“村改居”社區(qū)物業(yè)管理的主要類型與存在問題

◎ 吳　瑩

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“村改居”社區(qū)物業(yè)管理的主要類型與存在問題

◎ 吳瑩

摘要：在我國快速城市化進(jìn)程中，“撤村并居”“農(nóng)民上樓”使得“村改居”社區(qū)廣泛出現(xiàn)，其基層治理問題也受到越來越多的關(guān)注。本文著眼于“村改居”社區(qū)的物業(yè)管理，通過對四省市多個(gè)該類型社區(qū)的比較研究，總結(jié)出“社區(qū)自管”“商業(yè)物管”和“政府協(xié)管”三種模式，并進(jìn)一步分析了“村改居”社區(qū)物業(yè)管理流程中各組織之間的關(guān)系，以及這些管理模式存在的主要問題。

關(guān)鍵詞：“村改居”社區(qū) 物業(yè)管理 基層治理 城市化

一、“村改居”社區(qū)的基層治理

近年來，在土地、財(cái)政、金融三位一體的“經(jīng)營城市”模式下，政府大力推動(dòng)城市化，我國的城市化率已經(jīng)由1980年的19.4%上升到2014年的54.8%。在城市建設(shè)用地急速擴(kuò)張和18億畝耕地紅線必須保住的雙重壓力下，“撤村并居”“農(nóng)民上樓”成為各地普遍采用的土地整理辦法，其后果就是造成大量“村改居”社區(qū)的出現(xiàn)。這類社區(qū)的稱呼多樣，包括農(nóng)民集中居住區(qū)、回遷社區(qū)、還建社區(qū)等，其建設(shè)方式、房屋產(chǎn)權(quán)、農(nóng)民戶籍轉(zhuǎn)變等具體屬性方面也各有不同。

雖然從城市化的角度來說，這類“村改居”社區(qū)的確能夠改善村民的居住環(huán)境，提升居住區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，最終實(shí)現(xiàn)村莊的社區(qū)化管理，以達(dá)到縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目的。但在實(shí)施過程中，由于違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受損（鄭風(fēng)田、傅晉華，2007；石琛，2011）、破壞傳統(tǒng)文化（劉奇，2011）、農(nóng)民身份認(rèn)同和適應(yīng)困難（葉繼紅，2012；谷玉良、江立華，2015）等問題也廣受詬病。因此，如何建設(shè)好管理好目前大量出現(xiàn)的“村改居”社區(qū)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

由于“撤村并居”“農(nóng)民上樓”使農(nóng)村的傳統(tǒng)生活方式發(fā)生巨變，村民原來以血緣和地緣為紐帶的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)受到破壞，密切的鄰里交往減少了，因此基層組織和治理方式也需隨之進(jìn)行變革和創(chuàng)新。

關(guān)于“村改居”社區(qū)的基層治理難題，目前的一個(gè)基本共識(shí)是：關(guān)系不順、服務(wù)不完善。林聚任、鄢浩潔（2011）認(rèn)為，這類“村改居”社區(qū)大多規(guī)模巨大、異質(zhì)性強(qiáng)，卻仍然沿用原來的村落組織形式和管理方式，因而難以適應(yīng)。在“村民自治”與“政府輔助”相結(jié)合的財(cái)政投入下，資金不足，公共服務(wù)不完善。陳曉莉、白晨（2012）發(fā)現(xiàn)，由于很多地方在農(nóng)民回遷社區(qū)中實(shí)行的是村莊管理和社區(qū)管理并行的辦法，原村兩委和新社區(qū)兩委在社會(huì)管理職能方面存在一定的交叉，部門之間相互扯皮、推諉、爭利的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，重復(fù)管理和無人管理常常并存。而村民自治與居民自治制度的不銜接，也嚴(yán)重制約了社區(qū)居民參與管理和監(jiān)督的積極性。吳瑩（2014）通過比較研究發(fā)現(xiàn)，各地“村改居”社區(qū)的村委會(huì)為應(yīng)對基層治理中的實(shí)際問題，會(huì)演變出“各自為政”“一套人馬、兩塊牌子”“三駕馬車”“一家獨(dú)大”等幾種形式。鑒于這些情況，協(xié)調(diào)多元治理主體間的職能關(guān)系，形成良性的互動(dòng)，重構(gòu)城市化轉(zhuǎn)制社區(qū)多元和諧共治的機(jī)制被認(rèn)為是關(guān)鍵（王權(quán)典等，2011；顧永紅等，2014）。

