加快河北省貧困縣脫貧摘帽的思路與對策研究

馮鐵英 劉春榮 程玉賢 勾利娜

加快河北省貧困縣脫貧摘帽的思路與對策研究

馮鐵英 劉春榮 程玉賢 勾利娜

在全面建成小康社會進程中，貧困縣的發(fā)展直接影響全面建成小康社會的建設(shè)。本文在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上總結(jié)貧困縣脫貧摘帽面臨的困難與挑戰(zhàn)，力求找到加快貧困縣脫貧摘帽的思路對策。

貧困縣；脫貧摘帽；扶貧攻堅

黨的十八屆五中全會在全面建成小康社會新的目標(biāo)要求中明確提出：“我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困?！笔状蚊鞔_了貧困縣全部摘帽的目標(biāo)，吹響了“向貧困宣戰(zhàn)”的沖鋒號，為扶貧攻堅指明了方向。貧困縣能否摘帽，直接關(guān)系全省脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)能否實現(xiàn)，進而影響到全面建成小康社會的成效，因此深入實際調(diào)查總結(jié)當(dāng)前貧困縣脫貧摘帽面臨的困難與挑戰(zhàn)，找到加快貧困縣脫貧摘帽的思路對策，很有現(xiàn)實意義。

一、當(dāng)前貧困縣脫貧摘帽面臨的困難與挑戰(zhàn)

為了全面了解和掌握貧困縣在脫貧摘帽中的現(xiàn)狀，及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，筆者對貧困縣脫貧摘帽進行了一次全面調(diào)查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前貧困縣脫貧摘帽面臨以下困難與挑戰(zhàn)：

1.貧困面廣量大程度深

進入到“十三五”的開局之年,河北扶貧開發(fā)進入啃硬骨頭的“沖刺期”,總體脫貧攻堅的任務(wù)仍然十分繁重。河北省扶貧辦政策法規(guī)處處長樊曉晨介紹說：“河北目前還有62個貧困縣,建檔立卡貧困村7366個,建檔立卡貧困人口485.5萬。河北貧困人口相對集中的燕山—太行山區(qū)、環(huán)首都貧困帶、黑龍港流域三大片區(qū),共有貧困縣52個,占全省貧困縣的84%?！边@些區(qū)域特殊貧困矛盾突出，生態(tài)環(huán)境脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、公共服務(wù)欠缺、地方病嚴(yán)重,生產(chǎn)要素匱乏，人均產(chǎn)值、人均財政一般預(yù)算收入和農(nóng)村人均純收入僅為西部縣平均水平的一半左右，但貧困人口卻覆蓋了全省貧困人口的70%以上。扶貧工作的難度大、成本高。如青龍這樣的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，存在著農(nóng)業(yè)大而不強、農(nóng)村廣而不新、農(nóng)民多而不富，84%的人口在貧困的農(nóng)村。這些事實說明，全面建設(shè)小康最艱巨、最繁重的任務(wù)在貧困的農(nóng)村。

2.產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式粗放落后

目前,雖然各地都在著力培育壯大特色產(chǎn)業(yè),推進產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營,但一方面部分地區(qū)屬于限制開發(fā)區(qū)域,發(fā)展產(chǎn)業(yè)、增加收入的難度很大；另一方面特色產(chǎn)業(yè)處于起步階段,沒有形成規(guī)模效應(yīng)和綜合競爭優(yōu)勢,帶動貧困地區(qū)和農(nóng)戶發(fā)展的能力有限。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。很多農(nóng)村地區(qū)處于以人力為主、自家經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟生產(chǎn)模式，農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入極其有限。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，以種植業(yè)為主，以糧食作物為主，沒有形成農(nóng)、林、牧、副、漁一體化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。造成貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平低，經(jīng)濟總量小，財政不能自給，長期靠國家補貼，很難徹底脫困解貧。

