貴陽市飲用水源地生態(tài)補償機制研究

龍敏

（貴州行政學院，貴州貴陽550028）

貴陽市飲用水源地生態(tài)補償機制研究

龍敏

（貴州行政學院，貴州貴陽550028）

文章以貴陽市飲用水水源地保護區(qū)為例，從生態(tài)補償模式、生態(tài)補償制度、生態(tài)補償標準等對飲用水水源地生態(tài)補償機制進行了研究，提出應因地制宜建立政府補償與市場補償多層次的生態(tài)補償機制，加快流域生態(tài)補償立法進程，科學制定生態(tài)補償標準，以及完善水源地生態(tài)補償實施效果監(jiān)督評估體系等，以不斷完善生態(tài)補償機制，有效推進生態(tài)保護和環(huán)境治理。

貴陽市；水源地；生態(tài)補償機制

水源地的生態(tài)保護是確保水資源安全的重要措施，直接關系到人類健康與社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。隨著中國經(jīng)濟社會快速發(fā)展、人口持續(xù)增長和城鎮(zhèn)化率逐步提高，城市集中供水需求逐年增大。然而，從近3年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)（CEIC）來看，全國一級區(qū)的水資源總量在不斷減少，分別為29528.8億m3（2012）、27957.9億m3（2013）、27266.9億m3（2014），人均水資源總體呈下降趨勢[1]。與此同時，飲用水源所在區(qū)域的工業(yè)、生活和面源污染給水源環(huán)境質(zhì)量帶來了很大的威脅。水污染加劇、區(qū)域發(fā)展不平衡等突出問題，已經(jīng)嚴重危害了群眾健康、社會和諧和公共安全。為了保證區(qū)域間的和諧發(fā)展，協(xié)調(diào)各地區(qū)的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，體現(xiàn)水資源的公平使用，迫切需要加快建立水源地生態(tài)補償機制。

一、貴陽市飲用水源地生態(tài)環(huán)境及保護概況

貴陽市城區(qū)集中式飲用水源地主要為：阿哈水庫、南明河麥達河段、南門河汪家大井段、紅楓湖、沙老河水庫、百花湖、花溪水庫、大龍井。其中：“兩湖一庫”—紅楓湖、百花湖、阿哈水庫，每天向貴陽市中心城區(qū)、清鎮(zhèn)市、白云區(qū)供水約55萬噸，占貴陽市城市供水量的70%左右，供應著全市120多萬市民的飲水，被稱為貴陽市民珍貴的“三口水缸”。

自上世紀90年代以來，由于受工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源等方面污染的影響，飲用水源地水質(zhì)逐年惡化。為有效治理和保護“兩湖一庫”，2007年9月貴陽市全面啟動了治理保護“兩湖一庫”工作，在行政、司法、經(jīng)濟體制方面進行了重大改革創(chuàng)新，形成了科學完善的管理機制。貴陽市還結(jié)合實際頒布實施了《貴陽市水污染防治規(guī)定》《貴陽市水庫管理辦法》和《貴陽市飲用水源環(huán)境保護辦法》等法規(guī)，編制了《紅楓湖百花湖水資源環(huán)境保護總體規(guī)劃》《貴陽市城市飲用水水源地安全保障規(guī)劃》等規(guī)劃，為飲用水源保護建立了較為完善的法規(guī)。[2]

近年來，以飲用水源、地表水和主要河流的保護和治理為重點，貴陽市開展了集中式水源地內(nèi)源和外源污染治理，實施入湖、入庫和主要河流周邊工業(yè)企業(yè)污染源治理、城鎮(zhèn)生活污染源治理、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染源治理、水質(zhì)生物凈化、生態(tài)修復、城鎮(zhèn)節(jié)水、備用水源開發(fā)等一系列工程，實城市（縣城）集中飲用水源地水質(zhì)達標率100%、城市生活污水處理率95%以上，“兩湖一庫”集中式飲用水源局部區(qū)域水質(zhì)從Ⅲ類提升到Ⅱ類。

二、貴陽市水源地生態(tài)補償實施現(xiàn)狀

2008年,貴陽市委辦公廳、貴陽市人民政府辦公廳印發(fā)《關于建立生態(tài)補償機制的意見》以及《貴陽市生態(tài)建設補償資金管理暫行辦法》，重點支持“兩湖一庫”水源保護區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)保護雙贏。這表明貴陽市生態(tài)保護從主要依靠行政手段向行政手段與經(jīng)濟手段相結(jié)合的轉(zhuǎn)變，更加積極主動地推進生態(tài)文明建設。根據(jù)上述《意見》《辦法》和主要實踐，貴陽市關于水源地保護采取的生態(tài)補償模式，主要包括專項補助和財力性轉(zhuǎn)移支付補助。