但是在這些一般性治理問題之外，還有一個(gè)“村改居”社區(qū)的重要治理維度卻未得到充分關(guān)注和討論，即物業(yè)管理。在村落中，村民“各家自掃門前雪”，由村委會(huì)代表村民對道路、灌溉設(shè)施等公共空間和設(shè)施進(jìn)行管理。但進(jìn)入“村改居”社區(qū)后，綠地、健身場所、電梯等大量公共空間和設(shè)施出現(xiàn)，而在多數(shù)多村并居的社區(qū)中，這也超出了村委會(huì)的管轄范圍，就需要居民共同進(jìn)行管理。但是一些研究已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，“村改居”社區(qū)物業(yè)管理的規(guī)范性和可持續(xù)性較差，物業(yè)管理工作人員大都是開發(fā)區(qū)、原鎮(zhèn)村的轉(zhuǎn)崗人員和安置的農(nóng)民，缺乏管理專業(yè)知識(shí)，影響物業(yè)管理的規(guī)范化和質(zhì)量（趙美英等，2010）。那么在實(shí)際運(yùn)作中，“村改居”社區(qū)的物業(yè)管理主要采取什么方式，有什么特點(diǎn)和問題？

二、“村改居”社區(qū)物業(yè)管理的主要類型

本研究所使用的數(shù)據(jù)資料來源筆者2012年至2014年在北京市、山東省臨沂市、湖北省武漢市和云南省昆明市的田野調(diào)查。調(diào)查涉及15個(gè)街道/鎮(zhèn)，30個(gè)“村改居”社區(qū)/拆遷村，收集的資料主要包括：當(dāng)?shù)氐某鞘幸?guī)劃、“村改居”社區(qū)的建設(shè)和管理以及農(nóng)轉(zhuǎn)居安置辦法的有關(guān)文件、地方檔案、社區(qū)會(huì)議紀(jì)要以及個(gè)案訪談和半開放式問卷調(diào)查數(shù)據(jù)等。

通過分析和比較發(fā)現(xiàn)，隨著拆遷農(nóng)民的不斷入住，“村改居”社區(qū)的環(huán)境整治、治安管理、保潔綠化、設(shè)備維護(hù)等需求都會(huì)逐步顯現(xiàn)出來，因此大多數(shù)社區(qū)都需要面臨物業(yè)管理問題。但是根據(jù)各個(gè)“村改居”社區(qū)自身的特點(diǎn)，其物業(yè)管理一般都不會(huì)直接復(fù)制城市物業(yè)管理模式，目前主要形成了“社區(qū)自管”“商業(yè)物管”和“政府協(xié)管”三種形式。

（一）社區(qū)自管

社區(qū)自管是指回遷社區(qū)自己（通常是村委會(huì)）成立物業(yè)管理公司或者不成立正式的公司，通過招聘保安、保潔、設(shè)備維護(hù)等相關(guān)工作人員來進(jìn)行社區(qū)的基本物業(yè)管理和維護(hù)。這種方式類似于普通商品房小區(qū)中物業(yè)管理的業(yè)主自治形式，也相當(dāng)于村莊管理模式下，由村委會(huì)組織護(hù)村隊(duì)、雇傭清潔工負(fù)責(zé)村公共區(qū)域的環(huán)境衛(wèi)生和治安管理的延伸，但在服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容形式上又在向?qū)I(yè)的物業(yè)公司靠攏。

