住房租賃市場(chǎng)管制問題的經(jīng)濟(jì)分析

周文義 楊錦曄

云南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

住房租賃市場(chǎng)管制問題的經(jīng)濟(jì)分析

周文義 楊錦曄

云南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

住房是一種特殊的商品，也是一種人權(quán)。在特定時(shí)期，政府出于公共或者私人利益的考慮，會(huì)選擇對(duì)住房租賃市場(chǎng)進(jìn)行管制。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，其收益遠(yuǎn)低于成本，無論是租金管制還是限制解約權(quán)都違背了合同自由的原則，所以無論是從經(jīng)濟(jì)效率還是社會(huì)公平的角度來看，政府對(duì)住房市場(chǎng)的管制都是存在嚴(yán)重缺陷的。我們?cè)u(píng)價(jià)一項(xiàng)政策的優(yōu)劣不應(yīng)該僅根據(jù)宣傳的目標(biāo)，而是其實(shí)際效果來判斷。住房市場(chǎng)的干預(yù)被事實(shí)證明是錯(cuò)誤的，所以一些原本實(shí)施干預(yù)的國家和地區(qū)紛紛放棄或者放松管制。中國目前的住房租賃市場(chǎng)實(shí)行的是租賃合同自由簽約的原則，這是值得肯定的，也是代價(jià)最小的制度安排。

住房租賃市場(chǎng) 管制 經(jīng)濟(jì)分析

一、引言

住房作為一種人類的生活必需品，在人的生活空間處于中心地位。它對(duì)人類的重要性以及所存在的買賣雙方力量的不對(duì)等，使得住房租賃市場(chǎng)并不完全由市場(chǎng)機(jī)制來調(diào)節(jié)，在特定時(shí)期各國政府會(huì)對(duì)其采取管制措施。對(duì)住房租賃市場(chǎng)的控制通常包括三個(gè)部分：租金管制，解約權(quán)限制，以及個(gè)人數(shù)量控制和房屋質(zhì)量保證。

歐美國家在一戰(zhàn)中出現(xiàn)住房供不應(yīng)求，房租暴漲等問題，于是各國普遍出臺(tái)一系列住房管制政策，其中以美國和德國最具代表性。在美國，租金管制并非一種常態(tài)。1919年，在一起涉及華盛頓租金管制的案件中，出于公眾利益的考慮，最高法院的大法官霍姆斯支持對(duì)住房租賃進(jìn)行適當(dāng)規(guī)制。但是他同時(shí)認(rèn)為這種租金管制政策只適用于戰(zhàn)爭(zhēng)等非正常時(shí)期，否則會(huì)構(gòu)成對(duì)私人產(chǎn)權(quán)的侵犯。在之后一起類似的案件中，由于戰(zhàn)爭(zhēng)已經(jīng)結(jié)束，他判定租金管制違背憲法的精神。美國最高法院繼承他的這一思想，但是紐約市是一個(gè)例外。大蕭條和二戰(zhàn)造成紐約市住房供不應(yīng)求，該市的立法者通過《租金穩(wěn)定法》、《承租人緊急保護(hù)法》以及后來的《租金穩(wěn)定法典》，從租金數(shù)額控制、限制收回房屋和防止規(guī)避等方面對(duì)住房租令市場(chǎng)進(jìn)行全面的管制①。紐約市租金管制的結(jié)果證明它的政策是失敗的。盡管立法者的目的可能是為了維護(hù)公共利益，但是它所造成的后果卻是房屋供給數(shù)量的減少和房東提供服務(wù)質(zhì)量的下降，大量愿意支付市場(chǎng)租金的人露宿街頭。

相對(duì)于美國而言，德國采取的住房租賃規(guī)制措施相對(duì)溫和。德國民法典從限制為租賃合同設(shè)置期限，限制解除合同的社會(huì)化條款以及限制租金與租金上漲幅度等方面入手解決住房問題，它更多的是強(qiáng)調(diào)對(duì)解約權(quán)的限制而不是對(duì)租金的數(shù)額控制，并且時(shí)至今日，德國政府在很多地方保持對(duì)住房租賃市場(chǎng)的管制。

