我國(guó)水權(quán)交易的實(shí)踐及法律對(duì)策研究——以東陽(yáng)義烏、漳河、甘肅張掖、寧夏的水權(quán)交易為例

鄭菲菲

（浙江農(nóng)林大學(xué)，杭州臨安311300）

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我國(guó)水權(quán)交易的實(shí)踐及法律對(duì)策研究——以東陽(yáng)義烏、漳河、甘肅張掖、寧夏的水權(quán)交易為例

鄭菲菲

（浙江農(nóng)林大學(xué)，杭州臨安311300）

［摘要］為了解決當(dāng)前水權(quán)交易實(shí)踐中產(chǎn)權(quán)不明晰，法律依據(jù)、定價(jià)制度及交易規(guī)則缺乏等諸多問(wèn)題，我們根據(jù)具體實(shí)踐情況結(jié)合國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，提出明確水權(quán)作為權(quán)利束的概念；根據(jù)地方水資源稀缺程度，構(gòu)建差異性水權(quán)產(chǎn)權(quán)制度，細(xì)分水權(quán)產(chǎn)權(quán)主體；劃分不同類(lèi)型水權(quán)，確定水權(quán)交易優(yōu)先權(quán)；完善相關(guān)部門(mén)法支持水權(quán)交易；構(gòu)建水權(quán)交易平臺(tái)；規(guī)范水權(quán)定價(jià)制度；完善水權(quán)交易過(guò)程中的政府職能；加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)等建議，為完善我國(guó)水權(quán)交易法律制度獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

［關(guān)鍵詞］水權(quán)交易；產(chǎn)權(quán)主體；水權(quán)交易平臺(tái)；水權(quán)交易規(guī)則

我國(guó)地大物博，水資源總量豐富，但人口基數(shù)大水資源人均占有量低下。且我國(guó)幅員遼闊，水資源總量分布不均，部分地區(qū)常年缺水。加上近年來(lái)我國(guó)工業(yè)快速發(fā)展，大量的工業(yè)污染與浪費(fèi)并存，水資源稀缺程度日益提高。工業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、人民日益提高的對(duì)生活舒適水平的要求與水資源的短缺形成了鮮明的矛盾，水權(quán)交易便由此應(yīng)運(yùn)而生。但我國(guó)水權(quán)交易實(shí)踐中存在著諸多問(wèn)題，需要我們以水利部在《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》中提出的“積極推進(jìn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓”為指導(dǎo)性原則，借鑒國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)結(jié)合我國(guó)具體實(shí)踐情況，有針對(duì)性地提出對(duì)策，完善水權(quán)交易法律制度。

一、我國(guó)水權(quán)交易的實(shí)踐

（一）優(yōu)化資源配置——東陽(yáng)義烏水權(quán)交易

“開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)水權(quán)制度改革的先河”［1］的實(shí)踐是2000年浙江東陽(yáng)與義烏的水權(quán)交易。東陽(yáng)市政府與義烏市政府簽訂水權(quán)交易協(xié)議，在維持東陽(yáng)市橫錦水庫(kù)所有權(quán)不變的情況下，由義烏一次性出資2億元買(mǎi)下每年4999.9萬(wàn)立方米的東陽(yáng)市橫錦水庫(kù)水資源使用權(quán)。

東陽(yáng)市通過(guò)水權(quán)轉(zhuǎn)讓一次性獲得2億元資金及每年500萬(wàn)元的新增供水、售電收入。義烏市按照新建水庫(kù)每立方米水單位造價(jià)5元計(jì)算，4999.9萬(wàn)立方米取水權(quán)的獲得需要2.5億元，節(jié)省了建設(shè)資金。［2］因此，在本次水權(quán)交易中東陽(yáng)和義烏實(shí)現(xiàn)了雙贏：東陽(yáng)在滿(mǎn)足本區(qū)域水資源使用的情況下，充分利用多余的水資源取得了巨大的經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)也解決了義烏方面水資源短缺的問(wèn)題。