（一）建立生態(tài)項目補償專項資金

項目專項補助資金的來源主要有三個方面：（1）將農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保、扶貧、城建、技改、科技和鄉(xiāng)企等部門用于生態(tài)保護和環(huán)境整治的資金進行整合，納入生態(tài)補償專項資金；（2）每年從市級財政預算中安排專項資金1000萬元用于扶持生態(tài)項目建設；（3）集中一定比例的土地出讓金作為生態(tài)專項補助資金。貴陽市從2009年起從市級和各區(qū)（市、縣）每年土地出讓收入中集中3%納入生態(tài)補償專項資金。

項目專項補助資金主要用于生態(tài)環(huán)保建設項目，在資金的使用上按照貴陽市建設生態(tài)文明城市的總體規(guī)劃和要求。其中整合的專項資金，仍按照原資金支出范圍和渠道使用，新增預算資金和集中的土地出讓金由市政府統(tǒng)籌安排，主要用于重要生態(tài)功能區(qū)，特別是“兩湖一庫”重要飲用水源保護區(qū)和市級重大的環(huán)境整治項目等。

（二）建立生態(tài)環(huán)境保護財力性轉(zhuǎn)移支付制度

貴陽市將所管轄的區(qū)（市、縣）按生態(tài)功能的重要性和承擔生態(tài)環(huán)境保護的職責分為三類區(qū)域，一類區(qū)域為重要生態(tài)功能區(qū)，承擔較為重要的生態(tài)保護職責，禁止開發(fā)，如花溪、清鎮(zhèn)；二類區(qū)域為限制開發(fā)區(qū)，如烏當區(qū)、修文縣等；三類區(qū)域為重點開發(fā)區(qū)，經(jīng)濟相對發(fā)達，如云巖區(qū)、南明區(qū)等。

生態(tài)財力性轉(zhuǎn)移支付補助資金的來源主要采取從市級和各區(qū)（市、縣）地方財政收入比上年增收部分按一定比例集中的方式籌集，重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)分別按3.5%、2.5%、1%比例集中。

在資金分配方面主要通過建立和完善涵蓋生態(tài)功能資源存量、增量和質(zhì)量等方面指標考核體系，分別設置權(quán)重和系數(shù)，加權(quán)計算各區(qū)（市、縣）應得補助。同時，還要按照生態(tài)功能區(qū)劃不同及因保護生態(tài)環(huán)境影響經(jīng)濟社會發(fā)展等因素，對重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)分別按0.3、0.5、1分檔次設置資金分配系數(shù)，以體現(xiàn)對生態(tài)保護重點區(qū)域的傾斜扶持。

（三）實施跨界流域生態(tài)補償

為進一步加強紅楓湖流域水污染防治，保障水源地水質(zhì)安全，2012年9月省環(huán)境保護廳、省財政廳、省水利廳聯(lián)合制定了《貴州省紅楓湖流域水污染防治生態(tài)補償辦法（試行）》，在貴陽市和安順市之間開始實施紅楓湖流域水污染防治生態(tài)補償，以紅楓湖主要入庫河流羊昌河的焦家橋斷面和桃花源河的駱家橋斷面水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果為考核依據(jù)，考核指標為化學需氧量、氨氮和總磷，達標限值分別為地表水環(huán)境質(zhì)量標準(GB3838-2002)Ⅲ類水質(zhì)標準。若上游安順市斷面水體中主要污染物達到或優(yōu)于標準，則由下游貴陽市補償安順市；若上游安順市斷面水體中主要污染物超過標準，則由安順市補償貴陽市。補償標準為：化學需氧量0.4萬元/噸、氨氮2萬元/噸、總磷2萬元/噸。補償金按年繳納，將應繳納的生態(tài)補償資金總額按2∶8比例分別繳入省級財政和對方市級財政。2012年至2014年，貴陽市共繳納水污染防治生態(tài)補償資金5000余萬元。

（四）以獎代補，積極推進集中式飲用水源地一級保護區(qū)生態(tài)移民

貴陽市于2012年年底正式啟動飲用水水源一級保護區(qū)內(nèi)自然村寨搬遷工作。飲用水水源一級保護區(qū)內(nèi)自然村寨的搬遷涉及8個行政區(qū)5294戶17948人，搬遷資金約132.5億元。為推動各區(qū)（市）政府加快實施集中式飲用水水源地一級保護區(qū)居民的搬遷工作，貴陽市政府辦公廳印發(fā)《貴陽市集中式飲用水水源地一級保護區(qū)搬遷工作獎補方案》，對提前和按時完成搬遷任務的，按照一定范圍，一定考核標準進行獎勵，實行以獎代補。

