積極推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)

宋圭武

(中共甘肅省委黨校　經(jīng)濟學教研部，蘭州　730070)

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積極推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)

宋圭武

(中共甘肅省委黨校經(jīng)濟學教研部，蘭州730070)

[摘要]要重視非正式制度建設(shè)，非正式制度是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)；要合理界定政府邊界和政府職能；要抓好社會公平建設(shè)；心治是未來社會理想的治理模式。

[關(guān)鍵詞]國家；治理體系；治理能力；現(xiàn)代化

一、要把非正式制度建設(shè)放在重要位置

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化既包括正式制度建設(shè)，也包括非正式制度建設(shè)，其中非正式制度建設(shè)是重要基礎(chǔ)。

什么是非正式制度，不同學者有不同的觀點。在《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》一書中諾斯認為：“制度是一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系的系列約束。制度是由非正式約束(道德的約束、禁忌、習慣、傳統(tǒng)和行為規(guī)則)和正式的法規(guī)(憲法、法令、產(chǎn)權(quán))組成。”[1]3

德國學者柯武剛和史漫飛將非正式制度定義為內(nèi)在制度的一部分。他們二人認為，制度分外在制度和內(nèi)在制度。外在制度是被自上而下地強加和執(zhí)行的。它們由一批代理人設(shè)計和確立。這些代理人通過一個政治過程獲得權(quán)威。它們的一個例子就是司法制度。外在制度配有懲罰措施。這些懲罰措施以各種正式的方式強加于社會(如遵循預定程序的司法法庭)并可以靠法定暴力(如警察)的運用來強制實施。內(nèi)在制度是從從人類經(jīng)驗中演化出來的。它體現(xiàn)著過去曾最有益于人類的各種解決辦法。其例子既有習慣、倫理規(guī)范、良好禮貌和商業(yè)習俗，也有盎格魯---撒克遜社會中的自然法。違反內(nèi)在制度通常會受到共同體中其它成員的非正式懲罰，例如，不講禮貌的人發(fā)現(xiàn)自己不再受到邀請。但是，也有各種執(zhí)行內(nèi)在制度的正式懲罰機制。內(nèi)在制度有四種類型：習慣；內(nèi)化規(guī)則；習俗和禮貌；正式化內(nèi)在規(guī)則。其中前三種內(nèi)在規(guī)則屬于非正式制度。這里他們主要通過看實施懲罰的方式是有組織的，還是無組織的，來區(qū)分正式制度和非正式制度。

對于非正式制度，俄羅斯經(jīng)濟社會學家C.基爾金娜將其稱之為制度元，并將其劃分為X和Y兩類。對應X制度元的基本制度有：體現(xiàn)中央權(quán)力的分配經(jīng)濟制度；單一的政治結(jié)構(gòu)制度；公有意識占統(tǒng)治地位的意識形態(tài)制度， 即集體和共同價值高于個人價值。俄羅斯、東亞、拉美等國家是X制度元的典范。對應Y制度元的基本制度有：市場經(jīng)濟制度；聯(lián)邦政治結(jié)構(gòu)制度； 自主意識占統(tǒng)治地位的意識形態(tài)制度， 即個人價值高于社會公共價值。在多數(shù)歐美國家Y制度元占統(tǒng)治地位。

菲利普·基弗和瑪麗·M·雪莉在《經(jīng)濟發(fā)展中的正式與非正式制度》一文中認為，非正式制度或者是私人制度通常是由商業(yè)機構(gòu)、社會團體、教堂或家庭或者為促進某種行為而設(shè)的機構(gòu)(如信貸局)來實施，而正式制度，主要是由國家機構(gòu)來實施。

一般而言，非正式制度，又稱非正式規(guī)則或非正式約束，是人們在長期的社會實踐交往過程中逐步形成的，一般是約定成俗的行為準則，包括價值觀、習慣、道德傳統(tǒng)等。

制度是制約社會發(fā)展的重要變量，這一點大家都不否認。但一般人們在強調(diào)制度建設(shè)時，往往重點關(guān)注正式制度建設(shè)，而忽視非正式制度建設(shè)。其實，從長遠看，對社會發(fā)展而言，更重要是非正式制度建設(shè)。