中國自清末民初開始出現(xiàn)住宅問題，主要表現(xiàn)為大城市的住房短缺、租金高漲和房屋租賃關(guān)系的混亂②。在民國歷史上，住房租賃市場(chǎng)主要分為三個(gè)時(shí)期：以解決房荒為目的的房屋救濟(jì)時(shí)期（1929-1936），以戰(zhàn)爭(zhēng)為背景的全免房租管制時(shí)期（1937-1943）以及戰(zhàn)后房租立法的修正與補(bǔ)充時(shí)期（1945-1956）。新中國成立之后，包括住宅法在內(nèi)的六法全書被廢除，但是由于法律的延續(xù)性以及新政府無法獨(dú)自解決住房問題，在一段時(shí)期內(nèi)維持原有的租賃控制規(guī)則③。隨著社會(huì)改造的完成和社會(huì)建設(shè)的開始，中國逐漸形成一種城市公屋出租制度，它保證了國家對(duì)全部住宅供給的壟斷，以及對(duì)租金水平和房屋租賃合同的全面控制。1980年，根據(jù)鄧小平“出售公屋，調(diào)整租金，提倡個(gè)人建房賣房”的思想，中國開啟了公有住房改革④。1986-1990住房制度改革轉(zhuǎn)向研究和設(shè)計(jì)租金制度，形成提租為核心的“提租補(bǔ)貼”房改新方案。 1992年政府將房地產(chǎn)確定為支柱產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)扶持和發(fā)展。從1993年到現(xiàn)在分為三個(gè)階段：商品房萌芽階段（1993年-1998年），住房市場(chǎng)化階段（1998年-2004年），新住房制度探索階段（2005年至今）。目前中國租賃房屋的比重在20%左右，并且一直以來在這個(gè)水平徘徊，租賃比重偏低，自有住房的比重卻高達(dá)70%，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家的水平。盡管租賃不是解決目前住房問題的主要渠道，但是由于商品房的價(jià)格不斷上漲，很多在大城市無力購買住房的工薪階層只能轉(zhuǎn)而租房，推高了住房的租金。所以一部分學(xué)者呼吁中國應(yīng)該效法歐美的一些國家進(jìn)行租金管制，為此我們將從租金管制的歷史與研究，以及它的成本與收益進(jìn)行分析，從而得出自己的結(jié)論。

二、文獻(xiàn)綜述

管制者面臨的一個(gè)問題是：在對(duì)原有住房的租金水平進(jìn)行管制的同時(shí)是否對(duì)新建住房進(jìn)行相同的管制，如果進(jìn)行相同的管制顯然會(huì)減少住房的投資收益，從而對(duì)住房供給產(chǎn)生不利的影響。一般情況下為了增加新住房的供給，立法者不會(huì)對(duì)新住房的的租金水平進(jìn)行限制，盡管這樣違背了一視同仁的原則。但是如果管制法律解約權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的限制，那么管制政策就會(huì)失去其大部分作用。