三、存在的問題和困難

貴陽市通過水源地生態(tài)補償促進了行政手段和經(jīng)濟手段的結(jié)合，提高了水源保護和治理的積極性，加大了水源地的治理力度，水質(zhì)得到了改善。但生態(tài)補償仍處于探索階段，存在不少問題和困難。

（一）政府補償為主，補償方式單一

目前，貴陽市主要采取的是以財政轉(zhuǎn)移支付為主的政府補償模式。以財政轉(zhuǎn)移支付為主的政府補償對財政政策的依賴性大，市場機制的作用在生態(tài)補償中沒有充分發(fā)揮，資金籌集渠道過窄造成政府（特別是地方政府）的財政壓力增大，有限的政府財政支出資金還被分散在不同的區(qū)域單元中，造成生態(tài)補償標準普遍偏低，生態(tài)補償資金的利用率不高。再加上補償方式主要以資金補償為主，多元化的生態(tài)補償方式在生態(tài)補償實踐中沒有得到充分應用，難以達到有效治理環(huán)境的目的。

（二）生態(tài)補償法律支撐不足

目前，生態(tài)補償主要還是停留在相關的政策層面，在國家層面上沒有統(tǒng)一的生態(tài)補償?shù)膶嵤┺k法、技術(shù)指南等，也沒有相應的法律法規(guī)給予確定和有力的支持。地方開展流域生態(tài)補償實踐基本上也是基于一些政府性文件開展。貴陽市雖出臺了《中共貴陽市委辦公廳貴陽市人民政府辦公廳關于建立生態(tài)文明補償機制的意見》以及《貴陽市生態(tài)建設補償資金管理暫行辦法》，但主要是針對各級政府，旨在平衡各地區(qū)的利益，并未充分體現(xiàn)生態(tài)服務的價值，出現(xiàn)補償不到位，或者補償受益者與需要補償者相脫節(jié)等問題，不能完全實現(xiàn)真正意義上的生態(tài)補償。再加上缺乏相應的法律、法規(guī)配套，沒有對生態(tài)補償?shù)姆绞?、補償主體、補償對象和客體以及補償標準核算等關鍵問題作具體規(guī)范，現(xiàn)行補償辦法不能完全依理、依法進行，在操作上也缺乏有效監(jiān)督，難以達到預期效果。

（三）補償標準有待統(tǒng)一完善

目前生態(tài)補償標準的設置主要由政府主導，補償標準的理論依據(jù)不充分，不能完全形成科學的測算方法，可能會導致在實際操作過程中的主觀性和隨意性，使補償雙方存在一定的分歧。從考核指標來看，主要針對污染狀況確定，與補償方的實際需要有所不符而降低補償方的支付意愿。從指標的測算來看，補償標準注重質(zhì)和量目標考核，而未考慮豐、枯水期自然因素的影響和生態(tài)本底，不能客觀反映通過生態(tài)補償帶來的生態(tài)效益。從補償標準的計量上，由于機會成本難以確定，主要以環(huán)境治理的成本進行核算，這一方面可能導致補償標準普遍偏低，不能完全反映真實生態(tài)系統(tǒng)的服務價值以及水源地居民與政府因保護水源地所承受的損失。另一方面可能因地方政府的權(quán)責不清而造成上游地區(qū)本應承擔的污染物治理責任等價轉(zhuǎn)移給下游地區(qū)，以至于難以調(diào)動下游地區(qū)治理的積極性。從考核范圍來看，流域斷面水質(zhì)目標考核的范圍主要針對部分干流和一級支流，小支流沒有納入考核范圍，這可能造成考核結(jié)果存在一定偏差。

（四）長效生態(tài)補償機制尚未建立

生態(tài)補償工作缺乏長期、統(tǒng)一的整體規(guī)劃，可能導致各地區(qū)和各部門為了局部利益和眼前利益爭取項目和資金，存在利益部門化的問題，導致生態(tài)補償偏離對生態(tài)環(huán)境的治理和利益受損者的補償?shù)哪繕?，甚至出現(xiàn)部分生態(tài)補償項目的隨意性和短期性，造成生態(tài)補償不能產(chǎn)生長期的生態(tài)效益。與此同時，對生態(tài)補償項目和資金使用缺乏有效監(jiān)管及評估，水源地生態(tài)補償效益評估機制尚未建立。