首先，好的非正式制度有助于產(chǎn)生好的正式制度。非正式制度中的價值觀對正式制度的構(gòu)建具有至關(guān)重要的導向作用。因為新的制度不可能憑空產(chǎn)生，制度總是利益主體博弈的產(chǎn)物。而參與博弈的人，其行為總是要受傳統(tǒng)特定價值觀的導引。所以，正式制度的有效性與非正式制度的有效性是密切相關(guān)的。若非正式制度剛健富于正義，必然有利于產(chǎn)生剛健富于正義精神的正式制度。若非正式制度缺乏陽剛之氣，則在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的正式制度也必然是陽氣不足，陰氣有余，最終導致的社會均衡可能就只是一種囚徒困境式的均衡或只是一種低水平的發(fā)展均衡。

其次，非正式制度在調(diào)控人們的社會經(jīng)濟生活中占據(jù)更大的空間和時間。若將正式制度比作網(wǎng)格，則非正式制度調(diào)節(jié)的空間就是網(wǎng)格中的空白部分，而正式制度只有在人們觸網(wǎng)時才發(fā)揮作用。諾斯也指出，即使在最發(fā)達的經(jīng)濟中，正式規(guī)則也只是決定選擇的總約束中一小部分(盡管是非常重要的一部分)，我們?nèi)粘Ｅc他人發(fā)生相互作用時，無論是在家庭，還是在外部社會關(guān)系中，或是在商業(yè)活動中，控制結(jié)構(gòu)差不多主要是由行為規(guī)范、行為準則和習俗來決定的。比如人們在婚姻生活中，大部分內(nèi)容都是處在非正式制度的調(diào)節(jié)中，只有在特殊情況下，人們才借助于正式制度來調(diào)節(jié)婚姻生活中產(chǎn)生的一些問題。所以，一個人婚姻質(zhì)量如何，更多是取決于非正式制度質(zhì)量，而非正式制度質(zhì)量。若用28法則做比喻，我們也可以認為，人類生活的80%主要靠非正式制度調(diào)節(jié)，而20%則靠正式制度調(diào)節(jié)。由此我們可以看出，要提高人類生活質(zhì)量或社會發(fā)展質(zhì)量，最重要是要改善非正式制度質(zhì)量。

再次，非正式制度決定正式制度執(zhí)行的有效性。有好的正式制度，但若沒有好的非正式制度，好的正式制度就可能被空殼化或樣子化。比如，在缺乏誠信的人文環(huán)境中，再好的正式制度都會打折扣。因為缺乏誠信，就缺乏規(guī)則意識，好規(guī)則自然得到遵守的人就少。再比如，從歷史看，我國反腐敗制度很多，但為什么總是落入錢穆制度陷阱，其中原因之一就與機會主義和缺乏誠信等非正式制度環(huán)境有關(guān)。所以，若沒有好的非正式制度做底蘊，正式制度的運行成本就必然高，最終導致正式制度只能失效或低效運行。在諾斯的制度變遷理論中，有三個重要支柱：國家理論；產(chǎn)權(quán)理論；意識形態(tài)理論。其中諾斯為什么重視意識形態(tài)在發(fā)展中的作用時，一個重要的方面就是為了防止機會主義行為，為了提高正式制度的有效性。

第四，引進的正式制度若有效必須要考慮與非正式制度的相容問題。因為若引進的制度與本土的非正式制度不相容，最終就會導致引進的正式制度形式化。比如，我國引進國外的政府采購制度，同樣的制度流程和設(shè)計，在國外運行很好，但在我國執(zhí)行起來卻總是走樣，為什么，就是沒有考慮到我國的非正式制度國情。再比如民主投票制度設(shè)計，若不考慮中國的面子文化和血緣關(guān)系文化特點，硬照搬西方的匿名投票方式，反而可能導致產(chǎn)生許多不好的情況。所以，中國的民主制度設(shè)計，必須要考慮中國社會非正式制度的特點，否則最終就是正式制度與非正式制度兩張皮，正式制度成為形式，而非正式制度成為實質(zhì)。

