當(dāng)代中國城市少數(shù)民族服務(wù)管理體系建設(shè)的實(shí)踐與思考——以城市民族工作“廣東模式”為中心

◎ 陳曉毅

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當(dāng)代中國城市少數(shù)民族服務(wù)管理體系建設(shè)的實(shí)踐與思考——以城市民族工作“廣東模式”為中心

◎ 陳曉毅

摘要：首先，文章在第三次至第六次全國人口普查數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，歸納出近30年來廣東省城市民族人口變動(dòng)的四個(gè)趨勢。其次，文章描述城市民族工作的“廣東模式”及其以建立完善六個(gè)機(jī)制為主的經(jīng)驗(yàn)，分析這一模式存在的三個(gè)問題并提出三個(gè)有針對性的對策。最后，作者提出完善中國特色城市少數(shù)民族服務(wù)管理體系的社會化、社區(qū)化、信息化、法治化思路及其主要措施的建議。

關(guān)鍵詞：少數(shù)民族服務(wù)管理 城市民族工作

城市民族工作是指以城市少數(shù)民族問題為主要對象的民族工作以及與城市功能相聯(lián)系的民族工作①，其重要性在城市化進(jìn)程中日益凸顯。經(jīng)長期探索實(shí)踐，我國初步形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的城市民族工作格局。當(dāng)前，我國正處在劇烈轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種新情況新問題層出不窮，亟須建立并完善中國特色城市少數(shù)民族服務(wù)管理體系，從根本上解決城市民族服務(wù)管理領(lǐng)域存在的問題。②2007年2月27日，國務(wù)院頒布《少數(shù)民族事業(yè)“十一五”規(guī)劃》指出：“民族事務(wù)服務(wù)體系建設(shè)工程”是其重點(diǎn)工程之一，對促進(jìn)各民族共同團(tuán)結(jié)進(jìn)步、共同繁榮發(fā)展意義重大。

本文查閱廣東省近年來關(guān)于城市民族工作的檔案，參考2011年和2012年珠三角城市民族工作聯(lián)席會議的部分匯報(bào)材料，結(jié)合筆者多年從事民族研究掌握的調(diào)研資料和學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，對廣東城市民族人口基本情況及特點(diǎn)、城市民族工作的現(xiàn)狀，分析存在問題，提出對策建議，并闡述城市民族工作社會化、社區(qū)化、信息化、法治化的改進(jìn)方向及其主要措施。

一、廣東省城市少數(shù)民族人口變動(dòng)趨勢

2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，廣東全省有少數(shù)民族2064954人。其中1/5左右是世居廣東的少數(shù)民族，主要是瑤族、壯族、回族、滿族和畬族（廣東世居少數(shù)民族中滿族和回族主要生活在廣州和肇慶，瑤族、壯族、畬族主要生活在粵北、粵東、粵西的農(nóng)村地區(qū)），其他絕大部分于改革開放后自外省進(jìn)入，主要在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠三角城市務(wù)工經(jīng)商，這是廣東省城市民族工作的主要對象。30年來，廣東省少數(shù)民族人口數(shù)量的變動(dòng)趨勢主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

（一）30年來廣東省少數(shù)民族，尤其是城市少數(shù)民族人口數(shù)量持續(xù)快速增長，是全國吸納外省少數(shù)民族人數(shù)最多的省級行政區(qū)

據(jù)第一次至第六次人口普查數(shù)據(jù)可知，1953年至2010年廣東省少數(shù)民族人口數(shù)、少數(shù)民族占總?cè)丝诒壤恢背试鲩L態(tài)勢，尤其是改革開放以來的30年。1982年至2000年廣東省少數(shù)民族人口數(shù)量持續(xù)快速增長，雖在2000年至2010年間增速有所放緩，但少數(shù)民族人口增長的絕對數(shù)量仍然令人矚目。1982年至1990年廣東省少數(shù)民族人口增長到192.48%（同期漢族人口增長到116.89%），1990年至2000年增長到352.13%（同期漢族人口增長到136.35%），2000年至2010年增長到167.19%（同期漢族人口增長到120.02%）。由此觀之，30年來廣東省少數(shù)民族人口總體呈現(xiàn)出快速增長態(tài)勢，但現(xiàn)在這種增長趨勢已逐漸回落。1982年至1990年廣東省少數(shù)民族人口增長了約17萬人，1990年至2000年增長了約88萬人，2000年至2010年增長了約83萬人。③盡管增速有所降低，廣東仍是全國吸納外省少數(shù)民族人口最多的省份，少數(shù)民族人口絕對數(shù)量的增長，使促進(jìn)城市民族工作成為廣東民族工作的主要方面。