3.貧困群體收入渠道單一

大多貧困群體主要居住在離城較遠的偏僻村落，耕地多屬山地或坡地，蓄水能力差，土地貧瘠，且交通不便，信息閉塞。只能中規(guī)中矩地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，易受災(zāi)害性氣候、市場因素影響，收入長期維持在一個較低的水平。低收入家庭就業(yè)負(fù)擔(dān)偏重，每個家庭有勞動能力的人數(shù)相對較少。受訪的30余戶低收入家庭戶均人口為4.78人，戶均就業(yè)人數(shù)僅0.56人，負(fù)擔(dān)系數(shù)較高。就業(yè)賺錢難，打工收入普遍降低。在調(diào)查中我們了解到，與上一年相比，農(nóng)民在外務(wù)工人員的工資普遍銳減30%～50%，甚至不少外出人員找不到工作，造成家庭收入大大減少。

4.坐等脫貧思維依然存在

“精神貧困”是扶貧攻堅的最大敵人。當(dāng)前我省部分地區(qū)群眾“精神貧困”主要表現(xiàn)在兩個方面：一是貧困人口和貧困家庭沒有很強的自我發(fā)展意愿，更多的是依賴外部扶持，而不是主動去脫貧；二是貧困人口和貧困家庭有脫貧的愿望，卻缺乏自主精神。在農(nóng)村社會發(fā)展中，我們發(fā)現(xiàn)，貧困農(nóng)民普遍存在小農(nóng)意識，“種田為飽肚，養(yǎng)豬為過年，養(yǎng)牛為犁田，喂雞喂鴨換油鹽”；缺乏市場經(jīng)濟觀念，安貧樂道、得過且過、不求更好、只求溫飽；缺乏創(chuàng)新與改革的意識，依賴于組織和上級政府的救濟與扶持，安于現(xiàn)狀，創(chuàng)業(yè)精神不強，難以改變傳統(tǒng)生活方式。

5.脫貧群體返貧現(xiàn)象易發(fā)

脫貧摘帽本來是件好事，但“剛脫貧又返貧”現(xiàn)象易發(fā)。究其原因有政策原因，也有其他原因。人民日報曾發(fā)表文章指出“有些地方‘抱著集中力量辦大事’和完成任務(wù)的心態(tài)，為及時完成任務(wù)，就把能用的資源都集中傾斜過來，驗收完畢后，又讓很多政策和資源‘傾斜’回去了?！狈鲐毠猿闪瞬饢|墻補西墻的運動，不僅達不到摘掉貧困帽子的目的，而且還浪費了國家資源。其他原因如基礎(chǔ)設(shè)施落后、生存環(huán)境制約和自然災(zāi)害、上學(xué)、地方病和突發(fā)重病、殘疾和智障等問題返貧情況時有發(fā)生，新的貧困人口持續(xù)出現(xiàn)。其中因病致貧最為嚴(yán)重。數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村貧困人口中42%是因病致貧返貧，有的地方甚至高達50%。可以說，在全面脫貧的道路上，“因病致貧”帶來的考驗十分巨大。

二、加快貧困縣脫貧摘帽的思路對策

加快貧困縣脫貧摘帽，需要領(lǐng)導(dǎo)重視、多部門長期齊抓共管、公眾廣泛參與、多措并舉才能見成效，經(jīng)深入調(diào)查研究，應(yīng)重點抓好以下幾個方面：

1.強化扶貧攻堅意識，為貧困縣脫貧摘帽提供精神支持

⑴強化責(zé)任意識，要有“貧困不除愧對組織”的情懷。貧困縣的縣級領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)同志要簽訂“軍令狀”，確保扶貧攻堅工作不打折扣、不搞變通、不講條件的落實。駐村工作組、第一書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)包村干部和縣直聯(lián)絡(luò)員也應(yīng)該層層簽訂軍令狀，努力形成人人肩上有責(zé)任、個個帶頭打沖鋒的格局。要明確“一把手”的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的主體責(zé)任、牽頭部門的主導(dǎo)責(zé)任、幫扶干部的包辦責(zé)任、企業(yè)的幫扶責(zé)任，把全部心思和精力用在脫貧攻堅上。

⑵強化公仆意識，要有“群眾不富寢食難安”的信念。打好脫貧攻堅戰(zhàn)，關(guān)鍵要有為民服務(wù)的情懷。要心系群眾，一心想著群眾，一心幫著群眾，帶著感情抓脫貧。駐村干部要全身投入、激情工作，和老百姓同吃同住同勞動。貧困村的條件都很艱苦，要和貧困群眾一起苦、一起干，遵守群眾紀(jì)律，真心實意為群眾找到脫貧的出路。