（二）定紛止?fàn)帯暮涌缡≌{(diào)水

流經(jīng)河北、河南、山西三省的漳河是全國(guó)水權(quán)糾紛頻發(fā)地區(qū)之一。為了解決漳河的水權(quán)糾紛，海委漳河上游局對(duì)漳河附近水庫(kù)蓄水情況及需水情況進(jìn)行了全面考察，與山西、河北、河南三省地方政府及有關(guān)部門(mén)商議之后確定水源，從上游五座水庫(kù)聯(lián)合調(diào)度供水，跨省調(diào)水3000余萬(wàn)立方米，解決了歷史已久的水權(quán)糾紛。

采用水權(quán)交易的手段，漳河實(shí)現(xiàn)了從河堤亂修、亂建到統(tǒng)一治理的轉(zhuǎn)變，爭(zhēng)地矛盾基本解決；在水量分配上服從統(tǒng)一調(diào)度，開(kāi)始了從水資源的無(wú)序開(kāi)發(fā)向有計(jì)劃分配調(diào)度的轉(zhuǎn)變，爭(zhēng)水矛盾得以緩解。［3］

（三）刺激節(jié)水——甘肅張掖山丹縣的水權(quán)交易

甘肅張掖山丹縣為解決水資源短缺用水效率低等問(wèn)題，將部分水量富裕村莊的水權(quán)集中統(tǒng)一配置、轉(zhuǎn)讓、收取水費(fèi)，并成立“農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)”加強(qiáng)用水協(xié)會(huì)監(jiān)督，群眾監(jiān)督?！稗r(nóng)民用水者協(xié)會(huì)”制定一系列用水管理制度，對(duì)水量、水價(jià)、水費(fèi)進(jìn)行合理規(guī)范，實(shí)行“四公開(kāi)、二監(jiān)督”等制度規(guī)范供水和水權(quán)交易。

甘肅張掖進(jìn)行的農(nóng)民用水戶(hù)間的灌溉水權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)顾Y源的利用效率和效益得到了提高，充分體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)手段在節(jié)水機(jī)制中的重要作用。［4］

（四）提高利用率——寧夏水權(quán)轉(zhuǎn)換和水權(quán)交易

寧夏回族自治區(qū)的水資源短缺情況非常嚴(yán)重，黃河水利委員會(huì)和寧夏回族自治區(qū)水利廳，為了提高寧夏回族自治區(qū)的水資源利用率，探索實(shí)施了“水權(quán)轉(zhuǎn)換”與市場(chǎng)交易制度，選擇投資企業(yè)建設(shè)節(jié)水設(shè)施，將節(jié)約得到的水用于工業(yè)，通過(guò)水權(quán)交易的形式引導(dǎo)水資源往更高產(chǎn)值的方向流動(dòng)。寧夏回族自治區(qū)大壩電廠三期擴(kuò)建工程每年1500萬(wàn)立方米的用水問(wèn)題就是通過(guò)水權(quán)轉(zhuǎn)讓方式解決的［5］。

寧夏以“投資節(jié)水、轉(zhuǎn)讓水權(quán)”為原則，進(jìn)行大規(guī)模、跨行業(yè)的水權(quán)轉(zhuǎn)換和水市場(chǎng)的引入，這樣的探索使水資源得到了優(yōu)化配置，并且使水資源供求矛盾得到了緩解。［6］

二、水權(quán)交易實(shí)踐存在的問(wèn)題

上述實(shí)踐表明，水權(quán)交易在優(yōu)化水資源配置、定紛止?fàn)?、刺激?jié)水、提高水資源利用效率、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面有著非常顯著的作用。但同時(shí)也暴露出了我國(guó)水權(quán)交易中存在的諸多問(wèn)題。

（一）水權(quán)概念模糊，水權(quán)性質(zhì)、內(nèi)容無(wú)依據(jù)