（二）非穆斯林少數(shù)民族人口一直是主流，而信仰伊斯蘭教的少數(shù)民族人口增長引人注目

廣東省少數(shù)民族中，非穆斯林人口一直都占絕大多數(shù)。1982年“三普”時(shí)非穆斯林少數(shù)民族占廣東省少數(shù)民族人口總數(shù)的96.28%；1990年“四普”時(shí)該比例為97.39%；2000年“五普”時(shí)為97.74%；2010年“六普”時(shí)為97.18%，其中壯族人口數(shù)量就約87萬。然而，近30年來，廣東省信仰伊斯蘭教的少數(shù)民族人口呈快速增長態(tài)勢，1990年至2000年增長313.82%；2000年至2010年增長202.72%，雖然目前增速已逐漸回落，但增速已超非穆斯林少數(shù)民族人口。④20世紀(jì)90年代中期以來，珠三角地區(qū)中國籍穆斯林呈現(xiàn)出如下六個(gè)特點(diǎn)：世居與非世居并存，非世居已成主體；精英與平民并存，平民問題凸顯；“大雜居”“小聚居”并存，小聚居漸成主導(dǎo)；分散性與群體性并存，群體性占據(jù)主導(dǎo)；固定性與流動(dòng)性并存，流動(dòng)性相對凸顯；信仰的同一性與族群的多樣性并存，回族占據(jù)主導(dǎo)。⑤時(shí)至今日，這些特點(diǎn)越來越凸顯。

（三）廣東少數(shù)民族人口空間分布呈現(xiàn)進(jìn)一步向珠三角及粵東地區(qū)城市集聚態(tài)勢

2000年至2010年，廣東珠三角地區(qū)九城市的少數(shù)民族人口呈現(xiàn)大幅增長的現(xiàn)象。其中增速最快的是東莞市，達(dá)到105.10%，即使增速最慢的珠海市也有52.66%。汕頭市增加了342.89%，潮州市增加了198.05%，揭陽市增加了25.91%，其中汕頭市、潮州市是2000年至2010年間廣東省少數(shù)民族人口增速最快的兩個(gè)城市，數(shù)據(jù)表明，全省少數(shù)民族人數(shù)呈現(xiàn)出進(jìn)一步向珠三角、粵東地區(qū)進(jìn)一步積聚的趨勢。

（四）廣東地級以上城市少數(shù)民族成分持續(xù)增多，文化多元化態(tài)勢凸顯

2000年全國第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示，廣東已聚齊了56個(gè)民族。2002年9月18日，56個(gè)民族中僅缺的珞巴族落戶深圳，深圳因此成為繼北京之后全國第二個(gè)聚齊56個(gè)民族的城市。⑥以2010年11月1日零時(shí)為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)的第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，東莞市繼深圳后成為廣東聚齊56個(gè)民族的第二個(gè)城市。綜合“五普”和“六普”的數(shù)據(jù)可知，全省21個(gè)地級市2000年時(shí)平均民族成分?jǐn)?shù)量為42個(gè)，2010年增加至46個(gè)，增長趨勢極為明顯。2012年，廣州市也成為省內(nèi)第三個(gè)聚齊56個(gè)民族的城市。來自全國各地的少數(shù)民族為廣東帶來了不同民族多彩的文化，在與嶺南文化的交流中，相互吸收，相互融合，從而豐富了廣東的人文色彩。

二、城市民族工作“廣東模式”的主要做法及其存在問題

推進(jìn)民族關(guān)系健康和諧發(fā)展，是當(dāng)前我國城市民族工作面臨的一個(gè)重要課題。全國各地在總結(jié)新形勢下城市民族工作特點(diǎn)和規(guī)律的基礎(chǔ)上，積極探索并逐步形成各具特色的工作模式，為中國特色城市少數(shù)民族服務(wù)管理體系的建立和完善做出重要貢獻(xiàn)?！皬V東模式”是當(dāng)代中國城市民族工作中極為突出的一種類型。

（一）城市民族工作廣東模式及其主要做法

城市民族工作廣東模式主要以建立健全城市民族工作的6個(gè)機(jī)制為重點(diǎn)，構(gòu)建和完善針對城市少數(shù)民族人員的服務(wù)管理體系。

一是建立城市民族工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。省及地級以上市應(yīng)成立民族宗教工作協(xié)調(diào)小組。

二是建立城市民族工作社會化管理機(jī)制。應(yīng)結(jié)合實(shí)際，健全城市民族工作社會化管理機(jī)制，把管理寓于服務(wù)之中，推進(jìn)城市民族工作社會化進(jìn)程。與相關(guān)部門協(xié)作，建立社區(qū)管理機(jī)制，以社區(qū)為工作著力點(diǎn)，以出租屋管理服務(wù)中心為依托，對少數(shù)民族流動(dòng)人員實(shí)施動(dòng)態(tài)服務(wù)管理。地級以上市先后成立民族宗教工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)戰(zhàn)、民族部門牽頭協(xié)調(diào)，有關(guān)部門各司其職、精誠協(xié)作、共同做好城市民族工作的聯(lián)動(dòng)格局。

三是建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。廣東應(yīng)與輸出少數(shù)民族人員來本省較多的廣西、四川、云南、新疆、甘肅、青海等10省區(qū)政府駐粵（穗）辦事處每年定期舉行座談會，加強(qiáng)省際民族工作交流與合作；同時(shí)，還建立珠三角城市民族工作聯(lián)席會議制度，每年不定期召開會議，交流經(jīng)驗(yàn)，分析研究新情況新問題，提出對策措施，加強(qiáng)與少數(shù)民族輸出地政府之間的聯(lián)系協(xié)調(diào)，建立聯(lián)系機(jī)制，雙方互派聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)兩地之間的聯(lián)系溝通，協(xié)助做好對少數(shù)民族流動(dòng)人員的服務(wù)和管理。

