人大在立法中的主導(dǎo)地位及實現(xiàn)機制

易有祿，吳　畏

?

人大在立法中的主導(dǎo)地位及實現(xiàn)機制

易有祿，吳畏*

摘要：人大主導(dǎo)立法是指人大及其常委會在立法過程中相較于其他主體，應(yīng)居于優(yōu)勢地位，并藉此而對立法的方向、進程及結(jié)果發(fā)揮決定性作用。人大主導(dǎo)立法既是由立法權(quán)的人民主權(quán)屬性和人大自身的性質(zhì)與地位所決定的，更是解決政府主導(dǎo)人大立法所生弊端之所需。要真正實現(xiàn)人大主導(dǎo)立法，應(yīng)從以下幾方面著力：加強和改進黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)；加強人大自身立法能力建設(shè)；健全人大主導(dǎo)立法的各項工作機制。

關(guān)鍵詞：人大；主導(dǎo)；立法

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。”新修改的《立法法》亦明確規(guī)定：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會加強對立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用?！睆亩埂叭舜笾鲗?dǎo)立法”從黨中央的主張成為法定的規(guī)范要求。然而，當(dāng)前在立法理論上對于諸如什么是人大主導(dǎo)立法？人大為什么要主導(dǎo)立法？以及如何實現(xiàn)人大主導(dǎo)立法？等問題仍然存在認識上的分歧甚至偏差。這顯然不利于落實“人大主導(dǎo)立法”這一黨中央的主張和《立法法》的要求。有鑒于此，本文擬圍繞這些問題就人大主導(dǎo)立法的內(nèi)涵、依據(jù)及路徑展開論述。

一、人大主導(dǎo)立法的內(nèi)涵

“人大主導(dǎo)立法”，從句式上看，是一個包含主語、謂語、賓語及修飾詞的完整句式，其中，作為主語的“人大”是指在我國現(xiàn)行立法體制下，享有立法權(quán)的人大及其常委會；作為謂語和賓語的 “立法”，是指享有立法權(quán)的人大及其常委會制定規(guī)范性法律文件的活動；作為修飾詞的“主導(dǎo)”一詞，在現(xiàn)代漢語中一般解釋為“主要的并且引導(dǎo)事物向某方面發(fā)展的”,*參見《中國社會科學(xué)院語言研究所編.現(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館2002年版，第438頁。強調(diào)的是人大及其常委會在立法中的地位和作用。因此，“人大主導(dǎo)立法”，顯然不是指人大及其常委會在立法過程中要大包大攬，“事無巨細”地承擔(dān)所有的立法工作，甚至也不是指諸如起草法律法規(guī)草案、提出法律法規(guī)等重要工作應(yīng)完全由人大及其常委會來承擔(dān)，而是指人大及其常委會作為立法主體，在立法過程中相較于其他主體而言，應(yīng)居于優(yōu)勢地位，并藉此對立法的方向、進程及結(jié)果發(fā)揮決定性的作用。具體而言，對于人大主導(dǎo)立法的確切內(nèi)涵，可以從以下兩個方面做進一步分析。

首先，在我國現(xiàn)行立法體制下，享有立法權(quán)的人大及其常委會，除全國人大及其常委會以外，還包括部分地方人大及其常委會。全國人大及其常委會作為國家立法機關(guān)，行使的是國家立法權(quán)。其中，全國人大有權(quán)修改憲法及制定與修改基本法律；全國人大常委會有權(quán)制定和修改基本法律以外的其他法律，并且可以有條件地修改全國人大制定的基本法律。*根據(jù)《憲法》和《立法法》的規(guī)定，在全國人民代表大會閉會期間，全國人大常委會可以對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。享有立法權(quán)的地方人大及其常委會作為地方立法機關(guān)，行使的是地方立法權(quán)。其中，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人大及其常委會有權(quán)制定地方性法規(guī)；*根據(jù)2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過的《全國人民代表大會關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》關(guān)于“廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市，比照適用本決定有關(guān)賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的規(guī)定?！敝?guī)定，廣東省東莞市和中山市、甘肅省嘉峪關(guān)市、海南省三沙市的人大及其常委會也有權(quán)制定地方性法規(guī)。自治區(qū)、自治州及自治縣的人大有權(quán)制定自治條例和單行條例；經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市的人大及其常委會根據(jù)全國人大的授權(quán)決定，有權(quán)制定特區(qū)法規(guī)。雖然國務(wù)院及其主管部門和省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府也享有立法權(quán)，有權(quán)制定行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。但是，這些屬于行政立法范疇的“立法”，并非“人大主導(dǎo)立法”中的“立法”。也就是說，“人大主導(dǎo)立法”中的“立法”是有特定內(nèi)涵與外延的，即享有立法權(quán)的人大及其常委會自身的立法，而不包括前述行政立法在內(nèi)。就人大立法和行政立法的相互關(guān)系而言，雖然后者之于前者具有從屬性，但各自在法定的權(quán)限范圍內(nèi)進行，并不存在誰主導(dǎo)誰的問題。尤其值得注意的是，有種觀點認為，人大主導(dǎo)立法就是調(diào)整大多數(shù)社會關(guān)系或主要社會關(guān)系的立法，應(yīng)當(dāng)由享有立法權(quán)的人大及其常委會來制定。這顯然是對人大主導(dǎo)立法的誤解。這是因為，享有立法權(quán)的人大及其常委會不僅在客觀上不可能擔(dān)當(dāng)如此“艱巨”的立法任務(wù)，而且調(diào)整大多數(shù)社會關(guān)系或主要社會關(guān)系的立法也沒有必要都由它們來制定。否則，就難以解釋，為什么包括我國在內(nèi)的絕大多數(shù)國家，其行政立法的數(shù)量要遠超人大或議會立法的數(shù)量。