水權(quán)的概念是水權(quán)交易法律制度的基礎(chǔ)和前提。然而，在我國(guó)現(xiàn)行的法律上卻并無(wú)水權(quán)概念的相關(guān)規(guī)定，關(guān)于水權(quán)的概念仍然是莫衷一是、眾說(shuō)紛紜。在上述水權(quán)交易的實(shí)踐中，有學(xué)者認(rèn)為交易的是水資源的使用權(quán)，也有學(xué)者則認(rèn)為是產(chǎn)品水的轉(zhuǎn)讓?zhuān)€有學(xué)者認(rèn)為水權(quán)交易只是政府行政管理職能的變更?！端ā芬矁H僅只是規(guī)定了水資源的所有權(quán)和取水權(quán)并未對(duì)水權(quán)概念作相關(guān)規(guī)定。在上述水權(quán)交易實(shí)踐中，水權(quán)的性質(zhì)、權(quán)利內(nèi)容等都無(wú)法在我國(guó)現(xiàn)有法律中找到明確依據(jù)。

（二）水資源產(chǎn)權(quán)不明晰，水權(quán)交易主體存爭(zhēng)議

上述水權(quán)交易其交易主體由地方市政府占據(jù)主導(dǎo)地位。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，水資源由全民所有，地方政府管理。然而，目前國(guó)有水資源的管理體制已從“統(tǒng)一所有，分級(jí)管理”改變成名義上的“分級(jí)管理”、事實(shí)上的“分級(jí)所有”。［7］地方政府是否能夠代表“全民”所有，代表“全民”交易水權(quán)，地方政府的水權(quán)交易是否侵犯了“全民”對(duì)水資源享有的權(quán)益，都存在著巨大的爭(zhēng)議。

由于水權(quán)產(chǎn)權(quán)不明晰，導(dǎo)致所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等一系列水權(quán)權(quán)利都無(wú)法明確，造成了水資源配置的失衡和大量的水權(quán)糾紛，使得水權(quán)交易中當(dāng)事人的權(quán)利不能得到保障，義務(wù)不能得到落實(shí)。

（三）法律依據(jù)缺乏，水權(quán)交易合法性存疑

《民法通則》第八十一條規(guī)定禁止轉(zhuǎn)讓國(guó)家所有的自然資源?！度∷S可制度實(shí)施辦法》第二十六條規(guī)定禁止轉(zhuǎn)讓取水許可證。第三十條規(guī)定，違法轉(zhuǎn)讓取水許可證的，有關(guān)部門(mén)有權(quán)吊銷(xiāo)取水許可證、沒(méi)收非法所得。上述法律規(guī)定表明，我國(guó)的水資源所有權(quán)屬于國(guó)家所有，買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押等一切形式的水權(quán)交易都為我國(guó)法律所禁止。

東陽(yáng)市政府與義烏市政府在水權(quán)交易過(guò)程中簽訂了水權(quán)交易協(xié)議。我國(guó)合同法明確規(guī)定，無(wú)權(quán)處分人訂立的合同的性質(zhì)為效力待定?！逗贤ā返谖迨l第四款規(guī)定損害社會(huì)公共利益合同無(wú)效。一方面，東陽(yáng)與義烏市政府的無(wú)權(quán)處分直接影響了轉(zhuǎn)讓協(xié)議的效力；另一方面，由于水權(quán)關(guān)系到民生問(wèn)題具有很強(qiáng)的公共性，水權(quán)的轉(zhuǎn)讓勢(shì)必會(huì)影響公共利益。除此之外，漳河、甘肅張掖山丹縣、寧夏的水權(quán)轉(zhuǎn)讓均缺乏相關(guān)法律依據(jù)。

由于水權(quán)交易法律依據(jù)的缺乏，水權(quán)主體、水權(quán)交易中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系以及水權(quán)是否可以交易等都沒(méi)有明確的法律規(guī)定，就目前的水權(quán)交易而言其合法性都是存疑的。

（四）交易平臺(tái)缺失，水權(quán)交易公平性低

無(wú)論東陽(yáng)義烏、漳河、甘肅張掖山丹縣還是寧夏的水權(quán)交易都是當(dāng)事人之間直接進(jìn)行的水權(quán)交易，并沒(méi)有相應(yīng)的交易平臺(tái)和市場(chǎng)規(guī)范，水權(quán)交易缺乏公平性。由于水資源涉及公共利益，而水權(quán)具有公權(quán)與私權(quán)相結(jié)合的性質(zhì)，必須要有一個(gè)交易平臺(tái)和相應(yīng)的水權(quán)交易規(guī)則來(lái)規(guī)范當(dāng)事人之間的水權(quán)交易行為，衡量綜合各方利益決定水權(quán)交易是否進(jìn)行，評(píng)估水權(quán)交易對(duì)第三方的損害，決定水權(quán)交易是否遲延或終止。