四是建立困難幫扶機(jī)制。應(yīng)認(rèn)真貫徹落實(shí)黨和國家民族法規(guī)和民族政策，切實(shí)維護(hù)少數(shù)民族合法權(quán)益，采取有效措施解決信仰伊斯蘭教十個(gè)少數(shù)民族反映最突出的“五入”問題【“入口”（清真飲食）、“入土”（殯葬）、“入院”（看病治療）、“入寺”（宗教活動(dòng)）以及子女入學(xué)】。

五是建立矛盾糾紛應(yīng)急處理機(jī)制。應(yīng)隨時(shí)根據(jù)形勢發(fā)展變化，結(jié)合實(shí)際及時(shí)制訂和完善涉及民族宗教方面突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，防范和處置民族方面的突發(fā)事件。同時(shí)，加大重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)部位的排查和防范工作力度，消除涉及民族因素的矛盾隱患，努力把苗頭性、傾向性問題解決在基層和萌芽狀態(tài)。

六是建立民族工作目標(biāo)責(zé)任考核機(jī)制。應(yīng)明確各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，確保民族工作責(zé)任到位、措施到位。

（二）廣東城市民族工作中存在的主要問題

上述城市民族工作的廣東模式中，還存在以下三個(gè)方面的問題，如解決不好，將嚴(yán)重影響到全省城市民族工作的成效。

一是城市少數(shù)民族人口信息統(tǒng)計(jì)各部門、各單位數(shù)據(jù)差異較大。人口數(shù)量、民族成分、來源、特性、從業(yè)情況、空間分布等基本情況只有一個(gè)大概認(rèn)識，由于居住分散，主動(dòng)接受管理的意識不強(qiáng)，流動(dòng)性大，信息變化快，因而少數(shù)民族流動(dòng)人口準(zhǔn)確情況難以掌握。

二是民族工作機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后于城市民族工作的實(shí)際需要。目前廣東省少數(shù)民族人口已達(dá)300余萬人。可以說，廣東省不僅是民族工作大省，還是少數(shù)民族人口大省。但是，由于世居少數(shù)民族人數(shù)少等歷史原因，全省各級民族宗教事務(wù)部門的工作力量一直比較弱；隨著大量少數(shù)民族涌入廣東省，城市民族工作任務(wù)陡然增加，使得各級民族工作機(jī)構(gòu)建設(shè)跟不上現(xiàn)實(shí)形勢發(fā)展的窘境愈發(fā)凸顯。

三是絕大多數(shù)街鎮(zhèn)、社區(qū)的城市少數(shù)民族服務(wù)管理體系尚未建立健全，少數(shù)民族人口集中的街道、社區(qū)的城市民族工作力量薄弱，隱患較大。首先，絕大部分街鎮(zhèn)、社區(qū)的城市民族工作服務(wù)管理體系尚未建立或完善，未將少數(shù)民族服務(wù)管理工作納入基層服務(wù)管理的大網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，存在隱患。其次，絕大部分街鎮(zhèn)、社區(qū)尚未建立或尚未完善少數(shù)民族流動(dòng)人口信息采集機(jī)制和數(shù)據(jù)庫。目前，全省各級民族宗教事務(wù)部門與人口統(tǒng)計(jì)部門、公安部門在建立橫向協(xié)調(diào)機(jī)制后交流有所加強(qiáng)，但還不夠深入。在街鎮(zhèn)、社區(qū)層面未能定期匯總和交流少數(shù)民族人口相關(guān)數(shù)據(jù)信息，未能實(shí)現(xiàn)信息共享與動(dòng)態(tài)管理；對于少數(shù)民族人員密集的社區(qū)、工廠、學(xué)校，各級民族宗教部門尚未能及時(shí)掌握少數(shù)民族流動(dòng)人員的數(shù)量、民族成分、來源地、就業(yè)、生活、工作等情況。2011年底，國家民委已將深圳市列為全國12個(gè)少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理體系建設(shè)試點(diǎn)城市之一⑦。廣東省是否能以此為契機(jī)，建立自下而上的城市少數(shù)民族信息數(shù)據(jù)采集機(jī)制和數(shù)據(jù)庫，及時(shí)掌握少數(shù)民族流動(dòng)人員生產(chǎn)生活情況及主要?jiǎng)酉颍瑢θ〗窈蟪鞘忻褡骞ぷ鞯某尚Мa(chǎn)生重大影響。

三、廣東城市民族工作的對策與建議

做好城市民族工作是新形勢下民族工作的一個(gè)新課題。廣東在為流動(dòng)少數(shù)民族群眾服務(wù)和管理方面應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)依法管理的力度，建立健全各項(xiàng)管理機(jī)制和制度，有效解決城市民族工作中出現(xiàn)的新問題、新矛盾，努力形成各族人民大團(tuán)結(jié)的良好局面。

（一）分門別類，細(xì)化城市民族服務(wù)管理體系的層級要求

對于民族人口的數(shù)量、結(jié)構(gòu)等情況不同的各類城市、各類社區(qū)，各級城市民族工作部門應(yīng)制訂分門別類的指導(dǎo)性工作要求和措施。如前所述，全省城市民族服務(wù)管理體系已建立了6個(gè)機(jī)制，在此機(jī)制的基礎(chǔ)上，各城市根據(jù)具體情況進(jìn)行了層級性設(shè)計(jì)。目前，全省城市民族工作大致上分為三個(gè)層級：珠三角地區(qū)的城市民族工作；粵北山區(qū)的城市民族工作；粵東、粵西的城市民族工作。

