部門做出明確的授權(quán)規(guī)定，由此將對法律的權(quán)威性和有效性帶來不利后果，使政府機關的執(zhí)行力和公信力遭受負面影響。

（四）對毗連區(qū)案件管轄權(quán)沒有進行界定和分類

《領海及毗連區(qū)法》只是在其第十三條指出了我國可在毗連區(qū)對五種情形行使管制權(quán)，但并沒有明確指出這種管制權(quán)屬于國家的哪一種基本權(quán)利。通過文章前述分析，筆者認為此處的管制權(quán)實為一種有限的屬地管轄權(quán)。同時，從國際法的角度看，屬地管轄權(quán)雖然具有優(yōu)先性，但卻并不具有唯一性。對于發(fā)生在毗連區(qū)的案件，我國除了享有這種有限的屬地管轄權(quán)外，還可能根據(jù)案件的不同性質(zhì)而行使不同的案件管轄權(quán)。例如，對毗連區(qū)內(nèi)發(fā)生的一起犯罪嫌疑人是我國公民的殺人案件，盡管其不屬于五種可行使有限的屬地管轄權(quán)的情形，但我國仍可根據(jù)《刑法》第七條的規(guī)定而享有屬人管轄權(quán)。然而，《領海及毗連區(qū)法》卻并沒有對其它可能享有的管轄權(quán)予以認可和補充，這就可能無形之中人為地造成對我國享有的其它案件管轄權(quán)的疏忽和排除。

四、進一步完善我國毗連區(qū)案件管轄權(quán)的立法建議

（一）制定出臺《領海及毗連區(qū)法》的配套行政法規(guī)、部門規(guī)章

現(xiàn)行《領海及毗連區(qū)法》因其條文的過度原則化，不僅容易造成可操作性不足，同時也容易引起一些法律適用上的糾紛，最終影響到該法的實施效果。例如，該法雖然賦予我國行使毗連區(qū)案件管轄權(quán)時能夠采取緊追的措施，但也只是簡單規(guī)定了緊追的行使依據(jù)、起始地點等內(nèi)容，并沒有更為具體且易于操作的條款內(nèi)容?！皣H法對緊追權(quán)有著嚴格的規(guī)定，其行使必須依據(jù)嚴格的法律規(guī)定，并按照規(guī)定的程序由相應的授權(quán)機構(gòu)承擔。”[9]只有簡單的法律而沒有具體的配套條例和實施辦法，將使法律難以真正落到實處。對此，國務院及有關涉海的職能部門應當根據(jù)自身的權(quán)限和職責，及時制定出臺相應的規(guī)范性法律文件，確保國家對毗連區(qū)案件管轄權(quán)的有效行使和準確執(zhí)行。

（二）梳理現(xiàn)有涉及毗連區(qū)案件管轄權(quán)的規(guī)范性法律文件

雖然我國現(xiàn)在缺乏專門針對《領海及毗連區(qū)法》進行細化的配套行政法規(guī)和實施細則，但因為當前享有立法權(quán)的主體眾多，所以涉及對我國所管轄海域進行管理的行政法規(guī)、部門規(guī)章等卻又頒布了很多。由于此類規(guī)范性法律文件多是在對各管轄海域性質(zhì)不加區(qū)分的基礎上進行立法的，因而難免造成其有關條款同《領海及毗連區(qū)法》和《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》相沖突。為此，必須在全國范圍內(nèi)對此類規(guī)范性法律文件進行梳理，對同上述兩部法律相沖突的內(nèi)容及時進行修改。具體到毗連區(qū)案件管轄權(quán)來說，《規(guī)定》第四條原有的那種含糊不清的表述必須進行修改，使之更加明確、準確，不給有關執(zhí)法部門擴張自身的權(quán)力打開方便之門，同時其也有利于減少不必要的管轄權(quán)爭議。

（三）明確有權(quán)行使毗連區(qū)案件管轄權(quán)的主體

在我國上個世紀九十年代制定《領海及毗連區(qū)法》的過程中，時任國家海洋局局長嚴宏謨在向全國人大常委會做《關于〈中華人民共和國領海及毗連區(qū)法（草案）〉的說明》報告時指出，由于當時國家對所管轄海域采取的是由海關、海監(jiān)、漁政、海事等部門分工負責的行政管理模式，加之從力量和手段考慮由各部門單獨承擔執(zhí)法任務比較困難，因而在制定立法草案的過程中對全國統(tǒng)一的執(zhí)法部門沒有做出明確的規(guī)定。[10]當前，我國已初步實現(xiàn)了海上執(zhí)法力量的整合，一支嶄新的中國海警隊伍正在加快建設，其海上綜合維權(quán)執(zhí)法能力也在不斷提升。立法時的管理體制和執(zhí)法能力問題現(xiàn)已基本得到解決。因此，能夠且應當在《領海及毗連區(qū)法》中對代表國家行使案件管轄權(quán)的主體進行明確。