四、關于貴陽市水源地生態(tài)補償?shù)膶Σ吲c建議

建立和完善生態(tài)補償機制，必須堅持“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的原則，因地制宜選擇生態(tài)補償模式，不斷完善政府對生態(tài)補償?shù)恼{(diào)控手段，充分發(fā)揮市場機制作用，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步建立科學合理、公平公正、積極有效的生態(tài)補償機制，實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)姆ㄖ苹?、?guī)范化。

（一）建立政府補償與市場補償相結(jié)合的多層次生態(tài)補償機制

生態(tài)文明建設由于其生產(chǎn)的非競爭性和使用的非排他性，理應歸入社會公共事務的范疇，政府的主體性地位不容置疑。政府補償可以通過公共政策的宏觀調(diào)控，有效地平衡各方利益，引導社會各方參與環(huán)境保護和生態(tài)建設。市場是生態(tài)補償機制有效運轉(zhuǎn)的關鍵，可以調(diào)動普遍的社會力量。政府通過培育資源市場，開放生產(chǎn)要素市場，完善水資源合理配置和有償使用制度等，推動資源使(取)用權(quán)、排污權(quán)交易等市場化的補償模式，引導鼓勵生態(tài)環(huán)境保護者和受益者之間通過自愿協(xié)商實現(xiàn)合理的生態(tài)補償，實現(xiàn)各自的利益訴求。例如通過資源定價，合理創(chuàng)建使用者付費項目，受益者依其消費的生態(tài)資源的數(shù)量進行付費。如工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活的用水戶，其用水量可以量化，根據(jù)其用途、營利性以及主體的自身特點和經(jīng)濟承受力等，分別按照一定的費率，在原來應繳納費用上，增繳生態(tài)補償費或基于較高水質(zhì)標準的生態(tài)產(chǎn)品的價格差，以激勵全社會節(jié)約用水。

（二）加快流域生態(tài)補償立法進程

生態(tài)補償?shù)姆€(wěn)定實施，補償項目的順利進行，補償標準的科學認定，補償資金的有效監(jiān)管，生態(tài)服務的持續(xù)增效，都必須以法律為保障。從國外實踐來看,西方國家良好的生態(tài)服務主要源于其法律體系的完善。美國在工業(yè)化發(fā)展時期（19世紀中期到20世紀初期）于1873年制定了《鼓勵西部草原植樹法》，1877年制定了《沙漠法》，在這段時期還完善了《森林法》等。[3]1980年頒布了《綜合環(huán)境反應、補償與責任法案》。2016年5月國務院辦公廳印發(fā)的《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，明確闡述了生態(tài)保護補償機制建立的若干基本原則，這對開展生態(tài)保護補償實踐具有重要的指導意義。作為省會城市的貴陽應以貴州省成為國家生態(tài)文明試驗區(qū)為契機，全面總結(jié)國內(nèi)外及自身實踐，積極探索生態(tài)文明建設制度路徑，加強生態(tài)補償立法工作，在《關于建立生態(tài)文明補償機制的意見》以及《貴陽市生態(tài)建設補償資金管理暫行辦法》等基礎上，研究制定《貴陽市生態(tài)補償條例》《貴陽市水源地保護生態(tài)補償條例》以及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、資源有償使用制度等，完善和細化相關法規(guī)的生態(tài)補償條款，從法律上明確生態(tài)補償責任和各生態(tài)主體的義務，為生態(tài)補償機制的規(guī)范化運作提供法律依據(jù)，不斷推進生態(tài)保護補償制度化和法制化。

（三）制定科學合理的生態(tài)補償標準

補償標準是生態(tài)補償?shù)暮诵?，關系到補償?shù)男Ч脱a償者的承受能力。只有對生態(tài)資源做出科學、合理的評估，確定生態(tài)補償標準，才能順利構(gòu)建生態(tài)補償機制。建議在明確環(huán)境目標責任的基礎上，綜合考慮污染物種類、污染程度、水量、水質(zhì)目標，經(jīng)濟發(fā)展水平以及財政支付能力等因素，以環(huán)境保護或治理成本確定基本補償量，在此基礎上，通過修正系數(shù)的方法適當反映環(huán)境保護的生態(tài)價值和污染損失。另外，也可在明確各級政府在流域水質(zhì)治理上的事權(quán)與財權(quán)關系的基礎上，形成相應的財政制度安排，簡化補償標準。例如由地方政府通過橫向財政轉(zhuǎn)移支付實施基于環(huán)境保護或治理成本的基本補償，爭取中央政府通過縱向財政轉(zhuǎn)移支付按照生態(tài)功能區(qū)補償實施區(qū)域基于機會成本和生態(tài)價值的補償，彌補經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)地方政府的財力不足。此外，在建立流域水質(zhì)生態(tài)補償機制中，還應建立流域生態(tài)補償?shù)膮f(xié)商和仲裁機制，為利益相關方提供進行磋商和對話的平臺，協(xié)商確定科學合理的、與當?shù)刈匀缓徒?jīng)濟條件相適應的、雙方自愿遵守的生態(tài)補償標準。