其次，人大主導(dǎo)立法并不意味著人大在立法中唱“獨角戲”，包攬所有立法工作，而是指人大及其常委會在立法過程中居于優(yōu)勢地位并發(fā)揮主導(dǎo)作用。有人認為人大主導(dǎo)立法就是要人大及其常委會在立法過程中承擔(dān)更多的具體工作，尤其是法律法規(guī)草案應(yīng)主要由人大專門委員會或常委會工作機構(gòu)來起草，而不是主要由政府主管部門來起草；還有人將大多數(shù)法案是由政府向人大或常委會提出視為不是人大主導(dǎo)立法的表現(xiàn)。*沈國明：《關(guān)于“人大主導(dǎo)立法”的幾點理解》，載《中國法學(xué)會立法學(xué)研究會學(xué)術(shù)年會論文集》，2015年第5頁。這同樣是對人大主導(dǎo)立法的誤解。就前者而言，國外議會通過的法律，多數(shù)也是由政府主管部門起草的，立法機關(guān)并非主要的法律草案起草者。在我國，人大專門委員和常委會工作機構(gòu)受各方面條件的限制，它們起草法律法規(guī)草案的能力是有限的，根本不可能承擔(dān)起草全部法律法規(guī)草案的工作；更重要的是，由政府主管部門起草法律法規(guī)草案，不僅有著人力、物力及財力方面的優(yōu)勢，而且，由于政府主管部門處于管理行政事務(wù)的前沿，有熟悉業(yè)務(wù)、了解情況的優(yōu)勢，能更及時和更全面地了解政治、經(jīng)濟、文化和社會生活等各個方面的發(fā)展變化，能更透徹和準確地把握現(xiàn)實社會生活中各方面的需求及發(fā)展趨向，能更敏銳地發(fā)現(xiàn)需要法律調(diào)整的社會問題及通過立法加以調(diào)整的途徑和方法等。*苗連營：《立法程序論》，中國檢察出版社2001年版，第175-176頁。當(dāng)然，由政府主管部門起草法律法規(guī)草案也存在不利一面，例如，容易受部門利益影響，甚至為了部門利益而立法，從而產(chǎn)生“部門利益法律化”的問題。完善立法起草機制本身固然有助于該問題的解決，但由于問題的根本并不在于法律法規(guī)草案是由誰起草的，而在于誰能夠最終決定其“命運”，因此，根本之策是強化正式立法程序、尤其是審議和表決程序的作用。這是因為，部門利益之所以能夠“法律化”，一個很重要的原因是，起草法律法規(guī)草案在我國的立法過程中“太重要”了，而法案提出之后的審議與表決卻顯得無足輕重，以致于難以發(fā)揮其應(yīng)有的“淘汰”功能——使那些“問題法案”難以通過或者在作出重大修正后才能通過。就法案的提出而言，因為由政府主管部門負責(zé)起草法律法規(guī)草案的，一般是由政府向同級人大或其常委會提出，其道理和起草法律法規(guī)草案是一樣的，故此，不復(fù)贅述。綜上所述，判斷誰是人大立法的主導(dǎo)者的關(guān)鍵，并不在于誰承擔(dān)了更多的具體立法工作，而在于立法過程中，誰在主導(dǎo)立法的方向、進程及結(jié)果。

二、人大主導(dǎo)立法的依據(jù)

明確人大主導(dǎo)立法的依據(jù)，是要解決人大為什么要主導(dǎo)立法的問題。享有立法權(quán)的人大及其常委會作為立法機關(guān)在立法過程中居于優(yōu)勢地位并發(fā)揮主導(dǎo)作用，似乎是不言自明而無需論證的。但鑒于人大實際上并未真正主導(dǎo)立法，從而使得人大主導(dǎo)立法本身成為一個在我國亟需解決的問題表明，對于人大主導(dǎo)立法的依據(jù)，還是認識不夠充分與全面，仍然有必要予以加強。筆者認為，在我國，人大之所以應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)立法，主要有以下幾方面的依據(jù)：