例如，北京市FX村，自己成立房地產(chǎn)開發(fā)公司運(yùn)作舊村拆遷和“村改居”社區(qū)的建設(shè)，并成立自己的物業(yè)管理公司進(jìn)行新社區(qū)的管理。該物業(yè)公司在回遷社區(qū)建設(shè)后的管理中全面地負(fù)擔(dān)起社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、公共服務(wù)和設(shè)施的供給，以及物業(yè)管理服務(wù)等工作。一般的“村改居”社區(qū)由于物業(yè)費(fèi)定價(jià)水平較低，物業(yè)管理公司維持日常運(yùn)作就已顯勉強(qiáng)，而入住幾年之后房屋和公共設(shè)施陸續(xù)顯露的維修需求又要求更大的投入，商業(yè)性的物業(yè)管理公司往往不愿承擔(dān)。但是在FX村回遷的“村改居”社區(qū)SX小區(qū)，由于是村所屬物業(yè)公司負(fù)責(zé)，公共設(shè)施的維修維護(hù)都能得到有力保障。用該村W書記的話說，“有村委會(huì)支撐著，有房地產(chǎn)支撐著，就不顯眼，反正該規(guī)整的還規(guī)整，該投還投”。因此，回遷以來SX小區(qū)的物業(yè)管理都運(yùn)作良好。

從2013年1~6月FX村投入SX小區(qū)物業(yè)維護(hù)的費(fèi)用就可以看出，如果僅是按照當(dāng)?shù)卣?guī)定的“村改居”社區(qū)物業(yè)費(fèi)指導(dǎo)價(jià)格（無電梯板樓0.5元/平方米，有電梯塔樓1.2元/平方米）來收物業(yè)費(fèi)的話，基本上是入不敷出，難以維續(xù)的。

同時(shí)，由于以村委會(huì)為主體開展物業(yè)管理，也在無形之中解決了“村改居”社區(qū)中存在的一些典型的物業(yè)管理難題。例如侵占綠地問題，由于農(nóng)民都習(xí)慣在門前屋后的自留地上種些東西，不僅可以補(bǔ)貼一些生活食物開支，還是賦閑在家的村民打發(fā)時(shí)間的一種方式。因此，搬入小區(qū)之后，不少村民都通過開墾小區(qū)中的綠地來繼續(xù)他們在自留地上耕種的習(xí)慣。調(diào)查顯示，這一現(xiàn)象在許多“村改居”社區(qū)中都存在且屢勸不止，是頗為頭疼的問題。但是由于SX小區(qū)中的物業(yè)公司就是村里自己的物業(yè)，因此村委會(huì)勸阻村民侵占綠地時(shí)的充分理由就是，“我給了你生活補(bǔ)貼，你到村外面就業(yè)我還給你就業(yè)補(bǔ)貼了，你就別種了。”這種物業(yè)管理者和福利發(fā)放者的統(tǒng)一，很大程度上促進(jìn)了侵占綠地問題的解決。

表1　2013年1~6月SX小區(qū)物業(yè)維護(hù)費(fèi)用開支

（二）商業(yè)物管

商業(yè)物管的主要特點(diǎn)是，在市場上通過公開招聘的辦法聘請專業(yè)化的物業(yè)管理公司向“村改居”社區(qū)提供物業(yè)管理和服務(wù)?？紤]到“村改居”社區(qū)居民支付能力有限的特點(diǎn)，一般地方政府都會(huì)在招聘前公布一個(gè)指導(dǎo)價(jià)，限制物業(yè)費(fèi)用的上限。而對于物業(yè)公司的招聘，有時(shí)與普通商品房小區(qū)一樣，通過公開途徑進(jìn)行，如山東省臨沂市DGY社區(qū)；有時(shí)則由于政府指導(dǎo)價(jià)缺乏對商業(yè)公司的吸引力而由政府安排某個(gè)物業(yè)公司入駐，如云南省昆明市ZH社區(qū)。