第五，從發(fā)展實踐看，西方國家的發(fā)展，背后深層的力量實質(zhì)是非正式制度。比如誠信意識就很關(guān)鍵。阿蘭·佩雷菲特在《信任社會：論發(fā)展之緣起》一書中寫道：一國之巨大動力應是信任，惟有在人們不為任何利益所動去藏富遮藝時，這種信任才會極大地充盈。由于互不信任，人人慎之又慎。這使參加信貸談判的人，像大多數(shù)熱那亞商人一樣，談不出什么結(jié)果來。對第三世界的了解使我堅信，被傳統(tǒng)自由主義理論家及社會主義理論家們視為經(jīng)濟增長函數(shù)的兩要素：資本和勞動，實際上是次要因素；主要因素，既能給兩個傳統(tǒng)因素添上正、負指數(shù)的因素，則是第三因素，就是文化因素。信任社會是一種擴張的社會。通過多年觀察，我們發(fā)現(xiàn)，對人持信任還是懷疑態(tài)度，對經(jīng)濟發(fā)展有重要影響。福山在《信任：社會美德與創(chuàng)造經(jīng)濟繁榮》一書中也認為：一個民族的競爭力與文化密切相關(guān)，最核心的就是信任。高度信任的存在可以如同經(jīng)濟關(guān)系的添加因素，提高經(jīng)濟效率，減少經(jīng)濟學家稱作交易成本的消耗。

由于非正式制度往往是長期歷史自發(fā)博弈的一種均衡，也是一種文化沉淀，所以，要改變難度也很大。在福山看來，與生俱來習慣合作的人不輕易喪失這個習慣，可這個社會資本一旦喪失，那就需要幾個世紀才能重建起來。正因為如此，如何建設(shè)非正式制度，往往需要硬手段。

二、要抓好社會公平建設(shè)

有關(guān)研究表明，人類對公平有天然偏好。公平不僅是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也是社會效率的基礎(chǔ)。從長期和全局角度看，公平和效率關(guān)系本質(zhì)是統(tǒng)一的。

公平與效率關(guān)系，粗的方面看，大體主要有三種觀點，對立論，統(tǒng)一論，對立統(tǒng)一論。細的方面看，有學者歸納了十幾種關(guān)系，這里筆者就不一一列出，有興趣同志可查閱相關(guān)文獻。2005年9月，筆者在《江漢論壇》雜志發(fā)文認為，公平與效率關(guān)系是多維互動關(guān)系。2006年10月23日，筆者在《光明日報》理論版發(fā)文認為，公平與效率是多層面對立統(tǒng)一與交錯互動的關(guān)系。后經(jīng)這些年多方思考，感覺公平與效率關(guān)系并沒有那么復雜，從全局和長期看，其實就是一個統(tǒng)一的簡單關(guān)系，現(xiàn)證明如下。

如何證明，我們可以用反證法，我們可以嘗試舉出一個公平與效率對立的反例，如果舉不出這樣一個反例，就說明公平與效率沒有對立關(guān)系，同時也連帶證明了公平與效率對立統(tǒng)一關(guān)系也是不成立的，因為對立論若不成立，對立統(tǒng)一論也就自然不成立。

在實際說明公平與效率對立的事例中，我們常常舉的例子是中國的公社制度。認為在公社制度下，雖然公平，但沒有效率。其實關(guān)于公社制度存在公平與效率對立關(guān)系的命題，是一個假命題。這里有兩個錯誤需要糾正。首先第一個錯誤是，一些學者認為公社分配制度是平均主義，從而推出公平與效率關(guān)系是對立關(guān)系。這種推理是不妥的。因為從深層次看，平均應更多屬于不公平，而不是公平。干多干少一個樣，干與不干一個樣，干好干壞一個樣，自然說其不公平更合適。所以，平均與效率的關(guān)系，更多體現(xiàn)的是不公平與效率的關(guān)系，而不是公平與效率的關(guān)系。由此從平均與效率的關(guān)系，自然也就不能推出公平與效率的關(guān)系。其次第二個錯誤是，認為公社分配具有平均主義特色，這一點也是不妥的。筆者小時候在公社勞動過，公社的分配原則并不都是平均主義，多數(shù)情況是保障原則與按勞分配相結(jié)合。公社的低效率主要是國家宏觀政策所造成，公社自身的因素應不是主要的(具體論述請參考本人拙著《大國路徑：中國改革真問題探索》中國經(jīng)濟出版社2012年1月出版)。所以，從中國的公社制度這個案例是不能證明公平與效率存在對立關(guān)系這個命題的。