香港1921年-1926年的《租務(wù)條例》的實(shí)施及后果提供了一個(gè)很好的例子（張五常，1975）。該法律對(duì)原有的房屋設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)租金，新建住房卻可以以市場(chǎng)租金出租，由于市場(chǎng)租金遠(yuǎn)高于標(biāo)準(zhǔn)租金，所以為了獲得住房不得不額外支付一筆“鞋費(fèi)”和“鑰匙費(fèi)”來賄賂房東。同時(shí)由于法例規(guī)定房東可以以重建的名義收回房子而不需給租客補(bǔ)償，所以導(dǎo)致許多房東驅(qū)趕租客以獲得土地的空置權(quán)，在此基礎(chǔ)上新建房屋而獲利，掀起了一股房屋重建的熱潮。原本希望長(zhǎng)期租可能有房可住的法律，最終卻導(dǎo)致更多的人露宿街頭。弗里德曼和斯蒂格勒（1946）在比較了1906年和1946年舊金山的房荒程度后發(fā)現(xiàn)，盡管由于地震的原因1906年舊金山的房屋供給遠(yuǎn)低于于1946年，但是由于1946年實(shí)行房租管制，所以1946年的住房緊缺成為更嚴(yán)重的問題。低房租刺激了對(duì)住房的消費(fèi)的同時(shí)，卻阻礙了住房供給的增加，人們?yōu)榱藢ふ液线m的房屋不得不花費(fèi)更多時(shí)間，以及支付更多額外的費(fèi)用，最終房租最高限價(jià)不僅沒有解決住房緊張的問題，反而惡化了人們的住房條件。斯蒂格利茨（1999）在研究紐約市的租金管制后得出的相似的結(jié)論，他認(rèn)為由于立法者沒有認(rèn)識(shí)到房租上漲的原因是房屋的供應(yīng)不能滿足需求，租金管制的后果是住房投資收益的下降，大量的投資轉(zhuǎn)到其他領(lǐng)域，加劇原有的供求矛盾。

但是并非每個(gè)人都同意住房租賃的管制是有害的這一觀點(diǎn)，香港、紐約和舊金山等城市租金管制的失敗可能也不足以證明政府對(duì)住房租賃市場(chǎng)的管制的失敗。張群（2009）在研究了民國時(shí)期，面對(duì)房租高漲，房荒嚴(yán)重的情形下，國民政府通過土地法和住房租賃調(diào)條例為代表的一系列房租法規(guī)，較好地在房屋租賃中平衡了租客的利益和住宅權(quán)保障的兩難問題，為解決中國當(dāng)前的的住房問題提供了良好的借鑒。同樣是香港的租金管制，1947年的《房東與房客條例》，1955年修正的《建筑條例》，以及1968年修正的《房東與房客條例》卻能有效的運(yùn)行（張五常，1979）。由于放寬對(duì)樓宇高度的限制，以及允許房東為收回而對(duì)對(duì)租客放棄保護(hù)權(quán)的行為進(jìn)行補(bǔ)償，并且補(bǔ)償?shù)念~度可以由出租人和承租人之間進(jìn)行協(xié)商。所以盡管房租管制造成一定程度的價(jià)格扭曲，但是由于對(duì)房東和租客的收入和權(quán)利做了清楚的界定，所以它促并沒有阻礙香港住房租賃市場(chǎng)的繁榮。許徳風(fēng)（2009）通過對(duì)租金管制和限制解約權(quán)的政策做成本-收益的分析，發(fā)現(xiàn)即便是較為嚴(yán)厲的租金管制政策，只要能通過各種周全的措施，并且能有效的運(yùn)作，其所產(chǎn)生的收益還是可能高于成本。至于解約全限制的政策，既以以市場(chǎng)機(jī)制為導(dǎo)向，又能減少租賃合同雙方當(dāng)事人的機(jī)會(huì)主義行為，所以是中國政府將來對(duì)住房租賃市場(chǎng)規(guī)制的方向。

作為對(duì)許徳風(fēng)支持對(duì)住房租賃市場(chǎng)管制的回應(yīng)，宋麗敏（2011）強(qiáng)烈反對(duì)對(duì)住房市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)。她認(rèn)為無論是租金管制還是解約權(quán)限制都是對(duì)自由簽約權(quán)的破壞，會(huì)造成房屋資源錯(cuò)誤配置，降低勞動(dòng)力的流動(dòng)性，減少租房的供給，并且提高租房成本。周珺（2012）通過研究美國租金管制政策的變化，認(rèn)為由于管制政策會(huì)抑制個(gè)人和企業(yè)對(duì)住房租賃市場(chǎng)的投資，并且實(shí)施的成本高昂缺乏有效性，同時(shí)由于租金管制是使用出租人補(bǔ)貼承租人，并且由于并非對(duì)所有的住房都進(jìn)行管制，所以對(duì)出租人和一部分的承租人都很不公平，這些固有弊端導(dǎo)致它逐漸很多城市廢除。