山東省臨沂市DGY社區(qū)屬于“村改居”社區(qū)中城市化程度較高的，該社區(qū)由5個(gè)拆遷村回遷而成。在居委會(huì)的指導(dǎo)下，入住半年后即成立了業(yè)主委員會(huì)，并且按照普通商品房小區(qū)“業(yè)主委托、物業(yè)受聘”的標(biāo)準(zhǔn)方式，以招投標(biāo)程序聘請了NY物業(yè)管理公司承擔(dān)小區(qū)的物業(yè)管理服務(wù)。NY物業(yè)管理有限公司成立于2000年4月，注冊資本500萬元，具有國家二級物業(yè)管理資質(zhì)，是臨沂市目前規(guī)模最大、實(shí)力最強(qiáng)的物業(yè)管理企業(yè)之一。DGY社區(qū)的物業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并不高，只有0.6元/月/平方米，相比于臨沂市區(qū)普通商品房大約1.6元/月/平方米的物業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并沒有特別的商業(yè)吸引力。但NY物業(yè)管理公司將其作為公司的品牌項(xiàng)目經(jīng)營，不計(jì)利潤，并因其在社區(qū)的良好管理獲得了“全國精神文明建設(shè)先進(jìn)單位”榮譽(yù)稱號(hào)。

相比之下，云南省昆明市ZH社區(qū)的商業(yè)物管之路則沒那么順利。按照當(dāng)?shù)卣嫉摹按甯木印鄙鐓^(qū)物業(yè)費(fèi)指導(dǎo)價(jià)（無電梯多層樓房0.6元/平方米，有電梯小高層樓房0.9元/平方米），并沒有物業(yè)管理公司愿意應(yīng)聘。最終經(jīng)過政府居中聯(lián)系協(xié)調(diào)，才確定了由HG公司來承擔(dān)ZH社區(qū)的物業(yè)管理。該公司是一家昆明市本地的物業(yè)企業(yè)，具有二級物業(yè)管理企業(yè)資質(zhì)，并于2012年被評為昆明十佳優(yōu)秀物業(yè)服務(wù)企業(yè)之一。在聘用的方式上，當(dāng)?shù)亟值傈h工委副書記、ZH社區(qū)黨委聯(lián)系領(lǐng)導(dǎo)與物業(yè)公司負(fù)責(zé)人協(xié)商后決定，HG物業(yè)公司的合同期限為3年；該公司要在社區(qū)內(nèi)招收部分保潔員和保安，并按照鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道和村委會(huì)分配名額等方式進(jìn)行招工，以解決部分居民的實(shí)際生活問題；招收的保潔員、保安的補(bǔ)貼由當(dāng)?shù)亟值擂k負(fù)責(zé)；車位、商鋪的管理及收入比例有待進(jìn)一步協(xié)商。

（三）政府協(xié)管

政府協(xié)管的辦法主要是指針對“村改居”社區(qū)的物業(yè)管理服務(wù)成立專門的公司，由街道辦事處牽頭組織，地方政府予以一定的政策和資金支持，由社區(qū)居委會(huì)、拆遷村村委會(huì)、社區(qū)居民等共同參與管理。政府協(xié)管有兩個(gè)突出特點(diǎn)：第一，物業(yè)管理公司是為了服務(wù)特定“村改居”社區(qū)而專門成立的，接受政府資助，一般不面向市場提供服務(wù)；第二，居委會(huì)和村委會(huì)通過商鋪出租、集體經(jīng)濟(jì)支出的辦法，為回遷村民提供一定的物業(yè)費(fèi)補(bǔ)貼。