（五）定價(jià)制度缺漏，水權(quán)交易價(jià)格混亂

水權(quán)交易的價(jià)格是東陽(yáng)市政府與義烏市政府水權(quán)交易的爭(zhēng)議聚焦點(diǎn)之一。隨著全國(guó)水資源稀缺程度日益加重，東陽(yáng)市部分群眾認(rèn)為這項(xiàng)水權(quán)交易價(jià)格是不合理的，因?yàn)樗麄兘灰椎氖怯谰玫乃畽?quán)。意見(jiàn)更大的是地處東陽(yáng)上游的磐安縣，作為源頭，為了保證流入東陽(yáng)市的水質(zhì)符合標(biāo)準(zhǔn)，他們放棄了部分發(fā)展權(quán)，實(shí)際上承擔(dān)了橫錦水庫(kù)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，但賣(mài)水所得卻一分未得。［8］甘肅張掖山丹縣的水權(quán)交易定價(jià)是由“農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)”制定的，漳河、寧夏的水權(quán)定價(jià)由交易雙方協(xié)商而得。當(dāng)前我國(guó)水權(quán)交易中普遍存在著水權(quán)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、依據(jù)缺乏等情況，其合理性也有待商榷。

我國(guó)《水法》第四十八條規(guī)定，獲得取水權(quán)需要向有關(guān)部門(mén)申領(lǐng)取水許可證并交納水資源費(fèi)。水資源費(fèi)征收制度是水資源管理的基本制度，也是水權(quán)交易的價(jià)格構(gòu)成基礎(chǔ)，然而目前我國(guó)對(duì)于水資源費(fèi)的界定、征收、管理和使用也都缺乏相關(guān)規(guī)定。

（六）政府管制缺位，水權(quán)交易監(jiān)管力度薄弱

在傳統(tǒng)、文化、習(xí)慣的影響下，我國(guó)在水資源利用上養(yǎng)成了浪費(fèi)嚴(yán)重，用水管理職能混亂，水資源利用率低下等不良常態(tài)，這些問(wèn)題僅通過(guò)我國(guó)水權(quán)交易制度的自我完善來(lái)解決是相當(dāng)困難的，需要政府在水權(quán)交易中發(fā)揮政府職能改變現(xiàn)有困境。但上述實(shí)踐表明，在水權(quán)交易中政府的職能并沒(méi)有得到充分的發(fā)揮。無(wú)論東陽(yáng)義烏、漳河、甘肅張掖山丹縣還是寧夏的水權(quán)交易，其交易主體都是地方市政府。地方市政府成為水權(quán)交易主體，既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，如何來(lái)保證水權(quán)交易的公正性，水權(quán)交易是否能保障最大多數(shù)人的利益？在水權(quán)交易的過(guò)程中政府的監(jiān)管力度顯然是不夠的。

三、國(guó)外水權(quán)交易經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)我國(guó)的啟示

針對(duì)上述我國(guó)水權(quán)交易實(shí)踐中存在的問(wèn)題，借鑒國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可以為我們帶來(lái)解決問(wèn)題的重要啟示與思路。

（一）區(qū)域差異的水權(quán)產(chǎn)權(quán)化制度

從國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，需要重視不同區(qū)域的差異性。如美國(guó)的東部和西部：美國(guó)東部由于水資源豐富，對(duì)水權(quán)產(chǎn)權(quán)采用的是“河岸權(quán)”，即水權(quán)與土地緊密聯(lián)系，水權(quán)僅具有物權(quán)的一般屬性。而由于水資源短缺，美國(guó)西部采用的水權(quán)產(chǎn)權(quán)規(guī)則是“優(yōu)先專(zhuān)用權(quán)”，無(wú)論是對(duì)如何取得水權(quán)還是水權(quán)的交易規(guī)則等都做了非常詳盡的法律規(guī)定。

