NGO:中國學(xué)前教育的助力
——基于NGO特性與個案研究的分析

趙琦　黃麗　黎思東

1　廣東第二師范學(xué)院　成人教育學(xué)院，廣東廣州　510303；2　桂林航天工業(yè)學(xué)院　圖書館，廣西　桂林　541004；3　廣州市南華西街道辦事處　福安社區(qū)，廣東　廣州　510200

NGO:中國學(xué)前教育的助力

——基于NGO特性與個案研究的分析

趙琦*1黃麗2黎思東3

1廣東第二師范學(xué)院成人教育學(xué)院，廣東廣州510303；2桂林航天工業(yè)學(xué)院圖書館，廣西桂林541004；3廣州市南華西街道辦事處福安社區(qū)，廣東廣州510200

摘要在理論層面上結(jié)合NGO的特性分析了NGO在學(xué)前教育中已經(jīng)具備了成為助力的條件，在實踐層面研究NGO援助學(xué)前教育的個案經(jīng)驗，以事實來解讀這種“助力”。在總結(jié)經(jīng)驗，結(jié)合我國國情的基礎(chǔ)上，分析NGO加入學(xué)前教育的可行性。

關(guān)鍵詞NGO；學(xué)前教育；助力；特性分析；個案研究

1學(xué)前教育與NGO

學(xué)前教育作為一個人終身學(xué)習(xí)的開端，具有重要的作用，屬于一項重要的社會公益事業(yè)。20世紀(jì)以來，與國民教育體系中的其他各級各類教育相比，雖然學(xué)前教育普及程度在逐年提高，但總體上看，它仍是整個教育體系中的薄弱環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)為教育資源匱乏、經(jīng)費投入不足，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡，體制機制不健全，教師隊伍素質(zhì)層次不齊，“入園難”成為很多地方學(xué)前教育的突出問題。而這些問題多源于20世紀(jì)初的學(xué)前教育體制改革：原來的幼兒園都屬于企事業(yè)單位的一部分，但隨著國有企業(yè)改制、事業(yè)單位縮編，幼兒園被裁編推向社會，然后，又以“優(yōu)先保障義務(wù)教育經(jīng)費”或“消減政府財政支出”為由推向市場，于是，這些原來擔(dān)負(fù)起為廣大中低階層收入人群服務(wù)的幼兒園變成私立或民辦。缺乏監(jiān)管的幼兒園，要么就收費高，要么就質(zhì)量差，所剩寥寥無幾的優(yōu)質(zhì)幼兒園又無法滿足公眾的普遍需求，于是學(xué)前教育的弊端讓廣大群眾抱怨卻又無法回避。因此，學(xué)前教育能否辦好，不僅僅關(guān)系億萬兒童的健康成長，而且與千家萬戶的切身利益緊密相連，直接影響著國家和民族的未來。

NGO是英文non-governmentorganization一詞的縮寫，指在特定法律系統(tǒng)下，不被視為政府部門的協(xié)會、社團、基金會、慈善信托、非營利公司或其他法人，不以營利為目的的非政府組織，不靠權(quán)力和經(jīng)濟利益驅(qū)動，其原動力是志愿精神。Wolf認(rèn)為NGO是一種以服務(wù)大眾為宗旨，本身合法免稅，也能為捐助人減免稅務(wù)，不以營利為目標(biāo)的組織結(jié)構(gòu)。從這個角度來看,NGO具有推動社會正義,保護弱勢群體利益，推進民間公益事業(yè)發(fā)展的作用。同時，非營利組織具有工作人員的志愿性、經(jīng)濟上的非營利性、發(fā)展立足的公益性、資金的民間性和國際性等方面的特征，這些特性使得NGO既能夠在開展學(xué)前教育中扮演重要角色，也能夠以更大的責(zé)任感和更高的熱情投入其中?；诖?，我們可以發(fā)現(xiàn)，將NGO引入學(xué)前教育符合我國國情。