湖北省武漢市的“村改居”社區(qū)FZ小區(qū)在社區(qū)建設(shè)的同時(shí)，就由當(dāng)?shù)亟值罓款^成立了FZ物業(yè)服務(wù)有限公司。通過市場渠道招聘了20余名專業(yè)的物業(yè)管理人員組成公司的管理層，并優(yōu)先從當(dāng)?shù)夭疬w上樓的農(nóng)民中聘用了保安、保潔、工程維修、前臺(tái)服務(wù)等人員，組成一個(gè)280人的物業(yè)管理公司負(fù)責(zé)整個(gè)FZ社區(qū)的管理。FZ物業(yè)公司提出要按照“上海居民樓質(zhì)量+萬科物業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)+2毛錢/平方米/月物業(yè)費(fèi)=家”的標(biāo)準(zhǔn)為社區(qū)提供物業(yè)服務(wù)。目前，該社區(qū)已經(jīng)入住的5個(gè)區(qū)中均設(shè)有FZ物業(yè)管理公司的單獨(dú)物業(yè)管理室，分管各區(qū)的物業(yè)工作。

在物業(yè)管理費(fèi)用方面，考慮到回遷農(nóng)民的接受性問題，主要采取“社區(qū)商鋪收入+村集體支付+政府補(bǔ)貼”的辦法來籌集經(jīng)費(fèi)。以2012年的物業(yè)運(yùn)作情況為例，F(xiàn)Z社區(qū)一年的物業(yè)成本支出為1200萬元，其資金具體來源如下：首先，F(xiàn)Z社區(qū)的規(guī)劃中含有4.98萬平方米的商業(yè)面積，目前商鋪中已經(jīng)運(yùn)營的3萬平方米，每年可為社區(qū)提供約600萬元的租金收入用以補(bǔ)貼物業(yè)支出。其次，每個(gè)村集體設(shè)有一筆“村級物業(yè)支持款”，標(biāo)準(zhǔn)大約為0.2元/平方米/月，按照面積為各村村民所分得的安置房提供物業(yè)運(yùn)營經(jīng)費(fèi)支持，每年大約有300萬元。再次，村民個(gè)人按照0.2元/平方米/月標(biāo)準(zhǔn)繳納各家物業(yè)費(fèi)。但由于大多數(shù)村民仍然無法接受繳納物業(yè)費(fèi)的制度，實(shí)際收繳困難。為了維持物業(yè)的正常運(yùn)作，這部分經(jīng)費(fèi)也由各村從集體資產(chǎn)中撥款為村民代繳，每年約為300萬元。

實(shí)際上，在商業(yè)物管運(yùn)作出現(xiàn)困難時(shí)，政府協(xié)管的物業(yè)管理方式往往成為最佳或者說唯一的替代方式。例如北京市“村改居”社區(qū)JH小區(qū)的物業(yè)管理就經(jīng)歷了一番由商業(yè)物業(yè)管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎飿I(yè)管理的更替波折。

在建設(shè)期間，JH小區(qū)的物業(yè)最初是由開發(fā)商指定的CZ物業(yè)公司負(fù)責(zé)管理。由于該小區(qū)是“村改居”社區(qū)，政府對其物業(yè)費(fèi)進(jìn)行了限價(jià)，該收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)無法給CZ物業(yè)帶來足夠利潤。為了獲取更多的盈利空間，物業(yè)公司便從減少保安、保潔人員的數(shù)量，降低服務(wù)質(zhì)量等方面節(jié)省成本，由此造成了居民的不滿和拒交物業(yè)費(fèi)。而居民的欠交物業(yè)費(fèi)又進(jìn)一步加大了公司的運(yùn)營難度，以致CZ物業(yè)經(jīng)營困難不愿再繼續(xù)簽約，JH小區(qū)物業(yè)管理一度陷入停頓的困境。