2009年，建立珠三角城市民族工作聯(lián)席會議制度，整合地方力量、強(qiáng)化了省內(nèi)城市民族工作區(qū)域合作。從穆斯林服務(wù)管理方面考察，珠三角城市應(yīng)細(xì)分為三個(gè)層級：廣、深、莞為第一層級（肇慶、珠海為特例）；中山、佛山為第二層級；江門、惠州為第三層級。對廣州、深圳、東莞等穆斯林人數(shù)已經(jīng)上萬的第一層級城市來說，應(yīng)建立伊斯蘭教協(xié)會，當(dāng)然也可通過跨區(qū)域合作方式來解決。肇慶歷史上曾經(jīng)為廣東省世居穆斯林的主要聚居地之一，珠海是經(jīng)濟(jì)特區(qū)且毗鄰澳門，情況都比較特殊，是穆斯林服務(wù)管理體系第一層級城市的特例。對于穆斯林人口在3000人以上的第二層級城市，如中山、佛山，如條件成熟，應(yīng)盡早建立伊斯蘭教協(xié)會，并根據(jù)有關(guān)規(guī)定，批準(zhǔn)備案成熟的臨時(shí)聚禮點(diǎn)。對于穆斯林人數(shù)在一兩千人的第三層級城市，應(yīng)當(dāng)酌情批準(zhǔn)成熟的伊斯蘭教臨時(shí)聚禮點(diǎn)。

粵北為廣東世居瑤族和壯族集中的地域，其城市民族工作與珠三角情況有所不同。清遠(yuǎn)市、韶關(guān)市以及下屬的各縣（市、區(qū)）城市里都有一定比例的世居瑤族和世居壯族居住，在外來少數(shù)民族還不是很多的情況下，瑤族和壯族是該區(qū)域城市民族工作的主體。但隨著雙轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略的實(shí)施和深入，外省少數(shù)民族進(jìn)入粵北城市務(wù)工經(jīng)商將會呈現(xiàn)持續(xù)的增長態(tài)勢，因此城市民族工作需要及早準(zhǔn)備、未雨綢繆。

粵東和粵西兩個(gè)區(qū)域的世居少數(shù)民族都很少，外來少數(shù)民族人數(shù)也不是很多。但是，由于外來少數(shù)民族人單勢孤，在這些地方生活的文化壓力更大，對異文化壓力會更加敏感，因而處理涉及民族因素的矛盾糾紛時(shí)尤須謹(jǐn)慎。

隨著城市化進(jìn)程和人口遷移的具體情況，城市民族服務(wù)管理體系的各層級之間會出現(xiàn)變動(dòng)，因而在層級與層級之間，尤其是低層級對高層級的學(xué)習(xí)、交流不可缺少。

（二）千方百計(jì)，全面推進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建

民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建工作是由中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國家民委聯(lián)合發(fā)起的全國性全局性民族工作，對國家長治久安有極為重要的意義。廣東外來少數(shù)民族人口增長迅猛，導(dǎo)致多方不適應(yīng)現(xiàn)象突出，加之內(nèi)外環(huán)境復(fù)雜，使得創(chuàng)新城市民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步工作顯得極為迫切。

首先，要建立健全促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的工作機(jī)制。在民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)中，要把握時(shí)代特征、突出地區(qū)特點(diǎn)、體現(xiàn)民族特色，出實(shí)招、重實(shí)績、求實(shí)效，切實(shí)建立和完善組織領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)配合、困難幫扶、宣傳教育、目標(biāo)考核、監(jiān)督檢查、矛盾糾紛排查調(diào)處、表彰激勵(lì)等工作機(jī)制，使民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)規(guī)范化。

其次，調(diào)動(dòng)各方力量，參與民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)。要推動(dòng)民族團(tuán)結(jié)教育“三進(jìn)”（進(jìn)學(xué)校、進(jìn)教材、進(jìn)課堂）。廣州市就采取了“四進(jìn)”（進(jìn)教材、進(jìn)課堂、進(jìn)課題、進(jìn)腦袋）和“五抓”（抓師資隊(duì)伍培訓(xùn)、抓營造校園民族團(tuán)結(jié)氛圍、抓開展豐富多彩課外活動(dòng)、抓民族團(tuán)結(jié)教育先進(jìn)典型、抓結(jié)合民族班開展教育）等措施，推動(dòng)民族團(tuán)結(jié)教育進(jìn)校園。

第三，充分發(fā)揮民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范社區(qū)和民族團(tuán)結(jié)教育基地的宣傳教育功能。適時(shí)評選和表彰各級民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范人物、單位、企業(yè)、團(tuán)體和社區(qū)，以點(diǎn)帶面，引導(dǎo)和推動(dòng)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)健康發(fā)展。要全省統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，建立一批有影響、有特色、有成效的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育基地，把廣州市光塔街、深圳市“中國民俗文化村”等打造成有全國影響力的民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育基地和模范社區(qū)。