（四）對毗連區(qū)案件管轄權(quán)做出界定和分類

針對現(xiàn)行《領海及毗連區(qū)法》缺乏對毗連區(qū)案件管轄權(quán)進行明確的界定和分類的現(xiàn)狀，有必要通過修法予以糾正。具體而言，可以參照《刑法》第六至九條的條文表述方式，將該法第十三條所規(guī)定的管制權(quán)直接修改為屬地管轄權(quán)。但筆者認為其實為一種有限的屬地管轄權(quán)，與一般意義上的屬地管轄權(quán)在案件處理的依據(jù)、措施等方面存在不同之處。例如，國家對某一案件行使屬地管轄權(quán)的依據(jù)通常包括民事、刑事和行政等方面的法律、法規(guī)，但從沿海國對毗連區(qū)制度歷來的主張（如關稅區(qū)、移民區(qū)等）以及《領海及毗連區(qū)法》所列舉的可進行管制的五種情形的性質(zhì)可以得知，此處的依據(jù)應僅指行政和刑事兩類法律、法規(guī)。因而在修法時也應當對此盡量予以明確。同時，建議另行補充一條：對發(fā)生在中華人民共和國毗連區(qū)的各類行為，盡管沒有違反本法第十三條之規(guī)定，但根據(jù)此類行為的性質(zhì)，中華人民共和國仍可根據(jù)《刑法》等法律享有并行使屬人管轄權(quán)、保護管轄權(quán)和普遍管轄權(quán)。通過對這兩個方面內(nèi)容的修改和補充，對外可以有效宣示我國的權(quán)利，對內(nèi)可以提升整個社會對該法的認知能力和理解能力。

五、結(jié)語

立法具有前提性和基礎性的作用,針對國家建設海洋強國、發(fā)展海洋事業(yè)的目標同我國海洋權(quán)益維護所處的嚴峻形勢之間的矛盾沖突，除了在對海洋執(zhí)法體制進行適應國情與時代發(fā)展要求的不斷探索與改革外，通過加強立法形成健全的海洋綜合管理法律體系也是非常重要的一個環(huán)節(jié)。其中，對我國毗連區(qū)案件管轄權(quán)從立法上進行完善具有特殊的地位和作用，值得理論界與實務界進行更多、更深入的探索與研究。

[1]宋云霞.國家海上管轄權(quán)研究[D].大連：大連海事大學，2007.

[2]龔虹波.海洋政策與海洋管理概論[M].北京:海洋出版社，2015:83.

[3]薛桂芳，胡增祥.海洋法理論與實踐[M].北京:海洋出版社，2009:55.

[4][5]屈廣清，曲波.海洋法[M].北京:中國人民大學出版社，2014:72，95.

[6]周忠海.國際法[M].北京:中國政法大學出版社，2013: 116.

[7]徐顯明.法理學[M].北京:中國政法大學出版社，2007: 29.

[8]沈雁冰.“海上盜撈第一案”引發(fā)法律爭議[J].法律與生活，2009（15）:15

[9]薛桂芳.《聯(lián)合國海洋法公約》與國家實踐[M].北京:海洋出版社，2011:291.

[10]嚴宏謨.關于《中華人民共和國領海及毗連區(qū)法（草案）》的說明[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/ 2000-12/14/content_5002675.htm，2016-06-06.

On Legislative Perfection about China's Case Jurisdiction in Contiguous Zone

LI Yupeng,YAO Huihui,LI Shang
（The Armed Police Academy,Langfang 065000,China）

Exercising rights of case jurisdiction in the contiguous zone reasonably and accurately is the important content and effective means to safeguard maritime interests and build China into a maritime power.But now there are some legislative deficiencies about China's case jurisdiction in the contiguous zone which has been considered as a limit to exercise this jurisdiction.Those deficiencies include not only shortage and flaw of content but also indistinct and inaccuracy of representation about the text of the law.To solve those problems we need to perfect laws like the Law of the People's Republic of China on Its Territorial Seas and Adjacent Zones from content and form,and make type, subjectand way ofthiscase jurisdiction clear.Then itcan furthestservice ourcountry'slaw enforcement of rights protection by using this jurisdiction.

contiguous zone;case jurisdiction;legislative perfection

D993.5

：A

：2095-2384（2016）03-0014-05

（責任編輯 穆 靜）

2016-06-18

李玉鵬（1988-），男，山東文登人，中國人民武裝警察部隊學院研究生隊2015級在讀研究生，主要從事邊防法律方面的研究。