由于是回遷社區(qū)，出于保證居民利益和社會(huì)穩(wěn)定的考慮，當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府啟動(dòng)了JH小區(qū)物業(yè)管理應(yīng)急機(jī)制，由北京XM物業(yè)服務(wù)中心負(fù)責(zé)為居民提供垃圾清運(yùn)、電梯運(yùn)行、秩序維護(hù)及二次供水啟動(dòng)應(yīng)急管理服務(wù)。而XM物業(yè)服務(wù)中心實(shí)際上是當(dāng)?shù)氐牧硪粋€(gè)拆遷村XM村成立的物業(yè)服務(wù)公司。由于XM村也面臨著拆遷還建，因此成立此公司準(zhǔn)備專門負(fù)責(zé)日后回遷社區(qū)的物業(yè)管理。值此JH小區(qū)物業(yè)管理危機(jī)之時(shí)，XM物業(yè)服務(wù)中心在鎮(zhèn)政府的支持下臨危受命，開始接管該小區(qū)的物業(yè)管理。

但是兩個(gè)物業(yè)公司的交接并不順利。首先，在與原物業(yè)公司交接過程中，XM物業(yè)公司發(fā)現(xiàn)前物管存在嚴(yán)重的管理缺陷，例如：公共設(shè)施損壞嚴(yán)重、消防器材配備不足、消防設(shè)備存在嚴(yán)重的安全隱患等，由此大大阻礙了物業(yè)的順利交接。其次，由于XM物業(yè)服務(wù)中心只具備三級物業(yè)管理資質(zhì)，按規(guī)定只能承接10萬平方米以下住宅小區(qū)的物業(yè)服務(wù)，而JH小區(qū)的規(guī)模為37萬平方米，只有一級資質(zhì)的物業(yè)公司才能有權(quán)提供服務(wù)并收取物業(yè)管理費(fèi)。但是在當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府的協(xié)調(diào)下，這些困難逐一得到了克服，XM物業(yè)也開始著手JH小區(qū)的物業(yè)管理服務(wù)工作。

由于政府原來所規(guī)定的物業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確較低，為解決社區(qū)物業(yè)運(yùn)營費(fèi)用的問題，由鎮(zhèn)政府對社區(qū)物業(yè)服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)貼。從2011年10月至2012年3月，為了解決物業(yè)管理資金缺口問題，居住在JH小區(qū)中的3個(gè)拆遷村以村集體資產(chǎn)向XM物業(yè)中心支付了130萬元服務(wù)費(fèi)，鎮(zhèn)政府支付了20萬元啟動(dòng)資金，物業(yè)中心又借款30萬元，XM物業(yè)才將JH小區(qū)的物業(yè)服務(wù)工作承接下來。在隨后的工作中，由于物業(yè)運(yùn)營資金缺口較大，鎮(zhèn)政府和3個(gè)回遷村都不斷提供補(bǔ)貼。以2012年為例，JH小區(qū)的物業(yè)費(fèi)用合計(jì)700多萬元，當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府補(bǔ)貼300萬元，其余由各村集體資產(chǎn)支付。另外，當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府還另外出資100萬元，用于小區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)。

三、物業(yè)管理中的組織關(guān)系

從上文的總結(jié)中可以發(fā)現(xiàn)，“村改居”社區(qū)的物業(yè)管理有著地方政府的深度參與和拆遷村村委會(huì)的經(jīng)濟(jì)支持，即使引入了物業(yè)管理公司，在運(yùn)作方式上也大多延續(xù)著村莊傳統(tǒng)的行政化和家長負(fù)責(zé)式的辦法。這種特征在與普通城市住宅小區(qū)物業(yè)管理的對比中更為清晰。

圖1為根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》（2007修訂版）歸納出來的普通商品房小區(qū)中基層組織結(jié)構(gòu)關(guān)系圖。從圖中可以看出，業(yè)主通過業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)參與社區(qū)自治，“三駕馬車”之間關(guān)系清晰，且各有指導(dǎo)和監(jiān)督部門，在發(fā)生矛盾糾紛時(shí)，也有明確的第三方調(diào)解部門。