參考美國(guó)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，我們可以根據(jù)水資源的稀缺程度設(shè)置水權(quán)產(chǎn)權(quán)及不同的水權(quán)交易規(guī)則。越是水資源稀缺的地方越容易產(chǎn)生市場(chǎng)失靈的危險(xiǎn)，對(duì)水權(quán)交易的法律規(guī)范就應(yīng)該更嚴(yán)格。

（二）中介公司服務(wù)水權(quán)交易

在國(guó)外，水權(quán)交易相關(guān)組織隨著水權(quán)交易的發(fā)展應(yīng)運(yùn)而生并在水權(quán)交易中發(fā)揮著重要作用。如美國(guó)的水權(quán)中介公司，可以為水權(quán)交易者提供水權(quán)交易信息咨詢(xún)服務(wù)，還可以作為專(zhuān)家作證，為委托人的占水量、法律地位、水權(quán)有益利用等提供證詞。此外，水權(quán)中介公司還為委托人提供對(duì)水權(quán)的有關(guān)檔案材料進(jìn)行鑒定；完成詳細(xì)的水權(quán)調(diào)查報(bào)告；做水權(quán)管理計(jì)劃；對(duì)水權(quán)的實(shí)際價(jià)值進(jìn)行評(píng)估；申請(qǐng)新水權(quán)；代理訴訟；對(duì)灌區(qū)進(jìn)行審查并對(duì)灌區(qū)公司資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估等服務(wù)［9］。

我們不一定要建立與美國(guó)一樣的水權(quán)中介公司，但是美國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)卻告訴我們，水權(quán)交易當(dāng)事人需要一個(gè)機(jī)構(gòu)可以為他們提供水權(quán)交易的相關(guān)服務(wù)，且同樣需要一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行水權(quán)交易的程序規(guī)范。

（三）政府宏觀調(diào)控水權(quán)交易

政府作為一只無(wú)形的手在水權(quán)交易上扮演著極為重要的角色。如澳大利亞政府，制定了一套完整的制度幫助水權(quán)交易者獲得水權(quán)交易的信息，如水資源的存儲(chǔ)量、水資源的動(dòng)態(tài)變化、水資源在各州的使用情況、水資源使用許可證交易情況等以避免水權(quán)交易中的信息不對(duì)稱(chēng)。政府根據(jù)水權(quán)交易情況不斷對(duì)水資源的開(kāi)發(fā)、管理和配置作調(diào)整。

政府是水權(quán)交易市場(chǎng)中一只無(wú)形的手，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其在水權(quán)交易中的作用，增強(qiáng)水權(quán)交易的公平性。

（四）重視水權(quán)交易中的環(huán)境保護(hù)

水資源是具有公共利益和生態(tài)利益的自然資源，水權(quán)交易必然會(huì)影響生態(tài)環(huán)境，這時(shí)候勢(shì)必需要法律加以規(guī)范，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。例如墨西哥有關(guān)法律規(guī)定，必須在授予水權(quán)的時(shí)候明確非農(nóng)業(yè)用水的水質(zhì)，一旦地下水過(guò)量開(kāi)采或產(chǎn)生了其他嚴(yán)重?fù)p害生態(tài)系統(tǒng)、破壞環(huán)境的情況，政府有權(quán)限制水權(quán)的行使。

在水權(quán)交易的時(shí)候?qū)τ诃h(huán)境保護(hù)的觀念也不可淡薄，并且這種對(duì)環(huán)境的保護(hù)在很多時(shí)候是一個(gè)政治上的取向問(wèn)題。

四、完善我國(guó)水權(quán)交易法律制度

鑒于我國(guó)水權(quán)交易實(shí)踐中存在的問(wèn)題，結(jié)合國(guó)外水權(quán)交易的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，本文提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）完善部門(mén)法上的水權(quán)交易制度，提供水權(quán)交易法律支持

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)水權(quán)交易法律依據(jù)缺乏的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從與水權(quán)交易制度相關(guān)的各個(gè)部門(mén)法入手，完善水權(quán)交易法律制度。