⑶強化大局意識，要有“不脫貧軍令處置”的擔(dān)當(dāng)。要成立由紀(jì)檢、組織、督查部門和縣扶貧辦組成的聯(lián)合督導(dǎo)組，對照軍令狀，從嚴(yán)追責(zé)。對干部業(yè)績的考核，尤其要加重扶貧工作“砝碼”，增強各級黨員干部的擔(dān)當(dāng)意識。要重獎重用在脫貧攻堅中擔(dān)當(dāng)意識強、措施辦法多、工作作風(fēng)實、脫貧成效顯著的黨員干部。對扶貧工作重視不夠、工作不力的單位和個人，要嚴(yán)厲追責(zé)。

⑷強化爭先意識，要有“貧困不除誓不罷休”的氣魄。要通過積極有效的宣傳，運用廣播電視、訪談專欄、設(shè)立宣傳牌、拉橫幅、貼標(biāo)語等形式，全方位、多層次、廣角度地宣傳報道脫貧攻堅的目標(biāo)任務(wù)、政策措施、項目安排等，營造一種萬眾一心、勢不可擋的輿論氣勢。讓干部有“貧困不除誓不罷休”的氣魄；讓貧困群眾能自覺投入到改變貧困面貌、創(chuàng)造美好生活的具體行動中，真正實現(xiàn)由“要我脫貧”向“我要脫貧”轉(zhuǎn)變。

2.落實扶貧攻堅舉措，為貧困縣脫貧摘帽提供根本途徑

⑴發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)作為主攻方向。要抓住產(chǎn)業(yè)脫貧這個根本，全方位打好產(chǎn)業(yè)攻堅戰(zhàn)。一要選準(zhǔn)特色產(chǎn)業(yè)。根據(jù)各地產(chǎn)業(yè)特點和資源現(xiàn)狀，把本地優(yōu)勢資源的生產(chǎn)能力發(fā)揮出來。比如可以明確劃分出優(yōu)質(zhì)稻米、名優(yōu)小麥、綠色蔬菜、特色果品、特種水產(chǎn)、健康畜禽等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。選準(zhǔn)最適合的特色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)“一村一品”產(chǎn)業(yè)發(fā)展，確保每個貧困戶都有增收項目、都有脫貧門路。二要推進本地區(qū)綜合開發(fā)?？梢赞r(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)為載體，大力引進工商資本投資林果種植、畜牧養(yǎng)殖、休閑旅游等項目，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以建設(shè)1個縣級生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)。特別要做好各幫扶企業(yè)、休療單位的招商引資工作，鼓勵他們在貧困縣投資農(nóng)業(yè)園區(qū)、打造餐廚基地。三要創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)模式。要以“政府+龍頭企業(yè)+金融機構(gòu)+科研機構(gòu)+合作社+農(nóng)戶”的“六位一體”模式為引領(lǐng)，大力發(fā)展各類股份合作模式，提高產(chǎn)業(yè)的組織化程度。每個行政村可以建立1個由村黨支部牽頭成立的合作社，引導(dǎo)貧困戶以土地、林地、勞務(wù)等資源入股合作社，真正把貧困戶納入到產(chǎn)業(yè)項目中來，獲得綜合收益。要加快發(fā)展農(nóng)村市場主體，大力培育食品加工、中藥材加工、礦泉水開發(fā)、木材加工等龍頭企業(yè)，加快發(fā)展種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場等經(jīng)營主體，讓農(nóng)村市場主體活起來。四要做好宣傳營銷。要圍繞打造京津冀綠色農(nóng)產(chǎn)品基地，加強標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，打造綠色、有機、無公害品牌。大力培育營銷商，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，通過在京津等城市開設(shè)貧困縣特產(chǎn)專營店、在北京新發(fā)地銷售本縣農(nóng)副產(chǎn)品等各種形式，徹底打通農(nóng)產(chǎn)品“生產(chǎn)+加工+銷售”一條龍產(chǎn)業(yè)鏈。要借助全國電子商務(wù)進農(nóng)村綜合示范縣機遇，搭建三級服務(wù)平臺，打造集包裝設(shè)計、品牌展示、線上線下交易于一體的電商產(chǎn)業(yè)鏈，扶持每個貧困村建立1個電商服務(wù)站，實現(xiàn)“一村一網(wǎng)店”目標(biāo)。