2NGO為學(xué)前教育提供助力的分析

2.1資金助力能有效解決學(xué)前教育經(jīng)費來源的短缺問題

如果要解決目前我國學(xué)前教育中的種種難題，滿足學(xué)前教育的各項需求，單靠政府力量，往往是事倍功半。因為，在我國，“全社會對學(xué)前教育經(jīng)費投入的基數(shù)和起點較低，學(xué)前教育經(jīng)費占國家教育經(jīng)費總投入的比例低，即便是比例最高的2011年也不過為4.27%，其與義務(wù)教育等其他類型的教育相比還有很大差距；學(xué)前教育財政性經(jīng)費則更少，其所占國家財政性教育經(jīng)費總收入的比例在1.30%左右徘徊，直到2011年才超過2%，達(dá)到2.24%，不僅遠(yuǎn)低于其他類型教育的水平，也低于世界發(fā)達(dá)國家7%的平均水平”[1]。但“入園難、入園貴”的問題卻不斷困擾著廣大的適齡兒童家庭。政府集中社會財富的手段主要是通過稅收途徑來完成，然后進行二次分配為公眾提供公共物品(如教育)；而NGO的經(jīng)費構(gòu)成則來源于國家撥款和社會捐贈，將這些經(jīng)費用來服務(wù)社會，向公眾提供公共物品。因此，在解決學(xué)前教育投入不足的問題上，除了依靠政府這一主體外，更要充分發(fā)揮NGO資金來源途徑的多樣性、民間性,在開展學(xué)前教育過程中引入NGO組織，整合資本投入的多重途徑，解決學(xué)前教育面臨的資金短缺問題。

2.2公益服務(wù)助力可以實現(xiàn)學(xué)前教育投入的多元化

NGO的公益服務(wù)特性主要體現(xiàn)在其利潤不做分配，而是繼續(xù)用于組織的使命，實現(xiàn)社會公益，讓社會公眾普遍地感到自己從中受益。學(xué)前教育對幼兒個體、對母親及其家庭、對社會都具有巨大的效益，但公益性才是學(xué)前教育的根本屬性，而非盈利性。教育所提供的服務(wù)由整個社會人群共同占有和享用，受益者是社會、國家和公眾，不限于社會成員的某一個體。20世紀(jì)以來，學(xué)前教育逐步發(fā)展為國民教育體系中公益性最強、受眾面最廣的一項社會公益事業(yè)，具有普惠性和公益性。從這點上看，NGO與學(xué)前教育都具有公益性。因此，要充分發(fā)揮NGO的力量，加大學(xué)前教育多元化投入。

2.3志愿工作者助力可以實現(xiàn)學(xué)前教育多方社會資本的投入

NGO的工作人員基本上都是志愿者，他們利用自己的閑暇時間和社會資本，無償?shù)貫榇龠M社會發(fā)展，改善社會民生提供服務(wù)。從這個角度看，我們可以看到NGO為學(xué)前教育提供助力主要體現(xiàn)在以下兩方面: 首先是NGO有著豐富社會資本。社會資本是資本的一種形式，區(qū)別于物質(zhì)資本與人力資本，是為實現(xiàn)某種工具性或情感性的目的，通過個人或組織的社會網(wǎng)絡(luò)來動員的資源或能力的總和。辦好學(xué)前教育需要投入大量的師資，而NGO擁有各行各業(yè)志愿者，他們可以很好地緩解學(xué)前教育師資短缺的問題。這能夠為政府在減輕財政負(fù)擔(dān)的同時，提供了一條提高政府效能、精簡政府人員和機構(gòu)的有效途徑。其次是NGO工作人員有著積極的工作態(tài)度。NGO的工作人員是自愿參加到這些非營利性組織中來的, 他們是不計酬勞的，出于自身的信念、良知和責(zé)任，致力于推動社會進步。他們有社會公益基礎(chǔ)和內(nèi)部公益動機, 有較高的素質(zhì), 怠工現(xiàn)象頗為少見。

因此，在理論上NGO能夠有秩序地為學(xué)前教育服務(wù)，有著使之能夠成為開展學(xué)前教育不容忽視助力的特性。

3NGO援助學(xué)前教育的個案研究

2010年8月，順德容桂的青年企業(yè)家們自發(fā)籌資創(chuàng)辦容桂青少年成長促進會(以下簡稱“容桂青促會”)，該會目前已經(jīng)籌得啟動資金近百萬元，同時容桂政府也給予一定的財政支持。蓓蕾幼兒園是一所有著280多名學(xué)生和20多名教師的公辦幼兒園，隸屬于容桂街道，由園長承包，自負(fù)盈虧，此前承包合同2011年7月到期。和其他地方一樣，“入園難、入園貴”的問題在容桂同樣突出。為此，容桂決定引入社會組織介入公辦幼兒園。2011年8月，在共青團順德區(qū)委的協(xié)調(diào)和推動下，容桂青促會成為廣東乃至全國首個介入學(xué)前教育的NGO，正式接管公辦性質(zhì)的容桂蓓蕾幼兒園。

我們從管理層面上分析該個案，可以看到，自NGO介入公辦幼兒園管理后，由熱心教育、實力雄厚的容桂青促會參與和監(jiān)督其日常管理工作，進一步提升了幼兒園管理水平及辦園質(zhì)量，體現(xiàn)出了NGO志愿性、專業(yè)性助力的一面。容桂青促會承辦一年后，幼兒園負(fù)責(zé)人找教育局的次數(shù)少了，找容桂青促會的次數(shù)卻多了起來了。以前一些政府大包大攬做不好的事情，有了專業(yè)特長的社會組織接管，運用民間的智慧和力量參與社會事務(wù)，引入市場力量進行社會化運作，反而做得好。這種將NGO引入到參與、監(jiān)督公辦幼兒園日常工作的模式，為建設(shè)“小政府、大社會”的政府改革提供了有益探索。