第一，人大主導(dǎo)立法是由立法權(quán)的人民主權(quán)屬性所決定的。立法權(quán)作為國家權(quán)力的一種，有別于行政權(quán)和司法權(quán)的基本特質(zhì)之一，就是其主權(quán)屬性。例如，在西方政治法律思想史上，立法權(quán)之歸屬問題，向來是和主權(quán)之歸屬問題結(jié)合在一起考慮的。*易有祿：《立法權(quán)正當(dāng)行使的控制機制研究》，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第17頁。而立法權(quán)的主權(quán)屬性，自近代人民主權(quán)理論取代君主主權(quán)以來，一般被視為是人民主權(quán)。由此，立法權(quán)在其最終歸屬上也被認為應(yīng)當(dāng)屬于主權(quán)者、即全體人民。我國作為人民民主專政的社會主義國家，在主權(quán)歸屬上，當(dāng)然應(yīng)該堅持人民主權(quán)論，因此立法權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于人民所有，我國《憲法》第2條第1款也明確規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！绷⒎?quán)雖然在最終歸屬意義上屬于人民，但從各國的立法實踐來看，除了少數(shù)國家以外，人民在大多數(shù)情況下并不直接行使立法權(quán)，而是通過立法機關(guān)行使立法權(quán)。這主要是因為代議制民主在各國的實行。在代議制民主下，立法權(quán)的行使和立法權(quán)的歸屬實際上是相分離的，即立法權(quán)屬于人民這一主權(quán)者，但卻由立法機關(guān)來行使。在各國憲法中，也大多在明確規(guī)定主權(quán)(立法權(quán))之所屬的同時，規(guī)定立法權(quán)由代議機關(guān)來行使。*江國華：《立法：理想與變革》，山東人民出版社2007年版，第43頁。我國《憲法》第2條在規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”的同時，也規(guī)定“人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。正如有學(xué)者所指出的，“國家權(quán)力有若干種類，惟有立法權(quán)在其中居于與主權(quán)者最接近的位置。不管主權(quán)者是誰，主權(quán)者的意志都需要轉(zhuǎn)化為法律，然后通過全社會或整個國家對于法律的施行來貫徹其意志?！?卓澤淵：《法政治學(xué)》，法律出版社,2005年版，第284頁?？梢姡谖覈?，享有立法權(quán)的人大及其常委會實際上是代表人民在行使立法權(quán)，并經(jīng)此形成國家意志，進行國家治理。故此，人大主導(dǎo)立法，是由立法權(quán)的人民主權(quán)屬性所決定的，是人民主權(quán)原則之下的必然制度結(jié)果。*吳培顯：《人大在立法中的主導(dǎo)作用研究》，載《懷化學(xué)院學(xué)報》2015年第8期。

第二，人大主導(dǎo)立法是由人大自身的性質(zhì)和地位所決定的。人民代表大會制度是我國的根本政治制度,這意味著人民代表大會制度不依賴其他制度而產(chǎn)生，而是其他政治制度產(chǎn)生的基礎(chǔ)。*焦洪昌：《憲法學(xué)》，北京大學(xué)出版社,2010年版，第230頁。具體而言，在人民代表大會制度這一根本政治制度的框架內(nèi)，由人民直接或者間接選舉產(chǎn)生人大代表組成各級人民代表大會，由全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表人民行使國家權(quán)力。因此，在我國，人大作為代議機關(guān)，既是人民代表機關(guān)，還是國家權(quán)力機關(guān)。這和西方國家三權(quán)分立的政治體制之下的議會是有明顯區(qū)別的，即人大作為人民代表機關(guān)和國家權(quán)力機關(guān)，其地位要高于行政機關(guān)和司法機關(guān)。對此，我國《憲法》明確規(guī)定，行政機關(guān)和司法機關(guān)不僅應(yīng)由人大產(chǎn)生，并且應(yīng)向人大負責(zé)。人大的這樣一種憲法地位體現(xiàn)在立法權(quán)限關(guān)系上，必然邏輯地得出權(quán)力機關(guān)的立法地位高于行政機關(guān), 即權(quán)力機關(guān)( 人大) 居于優(yōu)越的地位。*李林：《立法理論與制度》，中國法制出版社2005年版，第21頁。如前文所述，在我國，雖然部分行政機關(guān)也享有立法權(quán)，但此立法權(quán)在性質(zhì)上是派生性立法權(quán)，是從屬于人大的原生性立法權(quán)的。這也是為什么國務(wù)院制定的行政法規(guī)的地位和效力低于全國人大及其常委會制定的法律及省級和設(shè)區(qū)的市級人民政府制定的地方政府規(guī)章的地位和效力低于同級人大及其常委會制定的地方性法規(guī)的根本原因所在。就人大自身的立法而言，如果人大的主導(dǎo)作用得不到保障和實現(xiàn)，從大的方面說，是有悖于人民代表大會制度這一我國的根本政治制度的。更何況，現(xiàn)代立法的本質(zhì)要求就是立法主體的民主性和人民性，由人民選出的代表所組成的代議機關(guān)來主導(dǎo)立法過程，是立法獲得正當(dāng)性與公正性的基礎(chǔ)，亦是各國立法體制的精神內(nèi)涵所在。*封麗霞：《健全人大主導(dǎo)立法的體制機制》，載《學(xué)習(xí)時報》2014年11月1日第1版。