在實際的許多案例中，我們遇到的公平與效率對立的情況，主要體現(xiàn)在局部和短期的情況，或不同主體之間的情況。比如，一個家庭，在資源有限的情況下，是更多資助有潛力的孩子，還是大家都一樣分配，就是一個困境。若不更多資助有潛力的孩子，可能確實會失去效率。但這種情況若放在一個長期背景下，還是要考慮公平更好。因為你資助有潛力的孩子，這需要有潛力的孩子成才后，對其他孩子有一個回報機制，若沒有這個回報機制，其他孩子就會感到不公平，這就會影響家庭穩(wěn)定和諧，最終導致家庭無效率。所以，若沒有一個回報機制，所謂的效率就只是表現(xiàn)在一個孩子身上的局部效率，而沒有在整個家庭上體現(xiàn)效率。另外，這里公平與效率的對立，實質(zhì)是有潛力孩子的效率與沒有潛力孩子的公平的對立，二者對立關(guān)系并沒有體現(xiàn)在同一主體身上。再比如，國家發(fā)展，在資源有限的情況下，國家可能采取重點地區(qū)重點投入的原則，這有利于提高這些重點地區(qū)的發(fā)展效率，但這畢竟是一種短期政策。從長期看，在重點地區(qū)發(fā)展起來后，必須要對原來投入少的地區(qū)建立一個回報機制。這樣落后地區(qū)的發(fā)展就不會拖發(fā)達地區(qū)的后腿，落后地區(qū)的人也就不會產(chǎn)生抱怨情緒，局部效率才能最終轉(zhuǎn)化為整體效率，社會才能整體和諧穩(wěn)定。另外，這里公平與效率的對立，實質(zhì)是先進地區(qū)的效率與落后地區(qū)的公平的對立，也沒有體現(xiàn)在同一主體身上。

由上述案例分析，筆者認為，所謂公平與效率對立的情況，主要存在于短期和局部的情況，或是不同主體之間的情況，即甲的效率與乙的公平的對立。由于這里效率并沒有體現(xiàn)長期和全局效率，并且其對立關(guān)系也并沒有真正體現(xiàn)在同一個主體身上，所以這種情況下反映的公平與效率的對立關(guān)系并不是真正的對立關(guān)系。從長期和全局看，公平與效率關(guān)系應是統(tǒng)一的，有長期和全局的公平，才有長期和全局的效率，沒有長期和全局的公平，最終長期和全局無效率?；蛘邚耐粋€主體看，公平與效率本質(zhì)也是統(tǒng)一的，因為一個主體感覺有公平，自然勞動積極性就高，勞動就自然更有效率。由此可以得出一個結(jié)論：國家發(fā)展，在政策層面，在短期和局部情況下，可以有限度重點考慮效率問題，但在長期和全局情況下，一定要堅持公平原則，這樣最終才能有長期效率和全局效率。

三、心治是未來社會理想的治理模式

韋伯將社會治理方式大致分為三種類型，分別是法理型治理、傳統(tǒng)型治理和魅力型治理。在法理型治理社會中，法律是最高的指揮。在傳統(tǒng)型治理社會中，傳統(tǒng)是最高的指揮。在魅力型治理社會中，領(lǐng)導人個人魅力是最重要的因素。

筆者認為，現(xiàn)實世界經(jīng)歷過的社會治理方式主要應有如下幾種：一種是神治方式，就是神的命令高高在上。社會的所有活動，都是圍繞神的意志來進行，神是社會的中心。這種社會治理方式主要存在于古代或當代一些神權(quán)治理的國家。一種是人治方式，就是人的命令高高在上。專制集權(quán)治理是一種較為典型的人治方式。一種是法治方式，就是法律高高在上。社會的所有活動，都是在法律的框架下進行，沒有人超越法律，在法律面前人人平等。法治方式也是當代西方許多發(fā)達國家的一種普遍治理方式。另外，還有一種方式，就是德治方式，就是依靠道德來進行社會治理。這種方式主要存在于一些封閉的部落社會。在我國古代，雖然整個國家是集權(quán)專制，屬于人治方式，但在村莊層面，其實際的治理模式應更多屬于德治方式。由于天高皇帝遠，皇帝鞭長莫及，這客觀也為村莊事務選擇治理方式提供了自由空間，在這種情況下，村莊的治理會更多呈自由博弈均衡的特質(zhì)。另外，由于我國古代村莊大多封閉，村民之間雞犬之聲相聞、老死不相往來，在這種情況下，人與人之間的博弈，主要體現(xiàn)在熟人或親戚之間，這就為德治方式的產(chǎn)生提供了重要基礎(chǔ)。