從資金來源層面上看，容桂青促會的成員都是熱心教育、經(jīng)濟實力雄厚的企業(yè)家，他們對幼兒園的資助不是直接捐資助學(xué)，而是親力親為經(jīng)營幼兒園，發(fā)動大家捐款捐物，讓更多的人響應(yīng)，讓捐資助學(xué)的錢用得規(guī)范、公開、高效、廉潔，將做善事的錢財真正造福于社會，體現(xiàn)資金來源的民間性和非營利性。這種教育非牟利運作模式讓容桂蓓蕾幼兒園迎來NGO這個新“管家”。但非牟利機構(gòu)并非不盈利，而是不以謀取利益為根本目的，要想使幼兒園可持續(xù)發(fā)展，還必須讓它盈利。因此，幼兒園每年的盈余要求控制在5%以內(nèi)。若連續(xù)兩年沒有控制到5%以內(nèi)，則提高員工待遇，降低保教費，或?qū)揖池毟F的小朋友實行學(xué)費減免，讓賺到的錢再投入教育，實現(xiàn)教育的良性循環(huán)。

從公益性層面看，為解決“入園貴”的問題，在財務(wù)管理方面，容桂青促會根據(jù)“以生養(yǎng)園，略有結(jié)余”的原則，將幼兒園日常經(jīng)費開支控制在收費內(nèi)，體現(xiàn)了立足發(fā)展的公益性。在幼兒園經(jīng)費自主管理的前提下，容桂青促會確定經(jīng)費如何開支，而政府部門則監(jiān)督幼兒園是否正常運轉(zhuǎn)，容桂青促會與容桂街道在幼兒園的經(jīng)費管理上各司其職，保證幼兒園的經(jīng)費確實用在幼兒園建設(shè)和提高教學(xué)質(zhì)量上。每年根據(jù)收入測算情況做好開支預(yù)算，優(yōu)先保證保教人員工資水平并適度增長和改善辦學(xué)基本條件的開支。因此，園長和老師們的精力都放在提升幼兒園的教育教學(xué)質(zhì)量上，而政府和青促會的工作重點則是放在配置和改善幼兒園的硬件設(shè)施上。經(jīng)過各方面短短幾個月的努力，該幼兒園的軟硬件條件都提升很快，學(xué)位供不應(yīng)求。

由此，我們可以看到，若想NGO能夠為我國的學(xué)前教育發(fā)展助力，首先政府對民間組織的壯大和發(fā)展應(yīng)持肯定的態(tài)度。只有當(dāng)政府對民間組織在國家法律框架下的發(fā)展是肯定和鼓勵的，那么民間組織便有了蓬勃發(fā)展的空間, 民間組織對教育的援助才能有跡可循，學(xué)前教育得到NGO的支持才有了前提條件。其次，政府還需多方扶持各類民間組織的成長。政府除了在政策法規(guī)上支持NGO發(fā)展，從宏觀角度監(jiān)督和規(guī)范NGO的運作, 還有必要去培育一些民間組織，對他們的發(fā)展做一些必要的指導(dǎo)和規(guī)劃。再次，通過NGO進行社會捐資。NGO從事公益事業(yè)須有大量的資金作為基礎(chǔ)，因而，NGO通過社會捐助來實現(xiàn)資金的聚攏是其順利進行公益活動的保證。NGO通過這些社會捐助來支持和補充學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展。當(dāng)然，其資金來源的渠道應(yīng)是正規(guī)的，使用上應(yīng)是以非營利為目的的。最后，也是最難的一點就是政府要培養(yǎng)公民的奉獻精神。因為無論是社會捐助，還是自己身體力行一些公益活動, 都需要參與者積極投入其中，具有奉獻的精神。只有當(dāng)公民都能有意識的積極投身到公益事業(yè)中，我國的NGO事業(yè)才能蓬勃發(fā)展，對學(xué)前教育的助力效果才會顯著。