最后，要千方百計(jì)促進(jìn)少數(shù)民族融入城市主流社會。改革開放以來我國規(guī)模空前的人口遷移，是促進(jìn)我國各民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的絕佳機(jī)會，“各地區(qū)、各層面的民族交往無論在規(guī)模上還是在深度上都進(jìn)入了一個(gè)全新的歷史時(shí)期”。⑧廣東是吸收外省少數(shù)民族人口最多的省份，各少數(shù)民族在廣東都積極調(diào)整自身適應(yīng)城市的工作和生活。⑨各職能部門應(yīng)發(fā)揚(yáng)全心全意為人民服務(wù)的精神，采取有效措施，引導(dǎo)和促進(jìn)少數(shù)民族在城市里的文化適應(yīng)，減少移民文化與本地文化接觸的陣痛。充分調(diào)動(dòng)各界，尤其是教育部門和各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的力量，開展和加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)少數(shù)民族員工的漢語和就業(yè)技能的免費(fèi)培訓(xùn)，提高少數(shù)民族人員在廣東城市的就業(yè)競爭力，促進(jìn)少數(shù)民族勞動(dòng)力的跨地域流動(dòng)和順利融入廣東城市主流生活。通過政府贊助和社會募捐等形式成立“少數(shù)民族就業(yè)與發(fā)展基金”，對西藏、新疆等文化差距大的少數(shù)民族在廣東省就業(yè)和創(chuàng)業(yè)提供幫助。對開設(shè)清真拉面店的信仰伊斯蘭教的少數(shù)民族，要在保證市場公平的基礎(chǔ)上，充分利用民族政策，為他們在辦理證照、減免稅負(fù)、降低門檻等方面予以適當(dāng)照顧。根據(jù)廣東廣州、深圳、珠海、江門等地承接的內(nèi)地新疆高中班和內(nèi)地西藏中職班學(xué)生的實(shí)際情況，抓好預(yù)科班教學(xué)，尊重學(xué)生意愿，將部分或全部新疆班和西藏班學(xué)生插入本地學(xué)生班混合上課；承接地旅游部門要積極支持配合，免除門票，利用內(nèi)地新疆班、西藏班學(xué)生參觀訪問本地風(fēng)景名勝的機(jī)會開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育活動(dòng)。積極探索企業(yè)民族工作模式，嘗試在尊重少數(shù)民族員工意愿的情況下，加強(qiáng)集體招錄的少數(shù)民族員工與漢族員工之間的互動(dòng)交流，在生產(chǎn)線上、在日?；顒?dòng)中多搭建交流平臺和創(chuàng)造交流機(jī)會，促進(jìn)民族之間的相互理解和認(rèn)同，夯實(shí)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的民間基礎(chǔ)。

（三）多措并舉，切實(shí)加強(qiáng)城市民族工作機(jī)構(gòu)建設(shè)

鑒于城市少數(shù)民族人數(shù)急劇增加，民族事務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)與城市民族工作實(shí)際需要之間的差距越來越大，開展相關(guān)工作的人力、財(cái)力、物力相對不足的現(xiàn)實(shí)，可以從以下三個(gè)方面解決這一難題。

首先，各地要根據(jù)實(shí)際情況，在社會建設(shè)過程中，要將城市民族事務(wù)納入制度設(shè)計(jì)層面給予通盤考慮，根據(jù)少數(shù)民族人口流動(dòng)的實(shí)際情況適當(dāng)增加民族事務(wù)部門的人員編制和辦公活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。

其次，采取各種措施，改善民族工作機(jī)構(gòu)的人員結(jié)構(gòu)，提高應(yīng)對城市民族工作的能力和效率。配備相應(yīng)數(shù)量的、符合實(shí)際需要的少數(shù)民族干部，以便于與外來少數(shù)民族流動(dòng)人口溝通聯(lián)系。通過聘請專家、購買服務(wù)等方式，解決城市民族工作中碰到的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題。

第三，各地要根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)增設(shè)民族類社會團(tuán)體并在活動(dòng)經(jīng)費(fèi)上予以支持，使之為各級民族事務(wù)機(jī)構(gòu)分擔(dān)任務(wù)和壓力。

四、城市民族工作“廣東模式”的服務(wù)管理體系

廣東城市民族服務(wù)管理體系應(yīng)在“兩個(gè)共同”“三個(gè)離不開”和“五個(gè)維護(hù)”的總體要求下，借鑒全國各地城市民族工作的做法，結(jié)合本職省實(shí)際情況，向社會化、社區(qū)化、信息化和法治化方向改進(jìn)。

（一）大力推進(jìn)城市民族工作社會化及其主要措施

城市民族工作社會化應(yīng)成為廣東省城市民族工作的必然選擇。民族工作社會化，就是要積極爭取社會各方面力量支持和參與，以“部門推進(jìn)”為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴吧鐣七M(jìn)”為主，在大部制格局下，結(jié)合各地社會管理實(shí)際，著手搭建以縣級（縣、市、區(qū)）民族宗教局為主管和督導(dǎo)，政府各部門各負(fù)其責(zé)，街道（社區(qū)）為基層抓手和載體，社工及少數(shù)民族社會團(tuán)體共同參與的工作機(jī)制和綜合平臺。