綜上所述，對(duì)住房租賃市場(chǎng)的干預(yù)只是一種短期的行為，而且只有在特殊的時(shí)期才適用，否則它所帶來巨大副作用將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其收益，并違背政策制定者最初的目標(biāo)。

三、住房租賃市場(chǎng)管制的分析

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)是買賣雙方之間的自由交易，一項(xiàng)自由協(xié)商達(dá)成的交易必定是對(duì)交易雙方有利的，否則價(jià)格的調(diào)整也會(huì)達(dá)到雙方合意的均衡結(jié)果。根據(jù)理性人的假設(shè)，賣者總是希望售價(jià)能更高一點(diǎn)，買者總希望買家能更低一點(diǎn)，面對(duì)如此之多的交易對(duì)象，買賣雙方之間的交易是否能達(dá)成由價(jià)格來決定。對(duì)住房租賃市場(chǎng)的管制，會(huì)使一部分由市場(chǎng)價(jià)格裁決的任務(wù)教給政府或法律來完成，在這種情況下市場(chǎng)仍會(huì)實(shí)現(xiàn)均衡，不過不得不付出額外的代價(jià)-排隊(duì)等候，配給制，以及尋租等成本。一些人認(rèn)為盡管交易雙方在簽訂租賃合同之前能夠自保的選擇簽約的對(duì)象，但是一旦簽訂合約之后，會(huì)使房屋變成雙方的一種專用性的資產(chǎn)。這種資產(chǎn)的專用性會(huì)使得雙方都有采取機(jī)會(huì)主義的可能，例如出租人違約承租人人驅(qū)趕出去，會(huì)使承租人不得不花費(fèi)額外的時(shí)間、金錢和精力去尋找新的住處，同樣承租人違約也會(huì)導(dǎo)致出租人不得不花時(shí)間、粘貼廣告以搜尋新的租客，這樣雙方都沒有在房屋修繕等方面增加投資的動(dòng)力，而這一過程中承租人往往處于弱勢(shì)地位。如果政府介入限制出租人的解約權(quán)，會(huì)抑制雙方的機(jī)會(huì)主義行為，平衡雙方不對(duì)等的的地位，最終會(huì)改善雙方的處境。但是這種雙方資產(chǎn)的專用性并不能成為政府干預(yù)的理由，如果在交易中出租人處于強(qiáng)勢(shì)的地位，那么其力量的源泉一定是市場(chǎng)供求的不均衡-房屋租賃市場(chǎng)的供不應(yīng)求，使得出租人可以有更多的選擇空間，能夠通過各種手段提高房屋的租金。政府的管制并不能從根本解決這個(gè)問題，只是用簡(jiǎn)單粗暴的手段掩蓋這一現(xiàn)象。

我們對(duì)政府是否先擇進(jìn)行管制的決策遵循簡(jiǎn)單的成本收益分析。政府在進(jìn)行管制決策前會(huì)對(duì)管制的的成本與預(yù)期收益作比較，只有當(dāng)其預(yù)期收益高于成本時(shí)，政府才會(huì)進(jìn)行管制。

顯然管制政策需要一定的機(jī)構(gòu)和人員去執(zhí)行，并且對(duì)執(zhí)行的情況進(jìn)行檢查、監(jiān)督，對(duì)違反的行為進(jìn)行處罰，這一切顯然并不是免費(fèi)的，這部分的成本是可以觀察到的，我們記為C1。C1與管制的范圍和執(zhí)行力度呈正相關(guān)。管制的范圍越廣，執(zhí)行的力度越嚴(yán)，管制的成本越高。因?yàn)闉榱吮ＷC政策的執(zhí)行，不得不組織更龐大的機(jī)構(gòu)，雇傭更多的人員，花費(fèi)更多的成本用于檢查、監(jiān)督政策的實(shí)際執(zhí)行情況，并對(duì)違反者進(jìn)行懲罰。