第三，人大主導(dǎo)立法是解決政府主導(dǎo)人大立法弊端之所需。如前文所述，人大主導(dǎo)立法似乎是個不言自明而無需論證的命題，然而在實際的立法工作中，不僅人大自身的主導(dǎo)作用發(fā)揮不夠充分，而且大有“人大立法政府主導(dǎo)”之趨勢。這主要表現(xiàn)在以下一些方面：首先，在立法項目的確定方面，人大常委會和政府均制定各自的立法規(guī)劃/計劃，但是政府制定的立法規(guī)劃/計劃不僅包括制定行政法規(guī)/地方政府規(guī)章的立法項目，而且包括制定法律/地方性法規(guī)的立法項目，而且后者一般都會進入人大常委會的立法規(guī)劃/立法計劃之中，從而使得人大及其常委會將要立什么法，主要取決于政府；其次，在提出法律法規(guī)案方面，向人大及其常委會提出的法律法規(guī)案，有相當(dāng)部分是作為政府提案提出的，這表明人大及其常委會實際上立什么法，在很大程度上也取決于政府；再次，在法律法規(guī)草案的起草方面，由政府提出的法律法規(guī)案，法律法規(guī)的草案大多數(shù)是由政府主管部門負責(zé)起草的，而且，由其他立法提案權(quán)主體提出的法律法規(guī)案，法律法規(guī)的草案有不少也是由政府主管部門負責(zé)起草或參與起草的，這就意味著，人大及其常委會所立之法的“原貌”，主要是由政府劃定的；*以甘肅省為例，從1979 年至2009 年先后制定155 件現(xiàn)行有效法規(guī)，由政府部門直接起草的占總數(shù)的86. 5%，由人大有關(guān)部門起草的占13. 5%。參見李高協(xié)等：《關(guān)于提高政府部門立法起草質(zhì)量的思考——以甘肅省地方立法30 年的實踐為例》，載《人大研究》2010年第2期。最后，由于法律法規(guī)案列入人大及其常委會會議議程之后，由于審議和表決程序的虛置，最終導(dǎo)致人大及其常委會在很大程度上是按照政府的“意見”(實際上又主要是政府主管部門的“意見”)來行使立法權(quán)的。*以全國人大及其常委會立法為例，國務(wù)院向全國人大及其常委會提出的法律案，只要進入審議和表決程序，基本上是100%地獲得通過，迄今為止只有2件國務(wù)院提交的法律案(《公路法草案》和《城市居民委員會組織法(草案)》)交付審議和表決后未通過。參見易有祿：《立法權(quán)正當(dāng)行使的控制機制研究》，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第354頁。正如前文已經(jīng)指出的，這幾方面當(dāng)中的有些方面并不能作為政府主導(dǎo)人大立法的直接而充分的論據(jù)，但由此卻不難發(fā)現(xiàn)，在我國的立法實踐中，無論是中央層面還是地方層面，人大在立法過程中的主導(dǎo)作用發(fā)揮得嚴重不足，相反，本應(yīng)是法律法規(guī)執(zhí)行主體的政府卻在主導(dǎo)著立法：從主體性角度來看，政府在整個立法過程的介入程度與人大相比占有明顯的優(yōu)勢地位；從導(dǎo)向性角度來看，政府在每一個立法步驟環(huán)環(huán)相扣、層層推進，引導(dǎo)著立法的走向。*同前引〔9〕。人大立法被政府主導(dǎo)，不僅在理論上和邏輯上說不通，而且在實踐中是有害的。正如有學(xué)者所指出的，“多年以來，行政部門主導(dǎo)立法以及由此形成的立法權(quán)的行政化、部門化，一直是影響我國立法民主性與公正性的顯豁問題?！?同前引〔12〕。其中，“部門利益法律化”就是其典型表現(xiàn)之一。經(jīng)由以上分析，不難發(fā)現(xiàn)，“人大主導(dǎo)立法”的提出，是有著很強的針對性的，甚至可以說主要是針對“人大立法政府主導(dǎo)”這一嚴峻現(xiàn)實的。

三、完善人大主導(dǎo)立法的路徑

人大主導(dǎo)立法既有充分的理論依據(jù)，又有重要的現(xiàn)實依據(jù)。但由于多年來立法的慣性使然和受各方面條件的限制，要真正實現(xiàn)人大主導(dǎo)立法的各項目標，卻并非易事。從影響和制約人大在立法過程中的主導(dǎo)作用發(fā)揮的因素或條件來看，主要應(yīng)從以下幾方面著力：