4NGO加入學(xué)前教育的可行性分析

接下來，我們將從政策法規(guī)、政府改革、公民社會崛起、學(xué)前教育公益性等四個方面，對NGO加入學(xué)前教育的可行性進行闡述。

第一，國家在政策法規(guī)層面上逐步完善對民間組織的規(guī)范，對民間組織的發(fā)展予以支持。1998年國家民政部正式成立民間組織管理局；同年10月國務(wù)院修訂《社會團體登記管理條例》，發(fā)布實施《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》；2004年6月國務(wù)院頒布正式實施《基金會管理條例》[2]。由此看到，社會力量參與公益事業(yè)逐步得到政府部門的認(rèn)可，民間組織邁上了正規(guī)化道路。近年來，我國在廣東、天津、浙江、安徽、湖南、海南、北京等地積極探索如何改革民間組織的雙重管理制度，使民間組織有了更為廣闊的發(fā)展空間，并將這些經(jīng)驗逐步上升至國家政策層面，實現(xiàn)對民間組織由“控制性管理”向“培育性管理”的轉(zhuǎn)變，從制度層面上為NGO加入學(xué)前教育掃清道路。

第二，隨著政府改革的逐步深入，中國NGO的發(fā)展迎來了更為廣闊的發(fā)展空間，也為NGO加入學(xué)前教育發(fā)展提供了機遇。進入20世紀(jì)90年代，新公共管理理念在全球范圍掀起，我國政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變圍繞“小政府、大社會”這一目標(biāo)展開。為加速整個社會的民主化和多元化進程，政府更多地從直接控制中的領(lǐng)域退出來, 加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，將更多更具體的職能轉(zhuǎn)移給包括NGO在內(nèi)的社會中介組織，讓民間組織、社團等社會力量參與一些社會事務(wù)，分擔(dān)部分公共產(chǎn)品的供給，以提高和改進政府的效率。同時，這也為NGO的發(fā)展提供了很大的社會需求和相應(yīng)的部分資源，為NGO加入學(xué)前教育提供了鋪墊和助力。

第三，公民社會的崛起為中國的NGO發(fā)展奠定重要的文化基礎(chǔ)。20世紀(jì)以前，我國幾乎無人感知NGO的存在，但改革開放以來，隨著我國民間組織數(shù)量不斷增多，規(guī)模不斷發(fā)展壯大，并且在政治、經(jīng)濟、文化生活等各個領(lǐng)域中發(fā)揮著越來越重要的作用，政府逐步退出許多的社會控制領(lǐng)域，一個由自由的公民和社會組織機構(gòu)自愿組成的社會正在崛起，公民自由、自主、自治和志愿服務(wù)的意識逐步培養(yǎng)和覺醒起來，志愿服務(wù)的社會風(fēng)尚逐漸形成，也為NGO參與到學(xué)前教育奠定了行動基礎(chǔ)。

第四，學(xué)前教育具有教育性和公益性兩個基本性質(zhì)，為NGO加入學(xué)前教育領(lǐng)域提供了相關(guān)鏈接的可能性。早在20世紀(jì)初，美國國家研究院早期教育委員會發(fā)布名為《渴望學(xué)習(xí)——教育我們的幼兒》的研究報告中明確指出：“從19世紀(jì)50年代以后，尤其是步入20世紀(jì)以來，學(xué)前教育逐漸發(fā)展成為公眾的責(zé)任和社會公共事業(yè)”[3]。根據(jù)社會制度、經(jīng)濟發(fā)展水平、教育發(fā)達(dá)程度等因素，學(xué)前教育都作為一項公益性的公共事業(yè)被各國列入到社會公共事業(yè)的范疇中。一些國家的學(xué)前教育具有完全非競爭性和非排他性，屬于完全公益性公共事業(yè)；一些國家的學(xué)前教育則是具備一定的一般私人物品性質(zhì)，但基本前提仍是確保其公益性，被列入到準(zhǔn)公益性公共事業(yè)中。但我國學(xué)前教育的現(xiàn)狀卻是因管理者對學(xué)前教育的公益性認(rèn)識不夠?qū)е聦W(xué)前教育的福利性和公益性正在逐步消失；學(xué)前教育的非營利性沒有得到保證，因為政府財政性投入不足，導(dǎo)致公辦幼兒園不能滿足老百姓的需求，不能彰顯出學(xué)前教育的公益性，反而衍生出民營以營利為目的的私營幼兒園占據(jù)大量市場，學(xué)前教育的功利性明顯增強；學(xué)前教育的補償功能發(fā)揮不夠，我國的公立幼兒園不僅比例小，且不具有補償功能，一些價低質(zhì)差的民辦幼兒園成為家庭條件差的幼兒的選擇，抹殺了學(xué)前教育的公平性。NGO的特性則正好能夠彌補這些不足，能夠在學(xué)前教育中擔(dān)當(dāng)重要角色。

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(責(zé)任編輯駱桂峰)

* 作者簡介：趙琦，女，湖南邵陽人。助理研究員。研究方向：高等教育管理，成人教育。

中圖分類號：G619.2

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：2095-4859(2016)01-0141-04