（四）健全水源地生態(tài)補償機制實施效果監(jiān)督評估體系

為有效地實施生態(tài)補償制度，必須建立嚴格的生態(tài)補償資金用途監(jiān)管和績效評估制度。首先，建立嚴格的財政資金用途管制和審計制度，規(guī)范生態(tài)補償資金的使用管理，防止補償流失。其次是實施生態(tài)補償?shù)目冃гu估制度。對目標生態(tài)的數(shù)量和質(zhì)量進行及時監(jiān)測，由專業(yè)機構(gòu)定期對生態(tài)保護效益和損失進行及時評估，并綜合應用評價結(jié)果科學論證生態(tài)補償標準的公平合理性，為進一步推動生態(tài)補償?shù)膶嵤┨峁┛煽康囊罁?jù)。第三，加強對項目實施的監(jiān)督和監(jiān)測。監(jiān)督補償資金的支付和地方配套資金的落實，保障補償項目的穩(wěn)定開展，確保項目的持續(xù)性[4]。第四，明確生態(tài)補償?shù)沫h(huán)境目標責任，加強生態(tài)環(huán)境保護目標完成情況監(jiān)督考核。第五，建立生態(tài)補償信息的公開制度，促進公眾參與。

（五）完善財政轉(zhuǎn)移支付制度

確?！盎经h(huán)境質(zhì)量”是我國政府目前必須提供的基本公共服務之一。生態(tài)治理涉及多方利益，必須將生態(tài)環(huán)境公正作為政府的基本職責。在這個問題上，“與發(fā)展和環(huán)境政策相關的收益和責任必須在所有的社會成員中公正地配置，這樣，才能促進社會和經(jīng)濟的公正性?！盵5]由此可見,完善以推進地區(qū)間基本公共服務均等化為主要目標的財政轉(zhuǎn)移支付制度具有重要的意義。首先，貴陽市應繼續(xù)完善關于水源地的保障性轉(zhuǎn)移支付、激勵性轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等一般性轉(zhuǎn)移支付制度。清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付，嚴格控制專項轉(zhuǎn)移支付項目和資金規(guī)模，充分發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用，逐步減少競爭性領域投入專項。規(guī)范資金管理，提高資金效率。其次，積極爭取中央和省的縱向轉(zhuǎn)移支付的支持，加強重點生態(tài)功能區(qū)的保護。再次，進一步探索跨區(qū)域、跨流域特別是跨省的生態(tài)補償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度，促進區(qū)域間的公平發(fā)展。

[1]摸清中國自然資源“家底”：水、農(nóng)地和林地面積都在減少！[N].21世紀經(jīng)濟報道，2015-9-18.

[2]貴陽飲用水源：八大飲用水源地水質(zhì)100%達標[N].貴陽日報，2014-4-13.

[3]戴星翼，俞厚未，董梅，生態(tài)服務的價值實現(xiàn)[M].北京：科學出版社，2005：91.

[4]聶倩.國外生態(tài)補償實踐的比較及政策啟示[J].生態(tài)經(jīng)濟, 2014(7).

[5]張云飛.生態(tài)型政府:建設生態(tài)文明的治理之道[J].中共貴州省委黨校學報，2015（3）.

Ecology Compensation Mechanism of Drinking Water Source in Guiyang

Long Min
（Guizhou Institute of Administration,Guiyang Guizhou,550028）

Taking the conservation area for drinking water source in Guiyang as an example,this article discusses the ecology compensation mechanism from such perspectives of compensation mode,system and standard, and then makes the suggestion including the establishment of a multilevel compensation system including governmental compensation and marketable compensation,accelerating the legislation on river-basin-oriented compensation,scientific compensation standard and improvement of monitoring and evaluation system.

Guiyang;water source;ecology compensation

F205

A

1008-780X（2016）05-0016-05

2016-09-02

龍敏，女，貴州行政學院應急管理培訓部副教授。