(一)加強和改進黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，支持人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用。

加強和改進黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用的根本政治保障。在我國，憲法和法律是由黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，它是黨的主張和人民意志在國家意志方面的統(tǒng)一。黨的主張集中代表和體現(xiàn)了我國法律的政治方向和基本精神，從一定意義上講，我國法律就是黨的主要主張和政策的條文化、規(guī)范化。憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)。黨要善于把黨的主張通過法定的民主程序變成國家意志，要善于通過黨組織和黨員的模范帶頭作用將體現(xiàn)國家意志的法律轉(zhuǎn)化為人民的意志。黨的政策只有通過國家權(quán)力機關(guān)的立法程序被吸收和采納，才能上升為國家意志，變成為法律。只有如此，黨才能避免直接向政府和人民群眾發(fā)號施令，才能避免以黨代政、以黨代法的現(xiàn)象發(fā)生。

要加強和改進黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，就必須理順執(zhí)政黨和立法機關(guān)的關(guān)系，并在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進一步完善人民代表大會制度。正如十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》所強調(diào)的，“加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報黨中央討論決定。黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規(guī)定的程序進行憲法修改。法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告?！秉h對立法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)，即“政治原則、政策方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國家政權(quán)機關(guān)推薦重要干部”，而不是直接干預(yù)、甚至包辦代替立法機關(guān)行使權(quán)力。要把黨委領(lǐng)導(dǎo)立法的工作制度化、規(guī)范化，明確黨委領(lǐng)導(dǎo)的事項、形式和程序，并嚴格執(zhí)行。黨中央和地方黨委，不僅要鼓勵和支持人大主導(dǎo)立法作用的發(fā)揮，督促政府尊重人大主導(dǎo)地位、積極配合人大立法工作，還要采取有效措施，加強人大組織建設(shè)，提高主導(dǎo)立法的能力和水平。人大也應(yīng)當(dāng)主動接受黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，遵循黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的機制，通過人大黨組主動匯報立法工作中的重大事項，認真落實黨的主張和決策。

(二)加強人大自身立法能力建設(shè)，提升人大主導(dǎo)立法的能力和意識。

在國家立法和地方人大立法中，本來應(yīng)該是人大居于主導(dǎo)地位，但在立法實踐中卻是國務(wù)院和地方政府占主導(dǎo)。之所以會出現(xiàn)這樣一種不正常的現(xiàn)象，其主要原因在于人大自身的立法能力不足。這主要表現(xiàn)在幾個方面：其一是人員構(gòu)成方面，代表數(shù)量太多，專職化和專業(yè)化程度又不高，難以勝任立法職能；其二是會議制度方面，代表大會和常委會均是相對固定的短期會期制，沒有足夠的時間保障立法；其三是經(jīng)費方面，包括立法經(jīng)費在內(nèi)的人大經(jīng)費受制于政府，以致沒有充足的立法經(jīng)費保障。這幾方面的因素綜合起來，使得人大立法權(quán)被“虛化”，尤其是在法案的起草方面嚴重依賴于政府，從而使得行政主管部門得以“借法擴權(quán)”和“借法逐利”。此外，在已高度行政化的現(xiàn)行體制之下，人大主導(dǎo)立法的意識不強，在很多情況下寧可消極不為而不愿積極能動的狀況，也是導(dǎo)致“人大立法政府主導(dǎo)”的原因所在。因此，要實現(xiàn)人大主導(dǎo)立法，發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，必須大力加強人大自身立法能力建設(shè)，提升人大主導(dǎo)立法的能力，并強化主導(dǎo)意識。

加強人大自身立法能力建設(shè)，提升人大主導(dǎo)立法的能力，關(guān)鍵在人、在隊伍。*丁祖年、吳江：《健全人大主導(dǎo)立法的體制機制的路徑和措施》，載《中國法學(xué)會立法學(xué)研究會學(xué)術(shù)年會論文集》,2015年第14頁。其具體措施應(yīng)當(dāng)包括：其一是建構(gòu)有效選出代表的民主選舉制度，將直接選舉的范圍擴大至省級，改革代表候選人提名制度，擴大選民或代表聯(lián)名提名的范圍并增加提名人的數(shù)量，建立公平、公正、公開的競選制度，增加代表選任的競爭性；其二是進一步改革和完善人大代表制度，繼續(xù)進行人大代表的專職化建設(shè)，增加專職代表的數(shù)量并精簡各級人大代表的總數(shù)量，提高人大的議事能力和議事效率；其三是繼續(xù)進行人大常委會組成人員的專職化建設(shè)，進一步提高人大常委會組成人員的專職化程度，增加有法治實踐經(jīng)驗的專職常委會組成人員的比例；其四是加強人大專門委員會和人大常委會法制工作委員會的建設(shè)，增加其編制，保障其經(jīng)費，提高其能力，專門委員會和工作委員會還可聘請立法專家顧問，以充實立法力量；其五是對代表、常委會組成人員及專門委員會組成人員開展定期的立法能力培訓(xùn)，以增強其履職能力；其六是建立健全常委會組成人員和專門委員會組成人員履職保障機制，為他們履行職務(wù)提供必要的經(jīng)費和時間保障，探索委員助理制度，為常委會組成人員和專門委員會組成人員履職提供必要的協(xié)助。此外，還應(yīng)加強立法工作隊伍建設(shè)，大力推進立法工作隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化，不斷提高立法工作者的業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)。