⑵改善生態(tài)環(huán)境作為長遠戰(zhàn)略。貧困縣大多處在山區(qū)，承擔(dān)著我省生態(tài)建設(shè)的重任，所以貧困縣要針對縣域發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的實際，打造國家級生態(tài)公園。一要以保護促脫貧。要積極做好國家級生態(tài)公益林、天然林保護、濕地保護與恢復(fù)等生態(tài)保護工程，積極爭取生態(tài)建設(shè)資金。要創(chuàng)新生態(tài)資金使用方式，使當(dāng)?shù)赜袆趧幽芰Φ牟糠重毨丝谵D(zhuǎn)為護林員。二要以建設(shè)促脫貧。要結(jié)合全縣造林綠化總體安排，通過“大戶統(tǒng)造統(tǒng)管、實施土地流轉(zhuǎn)，合作社牽頭、統(tǒng)一組織，行政主導(dǎo)、戶栽戶管戶收益”等模式，大力發(fā)展板栗、蘋果、核桃等經(jīng)濟林。三要以開發(fā)促脫貧。按照“大景區(qū)+鄉(xiāng)村游”的總體思路，將景區(qū)與周邊貧困村的規(guī)劃、建設(shè)和管理統(tǒng)籌起來，打造精品鄉(xiāng)村旅游度假區(qū)，帶動貧困戶通過民宿、接待、銷售農(nóng)產(chǎn)品等途徑增收致富。

⑶建設(shè)美麗鄉(xiāng)村作為重要抓手。抓脫貧還要把農(nóng)村富與農(nóng)村美有機結(jié)合起來，真正讓群眾的生產(chǎn)生活品質(zhì)好起來。一要科學(xué)規(guī)劃。按照“四美”要求，對貧困縣沒有完成建設(shè)的村要精心設(shè)計，提出契合本地區(qū)的方案?？茖W(xué)引導(dǎo)，把貧困村分期分批納入省、市重點村范圍，按照集中連片、示范帶動的原則，打造市級精品片區(qū)。二要扎實推進。各駐村工作組，既要抓脫貧攻堅，又要抓好美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，大力實施“十二個”專項行動，突出產(chǎn)業(yè)美，大力發(fā)展庭院經(jīng)濟，促進貧困村建設(shè)和發(fā)展水平全面提升。三要改進方式。要堅持實事求是的原則，不盲目攀比，不急于求成，不搞千篇一律，要加強指導(dǎo)，使貧困村宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜商則商、宜游則游，努力實現(xiàn)面貌提升和脫貧增收效益最大化。

⑷深入改革創(chuàng)新作為內(nèi)生動力。脫貧工作要跳出傳統(tǒng)視野，加大改革創(chuàng)新力度。一要放大財政資金效益。進一步加大資金整合力度，推動專項扶貧資金、涉農(nóng)資金和社會幫扶資金打捆使用。要以重點扶貧項目為依托，通過擔(dān)保風(fēng)險補償金等辦法放大資金使用效率。二要創(chuàng)新金融扶貧機制。要把承貸載體謀劃好，把承貸主體和項目載體謀劃好，解決好銀行愿意貸，村里沒法貸的問題。要把承貸模式建設(shè)好，探索建立涵蓋“三農(nóng)”和扶貧的投融資平臺，支持扶貧項目建設(shè)。以成立金融擔(dān)保公司為核心，搭建“農(nóng)戶+擔(dān)保公司+銀行+保險”的“四位一體”循環(huán)模式，解決農(nóng)戶貸不了，銀行不信任的問題。三要推進產(chǎn)權(quán)制度改革。探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、宅基地使用權(quán)可抵押、可流轉(zhuǎn)等辦法，發(fā)揮縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心作用，總結(jié)推廣“資源變資產(chǎn)、資金變股金”的經(jīng)驗,讓貧困村的土地、勞動力、資產(chǎn)等要素活起來。四要探索建立共享機制。對財政專項扶貧資金和其他涉農(nóng)資金，投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、光伏等項目形成的資產(chǎn)，要研究折股量化到貧困村和貧困戶的具體辦法。對貧困地區(qū)水電、礦產(chǎn)、旅游等資源的開發(fā)利用，要探索賦予土地被占用的村集體股權(quán)，分享資源開發(fā)收益。五要加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。要堅持依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)民以多種方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，盡快讓土地流轉(zhuǎn)起來，實現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，讓農(nóng)民就地轉(zhuǎn)化為股東、產(chǎn)業(yè)工人。