圖1　普通商品房小區(qū)物業(yè)管理相關(guān)組織關(guān)系圖

反觀“村改居”社區(qū)中的物業(yè)管理，“社區(qū)自管”基本延續(xù)了村莊時(shí)期村委會(huì)大包干的做法，雖然有物業(yè)公司的名義，但具體事務(wù)和資金支持都需依靠村委會(huì)。而“商業(yè)物管”和“政府協(xié)管”中，也處處彰顯著地方政府的影響。以“政府協(xié)管”為例，該物業(yè)管理模式下的基層組織結(jié)構(gòu)關(guān)系如圖2所示，從基層政府到基層居民自治組織都全面介入物業(yè)公司的成立和運(yùn)作，組織間關(guān)系簡單，但也缺乏必要的制約和調(diào)解力量。商品房小區(qū)中代表業(yè)主與業(yè)主大會(huì)選聘的物業(yè)服務(wù)企業(yè)并簽訂物業(yè)服務(wù)合同的業(yè)主委員會(huì)并不存在，“村改居”社區(qū)居民的自治意愿和能力無法得到培育。因此，這種組織結(jié)構(gòu)關(guān)系不僅穩(wěn)定性、可持續(xù)性差，從長遠(yuǎn)來看，也不利于“村改居”社區(qū)居民社區(qū)參與意識(shí)和能力的發(fā)育。

四、“村改居”社區(qū)物業(yè)管理的主要問題

從上文關(guān)于三種物業(yè)管理模式的梳理中可以看出，“村改居”社區(qū)的物業(yè)管理主要存在以下幾個(gè)方面問題：

第一，完全市場化的商業(yè)物管形式在回遷社區(qū)難以實(shí)行。一方面，這是由于村民過去在農(nóng)村的住房消費(fèi)習(xí)慣尚未轉(zhuǎn)變，一時(shí)不能接受付費(fèi)式的專業(yè)化物業(yè)管理服務(wù)，普遍對繳納物業(yè)費(fèi)持不接受態(tài)度。同時(shí)，村民也會(huì)將對拆遷賠償、房屋質(zhì)量、就業(yè)安置等問題的不滿作為不繳納物業(yè)費(fèi)的理由，希望以此為討價(jià)還價(jià)的工具，督促這些問題的解決。但這些原因或癥結(jié)都是專業(yè)化的物業(yè)管理公司無法從市場的角度解決的，從而容易引發(fā)居民與物業(yè)公司之間的矛盾。另一方面，地方政府考慮到回遷村民的支付能力和社區(qū)穩(wěn)定，往往對回遷社區(qū)的物業(yè)管理費(fèi)用設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，而這些標(biāo)準(zhǔn)一般都低于市場水平，在沒有額外補(bǔ)貼的情況下，以盈利為目的的商業(yè)物業(yè)管理公司很難接受。再加上物業(yè)費(fèi)收繳率低，物業(yè)企業(yè)只能降低物業(yè)服務(wù)水平，由此導(dǎo)致物業(yè)企業(yè)和社區(qū)居民均不滿意，最終商業(yè)物管往往難逃撤離的命運(yùn)。劉緒荒等（2013）通過對北京郊區(qū)整體搬遷安置型社區(qū)的物業(yè)管理觀察也發(fā)現(xiàn)，各地均是采用在一定時(shí)期內(nèi)對進(jìn)駐此類社區(qū)物業(yè)企業(yè)進(jìn)行政府補(bǔ)貼，以緩解物業(yè)企業(yè)的經(jīng)營困難。而一旦停止補(bǔ)貼后，物業(yè)企業(yè)的經(jīng)營前景均堪憂。

圖2　“村改居”社區(qū)政府協(xié)管物業(yè)模式下相關(guān)組織關(guān)系圖

第二，村集體經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)貼和地方政府的支持對于社區(qū)自管和政府協(xié)管模式下的物業(yè)順利運(yùn)作發(fā)揮至關(guān)重要的作用，也因沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)而難以持續(xù)。在這兩種模式下，村民僅需支付很低甚至完全不用支付任何物業(yè)費(fèi)用，而有集體經(jīng)濟(jì)和政府補(bǔ)貼承擔(dān)，因此不會(huì)因?yàn)槲飿I(yè)費(fèi)收繳率低而影響物業(yè)服務(wù)的實(shí)施，比較容易運(yùn)作。但是從上述分析中可以看出，不論是SX小區(qū)中FX村對所屬物業(yè)公司的補(bǔ)貼，還是JH社區(qū)中鎮(zhèn)政府提供的啟動(dòng)資金、借款和補(bǔ)貼，這種模式無疑給村集體和地方政府帶來了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。對于大部分失去了經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收經(jīng)營能力的拆遷村來說，集體資產(chǎn)正面臨逐年縮水的情況，這種物業(yè)管理方式顯然難以為繼。