(三)健全人大主導(dǎo)立法的各項工作機制，保證人大全過程主導(dǎo)立法。

黨的十八屆四中全會提出，要 “健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。”其中，前文所闡述的“加強和改進黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)”與“加強人大自身立法能力建設(shè)”這個兩方面主要解決的是人大主導(dǎo)立法的體制問題。與此同時，還應(yīng)健全人大主導(dǎo)立法的各項工作機制，以保證人大全過程主導(dǎo)立法。就此而言，主要有以下幾點：

第一，健全立項機制。正如有學(xué)者指出的，“把握立項的主動權(quán)是人大主導(dǎo)立法的首要環(huán)節(jié)”，*同前引〔17〕，第11頁。因為它在很大程度上決定著“人大將立什么法”這一重要問題。但是，由于人大立法項目的確定主要是通過制定五年立法規(guī)劃和年度立法計劃的形式來進行的，而在立法規(guī)劃和立法計劃的制定過程中，人大的主導(dǎo)權(quán)卻旁落，以至于政府報什么立法項目，人大就立什么法。因此，要采取有效措施，強化人大在立法規(guī)劃和立法計劃制定過程中的主導(dǎo)性與權(quán)威性，避免立法規(guī)劃權(quán)旁落：首先，人大相關(guān)專門委員會和人大常委會工作機構(gòu)不僅要提出人大自己的立法項目，還要廣泛發(fā)動社會各界提出立法建議，擴大立法選項的范圍，防止立法選項受政府單方面的牽制；其次，人大要緊緊抓住制定立法規(guī)劃和立法計劃的決策權(quán)，加強對立項工作的統(tǒng)籌安排，制定科學(xué)的立項標準，并嚴格按照立項標準，對包括政府及其主管部門在內(nèi)的各方面提出的立法項目進行嚴格把關(guān)；再次，要加強立項工作的民主性，通過公布立法規(guī)劃和立法計劃草案、舉行聽證會、召開座談會和論證會等途徑，征求各方面意見，防止領(lǐng)導(dǎo)個人意志、個別主管部門、少數(shù)利益群體左右立法選項的確定；最后，要完善立法規(guī)劃和立法計劃制定與實施過程中的協(xié)調(diào)機制，特別是要增強人大常委會的協(xié)調(diào)能力，在各方面發(fā)生沖突和矛盾時，人大常委會主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)出面協(xié)調(diào)。

第二，健全起草機制。法律、法規(guī)的草案決定著立法的“原貌”，因此，法律、法規(guī)的起草是人大主導(dǎo)立法的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。雖然人大制定的法律、法規(guī)，其草案主要是由政府主管部門起草并不能直接得出“政府主導(dǎo)人大立法”的結(jié)論，但在實際的立法過程中，在很多情況下，政府主管部門恰恰是利用其起草法律、法規(guī)草案的“便利”，將本部門的利益“植入”法律、法規(guī)草案之中。這本身就說明我國的立法起草機制有進一步予以完善之必要。就此而言，首先，要建立更有利于發(fā)揮人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用的起草分工方案，適當(dāng)增加人大起草法律、法規(guī)草案的比重，特別是綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法律草案，應(yīng)當(dāng)由人大有關(guān)專門委員會或者人大常委會工作機構(gòu)組織起草；其次，要創(chuàng)新法律、法規(guī)草案的起草模式，推行法律、法規(guī)草案起草小組制度，形成“立法工作者、實際工作者、專家學(xué)者”三方面相結(jié)合的起草模式，形成互補互促的法律、法規(guī)起草格局；再次，要拓展法律、法規(guī)草案的起草渠道，探索委托第三方起草法律、法規(guī)草案，特別是對于那些專業(yè)性較強的法律、法規(guī)草案，可以吸收相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者參與起草，或者委托專家學(xué)者、教學(xué)科研單位、社會組織起草；最后，對于那些由政府主管部門負責(zé)起草的法律、法規(guī)草案，人大有關(guān)的專門委員會或者常委會工作機構(gòu)應(yīng)提前介入和參與，并做好“把關(guān)”工作。