目前，人們普遍認為，社會最好的治理方式應是法治方式，認為社會治理現(xiàn)代化，基本內(nèi)涵就是法治化。其實，比法治更高級的治理方式，應是心治方式。所謂心治方式，就是依靠良心來進行社會自覺治理的一種方式。

為什么法治社會不是最優(yōu)的社會治理方式？首先，法治社會需要一個好的法律，但如何建設(shè)一個好的法律，需要良心做基礎(chǔ)。其次，即使有好的法律，如何有效堅持，也需要良心做基礎(chǔ)。再次，法治社會也并沒有真正體現(xiàn)以人為本，因為讓冷冰冰的法律占據(jù)了社會中心，這也是一種發(fā)展的異化。第四，法治社會恰恰是反映人類在良心稀缺情況下的一種制度選擇。若良心充裕，社會何必要那么多制度？正是由于缺乏內(nèi)在約束，客觀就需要加強外在約束。但在良心稀缺的情況下，法治社會的運行必將是不完善的。第五，心治社會更符合效率原則，因為心治社會建立在自覺的基礎(chǔ)上，社會交易成本必然很低。另外，心治社會也少了制定法律和執(zhí)行法律的高昂成本。第六，心治社會更符合自由原則。馬克思設(shè)想的未來共產(chǎn)主義社會，其本質(zhì)應是心治社會。因為要實現(xiàn)按需分配，需要良心做基礎(chǔ)，需要心治。沒有心治，按需分配就是一句空話。另外，只有在真正實現(xiàn)心治的情況下，社會本質(zhì)才會真正體現(xiàn)為一種自由人的聯(lián)合體。因為自由，只有在心治的前提下，才是真正的自由，才是自覺的自由，而不是被動的自由。

還有一種觀點認為，德治社會或是最好的社會治理方式。但筆者認為，心治社會的境界也要高于德治社會。因為德治社會雖然依靠道德來治理，而道德也滲透一些良心的因素，但道德與良心本質(zhì)是有區(qū)別的。良心是內(nèi)在的，道德是外在的。另外，有些道德規(guī)范未必就符合良心原則。還有，道德和法律從規(guī)則角度看，在本質(zhì)上也是相同的，都是一種外在于人的規(guī)則，只不過表現(xiàn)形式有所不同。法律主要表現(xiàn)是成文的規(guī)則，而道德這種規(guī)則具體表現(xiàn)主要為習俗等，是一種不成文的規(guī)則。由于規(guī)則本質(zhì)都是外在于人，所以，德治社會仍體現(xiàn)了一種外在規(guī)則對人性的壓抑性，人并沒有真正處于中心位置，人仍處于一種被壓抑的地位，人對自由的自覺自律的本質(zhì)追求仍是欠缺的。

問題是，心治社會雖然理想，但要真正實現(xiàn)社會的心治，需要社會良心的極大充裕，這是前提條件。所以，從長遠看，人類社會必須要始終把良心建設(shè)作為一項重要任務和首要任務。

參考文獻：

[1][美]道格拉斯.C.諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟績效[M].上海三聯(lián)書店，1994.

[2][美]R.科斯等.財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷[M].上海三聯(lián)書店，1994.

[3]宋圭武.碰撞中國社會經(jīng)濟問題：面子、血緣、權(quán)力[M].中國經(jīng)濟出版社，2010.

[4]宋圭武.大國路徑：中國改革真問題探索[M].中國經(jīng)濟出版社，2012.

[責任編輯：馬莉]

[中圖分類號]D621

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003-4307(2016)01-0096-05

[作者簡介]宋圭武，中央甘肅省委黨校經(jīng)濟學教研部教授。

[收稿日期]2015-12-01

習近平總書記指出：必須適應國家現(xiàn)代化總進程，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國家機構(gòu)履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經(jīng)濟社會文化事務、自身事務的能力，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。十八屆五中全會明確提出，在十三五期間，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要取得重大進展。目前，面對諸多問題，加強國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，意義重大。如何有效推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是一項系統(tǒng)工程，下面筆者談點看法，供大家參考。