第三，政府部門和基層自治組織對物業(yè)管理介入過深，不利于物業(yè)管理的專門化，也帶來了潛在的沖突隱患。雖然在普通商品房小區(qū)中，政府出于維護(hù)社會(huì)基層社區(qū)秩序穩(wěn)定的考慮，也會(huì)對物業(yè)公司進(jìn)行一些間接指導(dǎo)和管理，甚至在出現(xiàn)物業(yè)突然撤離這樣的緊急事件時(shí)全面介入（吳瑩，2010），但是這種管理和介入都是間接的、非常態(tài)的。而以地方政府為主導(dǎo)，村委會(huì)、居委會(huì)這類居民自治組織為主體來提供物業(yè)管理服務(wù)，不僅可能出現(xiàn)行政化色彩濃厚、專業(yè)化程度不足的問題，而且由于基層組織直接參與管理和服務(wù)，容易卷入矛盾和沖突而缺乏轉(zhuǎn)圜余地。在普通商品房小區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司的“三駕馬車”運(yùn)作模式下，居委會(huì)一般扮演著矛盾調(diào)解和糾紛裁定的角色，這樣既能從大量具體事務(wù)中抽離出來，也可以減少卷入沖突、有損基層權(quán)威的危險(xiǎn)。而一旦居委會(huì)、村委會(huì)這類居民自治組織開始扮演物業(yè)公司的角色，將不得不直接投入各種具體工作，矛盾一旦出現(xiàn)，又缺乏其他第三方機(jī)構(gòu)從中協(xié)調(diào)，難免會(huì)使社區(qū)工作處于被動(dòng)局面。

物業(yè)管理是“村改居”社區(qū)中新出現(xiàn)的一個(gè)基層治理重要維度。由于此類社區(qū)的特點(diǎn)，一般商業(yè)物業(yè)管理公司大多難以承接物業(yè)管理服務(wù)。在目前各地實(shí)踐大致形成的三種模式中，地方政府和社區(qū)基層自治組織（包括村委會(huì)和居委會(huì)）都過深地卷入了物業(yè)管理的具體事務(wù)，在一定程度上阻礙了“村改居”社區(qū)物業(yè)管理的專業(yè)化發(fā)展以及居民參與社區(qū)公共事務(wù)意識(shí)的培養(yǎng)。

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（責(zé)任編輯：陳丁力）

Main Types and Problems of Property Management in “Rural-to-Residence”Communities

Wu Ying

Abstract:Under China’s rapid urbanization, many villages have been dismantled and “rural-to-residence” communities have been built. The grass-roots governance of “rural-to residence” communities is also widely discussed. This paper summarizes three types of property management in “rural-to-residence” communities by comparing different “rural-to-residence”communities in four provinces and cities, and analyzes the relationship among related organizations in the process of property management and the existing problems.

Keywords:“rural-to-residence” communities; property management; grass-roots governance; urbanization

作者簡介：吳瑩，中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院副研究員，研究方向?yàn)槌鞘谢?、基層治理、社區(qū)發(fā)展。

【基金項(xiàng)目】國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“城市化進(jìn)程中農(nóng)村回遷社區(qū)的組織再造與秩序重建研究”（12CSH037）研究成果；人力資源與社會(huì)保障部留學(xué)人員科技活動(dòng)擇優(yōu)資助項(xiàng)目研究成果。

【中圖分類號(hào)】C916

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.01.009