第三，健全審議機制。法案審議的過程，也就是對提案人所提出的法案是否符合社會發(fā)展需要，立法條件是否具備，法案本身是否科學(xué)、合理、可行，與其他法律是否協(xié)調(diào)等一系列的政策性、合法性、技術(shù)性問題，由立法機關(guān)的組成人員直接發(fā)表意見，進行最后階段的可行性論證、修改、補充和完善的過程。法案審議的質(zhì)量如何，直接關(guān)系到法案以何種形式和內(nèi)容進入隨后的法案表決階段，關(guān)系到法案能否獲得通過以及通過后實施的社會效果。從相關(guān)制度及其運行的實際狀況來看，我國立法過程中的法案審議存在的問題主要有：法案審議的規(guī)范化不夠；法案審議的重點不明確；法案審議的要素不完整；法案審議的方式不完善；法案審議的合議性不強；法案審議的時間很有限；等等。*易有祿：《立法權(quán)正當(dāng)行使的控制機制研究》，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第340-343頁。這些問題的存在直接影響著法律、法規(guī)審議的質(zhì)量，并在很大程度上影響了人大立法主導(dǎo)作用的發(fā)揮。故此，必須采取有效措施改進我國的法案審議工作：首先，要加強審議制度建設(shè)，提高法案審議的規(guī)范化；其次，要明確各次審議的內(nèi)容，確保法案審議循序漸進；*就此，可以考慮借鑒國外議會的“三讀會制”,界定不同審次的間隔期限以及每次審議的重點內(nèi)容，進一步完善“三審制度”。 參見易有祿：《立法權(quán)正當(dāng)行使的控制機制研究》，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第345頁。再次，要采用審議表決機制，固定審議的階段性成果；*在我國立法實踐中，表決在法案審議階段基本上是棄之不用的，在整個立法過程中，只有法案表決階段的表決，沒有審議階段的表決。具體而言，應(yīng)從以下幾方面完善法案審議中的表決機制：首先，明確表決適用的范圍；其次，明確表決適用的對象，對于法案審議過程中的下列事項都應(yīng)當(dāng)通過表決來予以決定，而不再由主席團或委員長(主任)會議決定：法案的再次審議、延期審議、中(終)止審議，立法文件和審議會議的不公開，法案審議期間的撤回法案以及立法修正案的表決等；第三，設(shè)定表決回避的限制性規(guī)定，即當(dāng)代表或常委會組成人員與表決事項有直接利害關(guān)系時應(yīng)當(dāng)回避，不得參與表決。再其次，要改進法案審議方式，增強法案審議的公開性；*首先，應(yīng)當(dāng)制定辯論規(guī)則，在法案審議的各個單元引入辯論方式；其次，對于重要法案、尤其是存在較大爭議的重要法案，至少應(yīng)當(dāng)在常委會審議中采用逐條審議的方式；再次，應(yīng)當(dāng)進一步增強人大及其常委會、專門委員會審議法案的公開性，在公開的方式上可以考慮采用允許公民旁聽有關(guān)會議、允許媒體進行報導(dǎo)和實況轉(zhuǎn)播以及公布會議記錄等。最后，要適當(dāng)延長人民代表大會及其常委會的會期，保證法案審議的時間。就人大常委會會議而言，應(yīng)創(chuàng)造條件，將現(xiàn)行的兩個月開一次例會的做法，改為一個月開一次例會。