1.水權(quán)交易制度在《憲法》上的完善。首先，明晰水權(quán)產(chǎn)權(quán)。將上文提到的水權(quán)產(chǎn)權(quán)體系寫(xiě)入憲法，取代原先虛擬的產(chǎn)權(quán)主體。其次，應(yīng)賦予全體社會(huì)成員使用水資源的權(quán)利和保護(hù)水資源的義務(wù)。最后，完善基礎(chǔ)水利設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)單位和個(gè)人依法開(kāi)發(fā)水資源。

2.水權(quán)交易制度在《水法》上的完善。《水法》是我國(guó)水資源利用和法律保護(hù)的基本法律制度，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善。第一，明確水權(quán)的基本概念、主體、客體、內(nèi)容、性質(zhì)和基本類(lèi)型，界定水資源使用權(quán)、收益權(quán)等概念。第二，厘定水權(quán)交易基本概念、水權(quán)交易的基本原則、水權(quán)交易的主體、水權(quán)交易的客體和水權(quán)交易的類(lèi)型，明確規(guī)定水資源使用權(quán)能夠進(jìn)行交易。［10］

3.水權(quán)交易制度在《民法》上的完善。首先，《民法》應(yīng)當(dāng)賦予水權(quán)權(quán)利人出租、抵押、轉(zhuǎn)讓部分水權(quán)的權(quán)利，為水權(quán)交易提供法律依據(jù)。其次，《民法》應(yīng)當(dāng)明確水權(quán)性質(zhì)為用益物權(quán)以便保護(hù)水權(quán)交易中當(dāng)事人的權(quán)利。最后，《民法》應(yīng)當(dāng)對(duì)水權(quán)交易合同作具體生態(tài)化的法律規(guī)定，明確水權(quán)交易合同成立及生效的法律要件。

4.水權(quán)交易制度在《環(huán)境保護(hù)法》上的完善。一方面，應(yīng)補(bǔ)充或修訂環(huán)境影響評(píng)價(jià)法，將具有全局性指導(dǎo)意義的對(duì)水環(huán)境資源保護(hù)有較大影響的宏觀政策、規(guī)劃及立法納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)范疇，保證環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的全面實(shí)施。［11］另一方面，應(yīng)加強(qiáng)水權(quán)交易中的監(jiān)管力度及環(huán)境保護(hù)工作。

在完善以上法律以外，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)《水污染防治法》和《水土保持法》的修訂，并盡快將這些法律統(tǒng)一協(xié)調(diào)起來(lái)，從法律上明確水資源行政管理部門(mén)在水權(quán)交易過(guò)程中的職權(quán)和職責(zé)，使水權(quán)交易活動(dòng)得以順利進(jìn)行。［12］

（二）明確水權(quán)權(quán)利束概念

明確水權(quán)交易中水權(quán)的概念是完善水權(quán)交易法律制度的基礎(chǔ)。歸納學(xué)者觀點(diǎn)，我們可以總結(jié)出兩種主流觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為水權(quán)是一種特定的權(quán)利，或?yàn)樗Y源的使用權(quán)或?yàn)樗Y源的所有權(quán)。裴麗萍認(rèn)為水權(quán)就是單位和個(gè)人依照法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)國(guó)家所有的水資源進(jìn)行使用、收益的權(quán)利［13］。傅春認(rèn)為，水權(quán)即為依法獲取的對(duì)水資源的使用權(quán)，包括保護(hù)和治理水環(huán)境的各種權(quán)益［14］。第二點(diǎn)觀點(diǎn)則認(rèn)為水權(quán)是一種權(quán)利束，它既包括水資源的所有權(quán)又包括水資源的使用權(quán)等一系列權(quán)利。馬曉強(qiáng)認(rèn)為，水權(quán)不僅是一種權(quán)利，而且是一種權(quán)利束，即水權(quán)是一系列權(quán)利構(gòu)成的，如水資源的所有權(quán)、使用權(quán)、配水量權(quán)、讓渡權(quán)、交易權(quán)等。［15］