首先，應(yīng)健全社會化管理機(jī)制。要按照屬地管理、分級負(fù)責(zé)，建立公安、人力資源和社會保障、工商、城管、教育、民政、民族宗教、衛(wèi)生、環(huán)保、食品藥品監(jiān)管等部門共同參與、共同負(fù)責(zé)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)城市少數(shù)民族人員社會化管理。二要輸出地與輸入地政府有關(guān)部門有效聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)，“雙管”齊下。將政府推動(dòng)、政策引導(dǎo)和市場調(diào)節(jié)結(jié)合起來。三要各單位各部門通力合作及時(shí)排查調(diào)處涉及少數(shù)民族的矛盾糾紛，完善應(yīng)急預(yù)案，落實(shí)屬地管理責(zé)任，積極防范和妥善處理涉及外來少數(shù)民族人員的各種矛盾糾紛和突發(fā)性事件。

其次，健全社會化服務(wù)機(jī)制。一要發(fā)揮政府職能部門的主導(dǎo)作用。政府職能部門對本轄區(qū)各民族的主要訴求要有總體把握，針對性地制訂出行之有效的工作方案，并積極聯(lián)系協(xié)調(diào)相關(guān)部門及時(shí)落實(shí)。廣東省委、省政府推動(dòng)各地創(chuàng)新城市民族工作機(jī)制，幫助外來少數(shù)民族解決子女入學(xué)、就醫(yī)、就業(yè)等生產(chǎn)生活困難，幫助信仰伊斯蘭教少數(shù)民族解決“入土”“入口”“入寺”等問題。為清真拉面店辦理證照開通綠色通道，減免稅費(fèi)，甚至送服務(wù)上門。各地方應(yīng)從城市環(huán)境衛(wèi)生管理的實(shí)際出發(fā)，通過劃定攤位（地段）和時(shí)段的辦法，對包括少數(shù)民族在內(nèi)的流動(dòng)經(jīng)營者進(jìn)行登記并發(fā)放經(jīng)營證照，解決少數(shù)民族人員擺賣與城市管理部門之間的矛盾。各地社區(qū)服務(wù)范圍要納入少數(shù)民族事項(xiàng)，幫助他們更好更快地融入社區(qū)生活。二要發(fā)揮民族類社會組織的橋梁作用。民族類社會團(tuán)體是黨和政府聯(lián)系少數(shù)民族群眾的橋梁、紐帶，活躍在少數(shù)民族群眾和政府部門之間，在反映訴求、服務(wù)群眾、協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾等方面發(fā)揮著不可替代的作用。成立社區(qū)少數(shù)民族人士聯(lián)誼組、少數(shù)民族之家、民族文體活動(dòng)組、外來少數(shù)民族聯(lián)合會等，及時(shí)吸收少數(shù)民族流動(dòng)人員中有影響號召力、有管理能力的代表人士作為成員，通過他們來引導(dǎo)少數(shù)民族流動(dòng)人員加強(qiáng)自我教育和自我管理。組織豐富多彩的群眾活動(dòng)，廣泛吸納分布在不同經(jīng)濟(jì)社會組織和處于流動(dòng)狀態(tài)的少數(shù)民族積極參與。結(jié)合街道、社區(qū)的工作，依托社區(qū)服務(wù)中心和活動(dòng)場所，如櫥窗、市民學(xué)校、互聯(lián)網(wǎng)、文化館站、文化廣場等活動(dòng)陣地，利用“聯(lián)手”“互幫”“共建”等形式開展民族工作，實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源共享、利益均沾。對穆斯林群體，要充分發(fā)揮民族商會、宗教團(tuán)體、宗教活動(dòng)場所的作用。三要發(fā)揮少數(shù)民族代表人士的積極作用。利用少數(shù)民族代表人士的優(yōu)勢，為社區(qū)建設(shè)提供各種服務(wù)。招募少數(shù)民族志愿者，聘請合適的少數(shù)民族成員為社區(qū)特約服務(wù)員，引導(dǎo)少數(shù)民族參與社區(qū)公益和福利事業(yè)。

第三，健全社會化監(jiān)督機(jī)制。把城市民族工作作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容，納入社會治安綜合治理和平安建設(shè)范疇，列為縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）、村（居）委會民族宗教工作目標(biāo)任務(wù)，建立責(zé)任追究制度，加強(qiáng)檢查考核。對發(fā)生民族方面重大問題的地區(qū)和部門要依法依規(guī)追究責(zé)任。

（二）著力推進(jìn)城市民族工作社區(qū)化及其主要措施

社區(qū)是一種社會生活的共同體，是城市最基本的組成部分。城市民族工作社區(qū)化，是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，利用社區(qū)資源，依靠社區(qū)力量，落實(shí)民族法規(guī)政策，促進(jìn)社區(qū)民族關(guān)系和諧的工作思路。這要求我們要完善社區(qū)少數(shù)民族服務(wù)管理體系，對社區(qū)投入更多人力、財(cái)力、物力，壯大基層力量，夯實(shí)基層組織，強(qiáng)化基礎(chǔ)工作，整合基層資源。

首先，建立健全社區(qū)民族工作管理機(jī)制。在少數(shù)民族人員相對集中街道、社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)要建立健全民族工作管理、聯(lián)絡(luò)機(jī)制。一要建立健全社區(qū)民族工作管理組織網(wǎng)絡(luò)。二要加強(qiáng)調(diào)查研究，提前研判重點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題并做好各種應(yīng)急方案。