在自由市場(chǎng)的房屋下，愿意支付市場(chǎng)租金的承租人都能獲得房屋，愿意以市場(chǎng)價(jià)格出租的房東都能尋找到合意的承租人，此時(shí)生產(chǎn)者剩余和消費(fèi)者剩余最大，即社會(huì)福利最大化，正如稅收一樣，政府的干預(yù)會(huì)使一部分愿意在市場(chǎng)租金下或的租房的承租人不能獲得房屋，產(chǎn)生無謂損失，這部分是管制隱性的成本設(shè)為C2。C2的大小與承租人的價(jià)格彈性有關(guān)，承租人對(duì)租金變動(dòng)越不敏感，當(dāng)政府干預(yù)導(dǎo)致租金下降時(shí)，造成的凈損失就會(huì)越大，即管制的成本越高。因?yàn)槌凶馊藢?duì)價(jià)格變動(dòng)越敏感，對(duì)于租金的變動(dòng)能迅速地做出反應(yīng)，所以政府管制造成的影響就較小

如果我們假定在市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，那么進(jìn)行管制的收益又能體現(xiàn)在哪呢？按照公共選擇學(xué)派的觀點(diǎn)，政府的官員并非總是無私的，和消費(fèi)者追究效用的最大化，以及廠商追求利潤(rùn)的最大化相似，他們總是根據(jù)選票的最大化行事。因?yàn)閾碛蟹课莸娜送ǔ１茸庾》课莸纳?，所以支持租金管制通常能獲得更多的選票。假設(shè)選擇支持租金管制比支持市場(chǎng)租金的選票增加K單位，而每一單位選票對(duì)于該官員的價(jià)值為b，則支持管制的收益R1=b*K。R1大小與b和K呈同向變動(dòng)，在每一單位選票的價(jià)值固定不變的前提下，當(dāng)承租人的選票與出租人的選票差距越大，進(jìn)行管制帶給政府官員的預(yù)期收益越大；同樣在承租人與出租人選票差異不變的情況下，單位選票對(duì)官員的價(jià)值越大，選擇管制帶給其預(yù)期收益越大。

另外即便在自由市場(chǎng)租金下能實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化，也并不能保證社會(huì)的每一個(gè)階層的都能因此受益，根據(jù)羅爾斯的社會(huì)福利函數(shù)，社會(huì)整體效用水平的提高來源于社會(huì)最底層群體生活水平的提高。所以如果這部分人因?yàn)檎畬?duì)住房租賃市場(chǎng)的干預(yù)而使生活質(zhì)量提高，設(shè)為R2。R2的大小取決于最底層的群體中受益的數(shù)量，以及由此生活水平所得到的改善。顯然最底層的群體受益人數(shù)越多，生活的改善程度越高，進(jìn)行管制的預(yù)期收益就越大

所以C1+C2與R1+R2大小的比較決定了政府是否經(jīng)行干預(yù)，對(duì)租賃市場(chǎng)的管制正是平衡了成本與收益之后做出來的，為此我們將對(duì)四部分進(jìn)行深入的分析。

當(dāng)然，我們單獨(dú)將成本與收益的一部分拿出來進(jìn)行分析具有一定的武斷性，因?yàn)樗膫€(gè)部分之間并非完全獨(dú)立，而是相互關(guān)聯(lián)的。例如我們減少C1可能會(huì)影響管制的后果，從而減少官員獲得的選票，以及覆蓋的來自底層的群體的減少。同樣如果我們只單獨(dú)考慮其中一部分也不會(huì)得出有意義的結(jié)論。例如從收益來看，似乎只有民選型政府才有動(dòng)力進(jìn)行管制，但是如果考慮到把管制作為設(shè)租尋租的手段，以及像毛澤東、尼赫魯、納賽爾這樣雄心勃勃的領(lǐng)導(dǎo)人改造社會(huì)的宏愿，我們不應(yīng)該認(rèn)為民主政府與威權(quán)型政府有什么不同。