筆者持第二種觀點(diǎn)，認(rèn)為人們對(duì)于水資源所享有的權(quán)利應(yīng)該是廣泛的，盡管我國(guó)法律明確規(guī)定“水資源屬于國(guó)家所有”，但是水資源使用權(quán)制度應(yīng)該是建立在水資源所有權(quán)制度的基礎(chǔ)上，與水資源所有權(quán)是密不可分的。故筆者認(rèn)為水權(quán)應(yīng)該是以水資源所有權(quán)為基礎(chǔ)的一系列水資源使用權(quán)所組成的權(quán)利束，包括水資源的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等。在水權(quán)交易中當(dāng)事人可以選擇交易水權(quán)權(quán)利束中的部分權(quán)利，上述水權(quán)交易實(shí)踐中所轉(zhuǎn)讓的權(quán)利事實(shí)上是除了水資源所有權(quán)以外的其他水權(quán)內(nèi)容。

（三）構(gòu)建差異性水權(quán)產(chǎn)權(quán)制度，明確水權(quán)產(chǎn)權(quán)主體

水權(quán)產(chǎn)權(quán)化制度是水權(quán)交易的前置條件，完善水權(quán)產(chǎn)權(quán)化制度可以借鑒美國(guó)東西部差異性水權(quán)產(chǎn)權(quán)化制度，根據(jù)我國(guó)不同省份地區(qū)水資源的稀缺程度構(gòu)建不同的水權(quán)產(chǎn)權(quán)化制度。針對(duì)水資源稀缺程度高的地域制定更為細(xì)致的規(guī)則限制，實(shí)行更為嚴(yán)格的監(jiān)管控制，以防止水權(quán)交易市場(chǎng)失靈。

在實(shí)行差異性水權(quán)產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)上結(jié)合上述水權(quán)交易實(shí)踐，將水權(quán)主體細(xì)化，解決水權(quán)主體不明晰所帶來(lái)的困擾。筆者認(rèn)為可以劃分不同類(lèi)型的水資源，再將其產(chǎn)權(quán)明確給國(guó)家、地方政府、企業(yè)和個(gè)人。如流域可根據(jù)范圍、所屬區(qū)劃及其現(xiàn)實(shí)的受益主體等因素劃歸所有權(quán)，對(duì)大的、跨省界的流域，堅(jiān)持國(guó)家所有；而對(duì)于小的、地方性的流域，可以劃為所在地省級(jí)政府所有；而一些更小范圍的湖面，可劃為所在地市政府所有。［16］

社會(huì)成員可以設(shè)立自治性組織對(duì)水權(quán)交易行為進(jìn)行監(jiān)督，保證水權(quán)交易的行使符合公共利益。

（四）劃分水權(quán)優(yōu)先權(quán)，確保水權(quán)交易公平性

水權(quán)優(yōu)先權(quán)制度是水權(quán)交易的公平性基礎(chǔ)，水資源具有公共性的特點(diǎn)，為了保證水權(quán)交易過(guò)程中的公共利益不受侵犯、保證水權(quán)交易的公平性，必須對(duì)不同類(lèi)型水資源的水權(quán)交易優(yōu)先權(quán)作相應(yīng)規(guī)定。從水資源的用途來(lái)看，水資源可分為生活用水、農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水和生態(tài)用水。根據(jù)《水法》第二十條規(guī)定，我們應(yīng)當(dāng)在水資源的開(kāi)發(fā)利用中首要滿(mǎn)足城鄉(xiāng)居民的生活用水。生活用水是生存的基本條件，應(yīng)當(dāng)將它放在首要位置，任何水權(quán)交易的行為不得侵害城鄉(xiāng)居民的生活用水。而農(nóng)業(yè)用水和工業(yè)用水，則應(yīng)該根據(jù)不同地域的環(huán)境因素、季節(jié)時(shí)令確定優(yōu)先順序。根據(jù)《水法》第四條、二十一條、二十二條、二十六條等相關(guān)條款規(guī)定，在水權(quán)交易中也應(yīng)當(dāng)充分考慮生態(tài)環(huán)境用水需要，高度重視生態(tài)用水。