其次，建立健全社區(qū)民族工作服務(wù)機(jī)制。一要堅(jiān)持“雙向”服務(wù)原則（社區(qū)資源為少數(shù)民族服務(wù)，少數(shù)民族資源為社區(qū)服務(wù)），為少數(shù)民族群眾知情、參與和監(jiān)督創(chuàng)造條件，想方設(shè)法提供幫困、再就業(yè)、技術(shù)培訓(xùn)等服務(wù)，充分調(diào)動(dòng)少數(shù)民族服務(wù)社區(qū)的積極性和創(chuàng)造性，為社區(qū)發(fā)展出謀劃策。二要協(xié)調(diào)關(guān)系，組織活動(dòng)。利用社區(qū)服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)預(yù)防和妥善處置涉及民族宗教的案件事件。開展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步創(chuàng)建活動(dòng)和民族文化體育活動(dòng)，滿足各族群眾的精神文化需求。重大民族節(jié)日組織社區(qū)少數(shù)民族代表人士開展聯(lián)誼活動(dòng)，促進(jìn)交流，增進(jìn)共識。三要推進(jìn)職業(yè)化社工隊(duì)伍的建設(shè)，增強(qiáng)效能。職業(yè)化社工擁有專業(yè)知識，工作效率高；發(fā)生矛盾、沖突時(shí)，社工的第三方身份和專業(yè)知識，常常能起到很好的化解作用。通過民族工作社會化，政府由直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，由微觀管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理，為少數(shù)民族群眾提供更有針對性的服務(wù)。一是街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過招聘社工專業(yè)大學(xué)生的方式，充實(shí)基層民族工作力量，做實(shí)基層民族工作項(xiàng)目；二是通過政府購買服務(wù)，采取管、辦、評三者分離形式，以標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、項(xiàng)目化、職業(yè)化、本土化的管理方式，吸納社會專業(yè)團(tuán)體參與服務(wù)民族工作，拓展少數(shù)民族群眾的訴求渠道，提升服務(wù)少數(shù)民族群眾的水平。

第三，推進(jìn)社區(qū)民族工作考核機(jī)制。要將涉及少數(shù)民族群眾服務(wù)管理的內(nèi)容和要求具體化、目標(biāo)化、量化，作為社區(qū)綜合治理的考核內(nèi)容，確保各項(xiàng)城市民族工作職責(zé)和任務(wù)落到實(shí)處，使工作關(guān)口前移，將涉及少數(shù)民族的糾紛、矛盾和案（事）件解決在萌芽狀態(tài)。

（三）盡早推進(jìn)城市民族工作信息化及其主要措施

當(dāng)前城市民族工作涉及的管理要素日趨增多，難度不斷增大，單靠傳統(tǒng)管理手段難以奏效。因此，建立全面覆蓋、動(dòng)態(tài)跟蹤、聯(lián)通共享、功能齊全的城市少數(shù)民族服務(wù)管理綜合信息系統(tǒng)，構(gòu)建城市民族工作信息化平臺，提高新形勢下城市少數(shù)民族服務(wù)管理的信息化水平，已成為創(chuàng)新城市民族工作的主要發(fā)展方向之一。

其次，破解體制難題，擺脫民族工作信息困境。改革開放以來，尤其是雙轉(zhuǎn)移帶來人的轉(zhuǎn)移，少數(shù)民族人口還將大量涌入廣東?？傮w而言，外來少數(shù)民族與當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族和諧共處，但偶爾會發(fā)生涉及少數(shù)民族的矛盾糾紛和案件事件，如果處理失當(dāng)則會演變?yōu)榇笫录?，影響民族關(guān)系，因此作為民族工作的職能部門和有較多少數(shù)民族人員居住的社區(qū)和就業(yè)的企事業(yè)單位，諸多信息需要及時(shí)溝通，應(yīng)建立城市少數(shù)民族數(shù)據(jù)庫、資料庫，以及信息網(wǎng)絡(luò)平臺，實(shí)現(xiàn)關(guān)于民族、宗教的信息共享。

第三，健全調(diào)查研究機(jī)制，及時(shí)預(yù)判新情況新問題。各地政府職能部門要加強(qiáng)與高校、研究機(jī)構(gòu)的合作，通過課題委托、專家聘任等方式吸引人類學(xué)、民族學(xué)、社會學(xué)的專家學(xué)者對城市民族工作問題進(jìn)行深入研究，對新情況新問題進(jìn)行預(yù)警性研判并提出應(yīng)對建議。