對(duì)于管制而言，成本實(shí)際存在的，但是對(duì)其預(yù)期收益的衡量卻需要格外的謹(jǐn)慎。如果管制是為了官僚的利益而存在，那么就會(huì)產(chǎn)生為管制者的管制這種扭曲的現(xiàn)象，顯然這是有違我們的初衷的。而要提高底層群體的住房條件，對(duì)住房租賃市場(chǎng)的管制并非唯一的解決方案，通過廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)可能更具針對(duì)性和適用性，盡管它們都有各自的缺陷。

四、結(jié)語

住房不僅是一件商品，也是一項(xiàng)基本人權(quán)，但這并非我們進(jìn)行管制的理由，除非我們能證明政府對(duì)住房租賃市場(chǎng)干預(yù)的政策能提高社會(huì)的福利水平。正如西方的一句諺語所說：通往地獄的路往往由充滿善意的磚石所鋪設(shè)。評(píng)價(jià)一項(xiàng)政策不是根據(jù)其所想實(shí)現(xiàn)的目的，而主要是看其實(shí)際的效果。盡管有一些國家和地區(qū)的在一定時(shí)期內(nèi)的住房租賃管制達(dá)到了一定效果，但是如果我們忽視對(duì)其特定時(shí)期和環(huán)境的考察，并不能得出有意義的結(jié)論。事實(shí)上，盡管歐美等一些國家在戰(zhàn)爭(zhēng)或者房荒嚴(yán)重的時(shí)期曾一度實(shí)行對(duì)住房租賃市場(chǎng)的管制，但是由于管制巨大的副作用，這些國家和地區(qū)大都放棄或者放松了管制，例如美國大多數(shù)州、香港和德國的一部分地區(qū)已經(jīng)放棄了對(duì)住房租賃市場(chǎng)的控制。

根據(jù)《合同法》的規(guī)定，中國目前的住房租賃合同條款是由出租人和承租人自由商定，這是符合合同自由的原則的，并且在現(xiàn)實(shí)中運(yùn)行良好的制度安排。政府對(duì)一種商品價(jià)格的干預(yù)原因無非是其存在：壟斷、外部性、公共產(chǎn)品以及信息的不完全與信息的不對(duì)稱，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制來調(diào)節(jié)不能實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，但顯然租賃市場(chǎng)并不存在這些市場(chǎng)失靈的問題。從長(zhǎng)期來看對(duì)住房租賃市場(chǎng)進(jìn)行管制的成本遠(yuǎn)大于收益，因?yàn)樗`背了市場(chǎng)自由交易的原則，用政府的手袋提價(jià)格機(jī)制，不得不付出排隊(duì)、配給制以及尋租等額外的成本。另外它對(duì)出租人與承租人，以及不同承租人的不公平，也會(huì)激化社會(huì)不同群體的矛盾。所以對(duì)住房租賃市場(chǎng)的干預(yù)不僅難以解決住房供求不平衡的問題，而且會(huì)制造出新的矛盾，對(duì)一座城市而言是有害的。正如瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家林德貝克所說：“要摧毀一座城市除了轟炸之外，就是實(shí)行租金管制?！?/p>

注釋：

①參見 Block v.Hirsh，256 U.S.135，156 （1921）.另請(qǐng)參見 Marcus Brown Holding Company， Inc.， v.Feldman， et a1， 256 U.S.170 （1921）.

②趙津：《中國城市房地產(chǎn)業(yè)史論（1840-1949）》，天津：南開大學(xué)出版社，1994.

③張群：《民國時(shí)期房租管制立法考略-從住宅權(quán)的角度》，《政法論壇》，2008年第4期

④《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)在全國城鎮(zhèn)分期分批住房制度改革實(shí)施方案的通知》（國發(fā)［1988］ 11號(hào)）

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［10］斯蒂格利茨.公共經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2013.

周文義（1991-），瑤族，湖南永州人，云南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院2015級(jí)研究生，國民經(jīng)濟(jì)學(xué)

楊錦曄（1991-），男，漢族，云南曲靖人，云南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院2015級(jí)碩士研究生，金融學(xué)