⑸建設(shè)基層黨組織作為重要任務(wù)。突出強化“四支隊伍”建設(shè)：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記隊伍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅的第一責(zé)任人，所有的工作都要緊緊圍繞脫貧工作展開，既要當(dāng)好扶貧一線的“指揮官”，更要當(dāng)好扶貧一線的“戰(zhàn)斗員”。二是村黨支部書記隊伍。村黨支部書記要樹立“寧愿苦干、不愿苦熬”的觀念，通過自力更生、艱苦奮斗，靠辛勤勞動改變貧困落后面貌，鼓勵和發(fā)揮群眾參與、支持脫貧攻堅工作的積極性和主動性。重獎重用在脫貧工作中做出突出貢獻的村級組織帶頭人。三是駐村第一書記隊伍。一方面，駐村工作組要強化作為意識、擔(dān)當(dāng)意識，有效幫助貧困村貧困戶拓寬致富路子，積極承擔(dān)縣鄉(xiāng)安排的各項工作；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要在嚴(yán)格幫扶業(yè)績考核的同時，大膽使用、放手使用、給他們壓擔(dān)子、提要求、交任務(wù)，齊心協(xié)力把駐村幫扶工作做好。四是農(nóng)村致富帶頭人隊伍。脫貧工作沒有局外人，致富帶頭人更要發(fā)揮幫貧促富的帶頭作用。要深入探索農(nóng)村黨員培養(yǎng)機制，把農(nóng)村致富帶頭人培養(yǎng)成黨員，把黨員培養(yǎng)成農(nóng)村致富帶頭人，通過加大扶持、強化培訓(xùn)、引領(lǐng)示范等方式，激發(fā)農(nóng)村致富帶頭人干事創(chuàng)業(yè)的激情。

⑹凝聚各方合力作為攻堅保障。脫貧攻堅要想速戰(zhàn)決勝，就必須全黨動員、全民發(fā)動、全社會參與。一要上下聯(lián)動。全力爭取上級支持。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門和駐村工作組要把爭取國家、省市專項扶貧投入作為工作重心，做到“五爭一跑”，爭政策、爭資金、爭項目、爭試點、爭第一，跑部進廳搞好對接，全力以赴引資源、引項目、引資金。二要各界聯(lián)動。各部門要各司其職、密切配合，特別是有幫扶任務(wù)的單位，要高標(biāo)準(zhǔn)做好工作，把幫扶村變成示范村。各民主黨派、工商聯(lián)和人民團體，要積極開展結(jié)對幫扶、志愿服務(wù)等活動。要引導(dǎo)民營企業(yè)家、商會組織和行業(yè)協(xié)會開展扶貧，形成全社會支持脫貧、推進脫貧的濃厚氛圍。三是內(nèi)外聯(lián)動。就是要激發(fā)群眾的內(nèi)生動力。要把扶貧與扶志結(jié)合起來，加強宣傳教育，讓群眾認(rèn)識到脫貧發(fā)展要出自己的力、流自己的汗、自己的事情自己干，引導(dǎo)他們“窮則思變”，消除精神貧困，增強脫貧信心，自力更生、艱苦奮斗，主動參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、道路建設(shè)、農(nóng)田水利等項目建設(shè)，靠自己改變貧困面貌，建設(shè)美麗家園。

(作者單位：秦皇島青龍滿族自治縣委黨校)

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.22.006

本文為2016年度河北省委黨校系統(tǒng)科研項目]