（四）全力推進(jìn)城市民族工作法治化及其主要措施

城市民族工作法治化管理是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然選擇。首先，加強(qiáng)修法立法工作，完善城市民族工作法制體系。當(dāng)前我國民族立法工作中尚存在五方面問題：民族立法工作不平衡，且嚴(yán)重滯后；民族法律體系不配套，法與法之間銜接難；變通權(quán)行使遠(yuǎn)未到位；自治法規(guī)地方特色和民族特色不明顯，針對性和操作性不強(qiáng)；立法技術(shù)、法律規(guī)范和立法程序不完備，缺乏法的科學(xué)性、權(quán)威性和強(qiáng)制性。⑩具體到城市民族工作立法領(lǐng)域也存在問題，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是立法層次較低，最高僅為法規(guī)；二是現(xiàn)行法規(guī)在內(nèi)容規(guī)定上存在不足；三是城市民族工作法規(guī)過于籠統(tǒng)而缺少可操作性。其次，依法處理涉及少數(shù)民族的案件“事件”，保障少數(shù)民族合法權(quán)益。處理涉及少數(shù)民族的矛盾糾紛問題，要堅(jiān)持法律面前人人平等，嚴(yán)格依法辦事。既要依法維護(hù)少數(shù)民族當(dāng)事人的合法權(quán)益，又要堅(jiān)決打擊一切利用少數(shù)民族身份從事違法活動(dòng)和分裂活動(dòng)的行為。既要堅(jiān)持依法辦事，又要考慮民族政策和民族感情、風(fēng)俗習(xí)慣等因素，努力實(shí)現(xiàn)法律效果、社會效果和政治效果的統(tǒng)一。加強(qiáng)城市民族工作執(zhí)法，增強(qiáng)執(zhí)法水平，應(yīng)做到以下三點(diǎn)：一是健全執(zhí)法機(jī)構(gòu)，明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政主體地位；二是增加工作人員，確保有足夠的執(zhí)法人員；三是提高執(zhí)法者依法行政、依法管理的素質(zhì)和能力。

注釋：

①沈林、張繼焦、杜宇、金春子：《中國城市民族工作的理論與實(shí)踐》，北京，民族出版社，2001年版第3頁。

②王成高、張勇：《民族事務(wù)服務(wù)體系建設(shè)須加快推進(jìn)》、《我國的民族事務(wù)服務(wù)體系模式》，《中國民族報(bào)》2010年9月3日第06版。

③此段“四普”“五普”數(shù)據(jù)均來源于國務(wù)院人口普查辦公室，國家統(tǒng)計(jì)局、人口社會和科技統(tǒng)計(jì)司編：《2000年第五次全國人口普查主要數(shù)據(jù)》，北京，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2001年。“六普”數(shù)據(jù)來源于國務(wù)院人口普查辦公室、國家統(tǒng)計(jì)局人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)司編：《中國2010年人口普查資料》上冊第35頁至54頁，北京，中國統(tǒng)計(jì)出版社，2012年。

④本段數(shù)據(jù)來源于第三次至第六次全國人口普查資料。

⑤陳曉毅：《珠江三角洲中國籍穆斯林的文化適應(yīng)》，載黃忠彩 總編“今日人類學(xué)民族學(xué)論叢、國際人類學(xué)民族學(xué)聯(lián)合會第十六屆大會文集”之何星亮、郭宏珍 主編《文化多樣性背景下的宗教和諧》，北京，知識產(chǎn)權(quán)出版社，2012年版第184-222頁。該文以《珠江三角洲中國籍穆斯林文化適應(yīng)問題研究》為題于2009年6月獲國家民族事務(wù)委員會社會科學(xué)研究成果獎(jiǎng)?wù){(diào)研報(bào)告二等獎(jiǎng)。

⑥參閱李燕晨：《深圳城市現(xiàn)代化進(jìn)程中的民族問題》，《南方論叢》2002年第2期。

⑦《關(guān)于增加城市少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理體系建設(shè)試點(diǎn)工作單位的通知》（民辦發(fā)〔2011〕102號）。

⑧馬戎：《關(guān)于當(dāng)前中國城市民族關(guān)系的幾點(diǎn)思考》，《西北民族研究》2009年第1期第7頁。

⑨陳曉毅、馬建釗 主編：《中國少數(shù)民族的移動(dòng)與適應(yīng)——基于廣東的研究》，北京，民族出版社，2007年。

⑩陳洪波、王光萍：《當(dāng)前我國民族立法工作中存在的主要問題、成因及對策研究》，《民族研究》2001年第2期第1-11頁。

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Practice and Reflection on the Chinese-style System of Service and Management for Urban Minorities—A Case Study of Guangdong

Chen Xiaoyi

Abstract:Firstly, this paper sums up four trends of the urban minorities population during the past 30 years in Guangdong province based on the data from the last four census on national population. Secondly, the paper describes the six working mechanisms of the urban work concerning ethnic groups, namely, the Guangdong Mode. It also analyzes the three chronic problems of Guangdong Mode and their countermeasures. Finally, it puts forward the four long term directions for improvement, including socialization, community-centeredness, informationization and legalization, in order to perfect the Chinese-style system of service and management for urban minorities.

Keywords:system of service and management for urban minorities; Guangdong Mode on urban work concerning ethnic groups; improvement directions

作者簡介：陳曉毅，法學(xué)（文化人類學(xué)專業(yè)）博士、研究員，廣東省民族宗教研究院民族研究所副所長，廣東技術(shù)師范學(xué)院民族學(xué)碩士研究生導(dǎo)師，廣東省民族研究學(xué)會秘書長, 廣州大學(xué)、廣州市民族宗教事務(wù)局聘任的廣州城市民族關(guān)系研究中心首屆專家委員會成員。

【基金項(xiàng)目】國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“少數(shù)民族農(nóng)村富余勞動(dòng)力異地就業(yè)問題研究”（項(xiàng)目編號：10BMZ054）的階段性成果。

【中圖分類號】C957

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.01.010