第四，健全表決機制。表決法案是立法過程中最重要的一個環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到法案能否獲得通過而成為法。我國立法過程中的法案表決在表決觀念、表決規(guī)則及表決方式上均存在不少問題，這不僅使得表決程序難以實現(xiàn)其應(yīng)有的“過濾”和“淘汰”功能，而且影響到人大立法主導(dǎo)作用的發(fā)揮。首先，在表決觀念方面，形成了以“通過”代替“表決”的立法程序觀念，以至法案一旦交付表決，其通過率幾乎接近100%，只有極個別法案因未達法定的贊成票票數(shù)而未獲通過。*由于向人大及其常委會提出的法案中，有相當(dāng)部分是作為政府提案提出的，由此一來，就使得“政府提出什么法案，人大及其常委會就通過什么法案”，成為我國立法實踐中一種常見的“景象”。必須摒棄此種錯誤觀念，還法案表決程序以應(yīng)有的獨立地位。其次，在表決規(guī)則方面，人大常委會的出席法定人數(shù)要求偏低以至表決結(jié)果有時因缺席人數(shù)過多而失真，人大及其常委會通過法案采用的應(yīng)到基數(shù)制計票基準存在“缺席效應(yīng)”和降低議決效率等不足。*采用這種計票基準，必然將缺席者和棄權(quán)者預(yù)先劃入反對者的行列，這不僅容易造成在缺席者和棄權(quán)者人數(shù)較多情況下的“雙重隱性”投票，而且使棄權(quán)者的意愿無法得到真實的反映。應(yīng)提高人大常委會會議出席法定人數(shù)的比例要求至2/3，并將人大及其常委會通過法案的法定人數(shù)的計票基準改為出席會議基數(shù)制，以及細化人大及其常委會通過法律案的比例規(guī)則。*即在改采出席會議基數(shù)制的前提下，確立棄權(quán)票達到一定數(shù)量時表決結(jié)果無效擇日另行表決的制度。例如，規(guī)定人大及其常委會表決法案時，如棄權(quán)票達到一定比例(1/4或1/3)，表決結(jié)果無效，擇日另行表決。這樣，就可以在一定程度上克服應(yīng)到基數(shù)制和出席會議基數(shù)制均具有的將棄權(quán)者簡單地列入反對者行列之弊端。最后，在表決方式方面，法案表決方式的規(guī)范形態(tài)過于簡單和籠統(tǒng)，且存在諸多不明確且易生歧義之處；實踐中采用的舉手表決和電子表決器表決不利于公眾了解表決者的表決意向并監(jiān)督其表決行為；表決方式比較單一，對于委托表決和逐步表決兩種表決方式未予以規(guī)定。*2015年修改后的《立法法》第41條規(guī)定的“單獨表決”只是逐步表決的一種形式，而非全部。為此，應(yīng)當(dāng)確立公開表決原則，細化表決方式制度；引入委托表決方式，建立委托表決制度；推廣逐步表決方式，完善逐步表決制度。*同前引〔19〕,第360-362頁。

第五，健全參與機制。人大主導(dǎo)立法并非人大“一家立法”，更不是完全由人大有關(guān)專門委員會和常委會工作機構(gòu)來進行的“關(guān)門立法”。要實現(xiàn)人大主導(dǎo)立法，恰恰需要各方的積極參與。正如張德江委員長在2015年9月7日召開的第二十一次地方立法研討會上的講話中指出的，“社會各方對立法工作的積極參與是人大發(fā)揮主導(dǎo)作用的力量源泉”。廣義的立法參與，既包括普通公眾的參與，也包括相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业膮⑴c，還包括人大代表的參與。在普通公眾的參與方面，要進一步拓展和規(guī)范其參與立法的途徑，健全法律、法規(guī)草案公開征求意見、立法聽證會、基層立法聯(lián)系點、旁聽人大會議等公眾參與立法的形式和渠道，健全公眾意見采納情況反饋機制；提高公眾參與立法的能力，給不同利益主體以盡量公平的表達機會，使不同主體的利益和要求能得以公平競爭，尤其是對于弱勢群體利益的表達要給以更多的關(guān)照。在專家學(xué)者的參與方面，要認真總結(jié)專家學(xué)者參與立法的經(jīng)驗教訓(xùn)，重點解決專家學(xué)者參與立法中存在的形式單一、來源狹窄、深度不夠、意見針對性不強等問題，充分發(fā)揮其參與立法的應(yīng)有作用；搭建多層次、多維度、多形式的參與平臺，建立健全專家?guī)熘贫?，并對專家?guī)斐蓡T進行分類；探索專家學(xué)者到立法機關(guān)掛職機制，建設(shè)立法智庫、立法研究基地，增加委托專家學(xué)者起草法律、法規(guī)草案的數(shù)量。*同前引〔17〕，第11頁。在人大代表的參與方面，要保證每屆人大有若干法律、法規(guī)案提請人民代表大會審議通過，保障代表直接行使立法權(quán)力，參與討論決定國家或地方重大制度設(shè)計；重視代表依法聯(lián)名提出的立法議案，將其辦理與立法工作緊密結(jié)合起來；拓展代表參與立法的渠道，創(chuàng)新代表參與立法的形式，邀請相關(guān)代表參與立法起草、論證、調(diào)研、審議等活動，認真聽取和吸收代表提出的意見建議。

結(jié)語

黨的十八屆四中全會提出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵?！绷?xí)近平總書記對于當(dāng)前搞好立法工作也指出：“不是什么法都能治國，也不是什么法都能治好國；人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管不管用、能不能解決問題，越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量?！倍贫ǔ錾浦嗡柚挤ǎ瑵M足廣大人民群眾對立法的期盼，人大主導(dǎo)立法的實現(xiàn)至關(guān)重要。為此，必須在明確人大主導(dǎo)立法之內(nèi)涵、依據(jù)的基礎(chǔ)上，加快健全人大主導(dǎo)立法的體制機制。而這正是本文的主旨所在。

基金項目：本文系國家社科基金2014年度重大項目《以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系完善研究》(項目批準號：14ZDC008)的階段性研究成果。

*作者簡介：易有祿，江西財經(jīng)大學(xué)法治政府研究中心教授，江西省撫州市中級人民法院副院長，法學(xué)博士；吳畏，江西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院法學(xué)理論專業(yè)碩士研究生。