另外，在確定水權(quán)優(yōu)先權(quán)的過(guò)程中，我們還應(yīng)當(dāng)尊重歷史、尊重民間風(fēng)俗習(xí)慣。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，關(guān)于水資源的糾紛古來(lái)有之，而在這數(shù)千年的實(shí)踐中充滿(mǎn)智慧的中國(guó)人也形成了各個(gè)地區(qū)，如“先下游后上游”等具有軟法性質(zhì)的風(fēng)俗習(xí)慣確定水權(quán)優(yōu)先權(quán)。這種歷史習(xí)慣能夠得以留傳說(shuō)明它具有很強(qiáng)的可行性，對(duì)此我們應(yīng)該尊重歷史，避免不必要的水權(quán)糾紛。

在水權(quán)交易過(guò)程中，如果申請(qǐng)交易的主體在一方當(dāng)事人以上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)水權(quán)優(yōu)先權(quán)規(guī)則確定水權(quán)交易主體。

（五）構(gòu)建水權(quán)交易平臺(tái)，保障水權(quán)交易有序運(yùn)行

2015年6月，水利部水資源司司長(zhǎng)陳明忠在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上介紹，這兩年國(guó)家非常重視水權(quán)水市場(chǎng)的建設(shè)，接下來(lái)水利部將會(huì)大力推進(jìn)水權(quán)交易市場(chǎng)監(jiān)管和交易平臺(tái)建設(shè)。以甘肅張掖山丹縣的水權(quán)交易成功開(kāi)展為基礎(chǔ)，甘肅已成功建立起石羊河流域水權(quán)交易中心。該水權(quán)交易中心功能主要包括：各級(jí)用戶(hù)的水權(quán)分配，對(duì)符合交易要求的水權(quán)交易申請(qǐng)單進(jìn)行撮合水權(quán)交易，交易成功之后管理及調(diào)配買(mǎi)賣(mài)雙方的水權(quán)及水量，管理水權(quán)交易信息的協(xié)議，通過(guò)水權(quán)交易系統(tǒng)促進(jìn)水資源合理配置與高效利用。［17］

筆者認(rèn)為構(gòu)建水權(quán)交易平臺(tái)應(yīng)當(dāng)注意，水權(quán)交易平臺(tái)的宗旨是為了保障水權(quán)交易的有序、公正和公開(kāi)，水權(quán)交易平臺(tái)本身不應(yīng)作為水權(quán)交易的當(dāng)事人。借鑒上文美國(guó)水權(quán)交易相關(guān)機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合甘肅水權(quán)交易平臺(tái)的成功經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為水權(quán)交易平臺(tái)應(yīng)當(dāng)開(kāi)辦以下業(yè)務(wù)：1.為水權(quán)交易提供信息服務(wù)；2.為水權(quán)交易提供交易場(chǎng)所及基礎(chǔ)性設(shè)備；3.為水權(quán)交易提供技術(shù)性測(cè)量；4.制定水權(quán)交易規(guī)則約束水權(quán)交易雙方；5.通過(guò)綜合評(píng)估和分析，判斷水權(quán)交易是否影響公共利益與第三人權(quán)利，從而決定是否批準(zhǔn)該水權(quán)交易以及水權(quán)交易雙方是否需要對(duì)第三人進(jìn)行補(bǔ)償。

將水權(quán)交易平臺(tái)作為政府宏觀調(diào)控市場(chǎng)的手段，既堅(jiān)持市場(chǎng)自由，也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用。

（六）充分發(fā)揮政府在水權(quán)交易中的職能

政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其在水權(quán)交易中的職能，加強(qiáng)對(duì)水權(quán)交易的監(jiān)管，通過(guò)初始水權(quán)配置、調(diào)整水權(quán)交易相關(guān)政策制度引導(dǎo)水權(quán)交易、塑造交易環(huán)境。

第一，規(guī)范水權(quán)交易定價(jià)制度，統(tǒng)一水權(quán)交易價(jià)格。

規(guī)范的水權(quán)交易定價(jià)可以制約水權(quán)交易。筆者認(rèn)為水權(quán)交易定價(jià)應(yīng)當(dāng)由水資源本身的價(jià)值、水資源費(fèi)、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與民生因素構(gòu)成。水資源本身的價(jià)值應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮Y源的稀缺程度呈正相關(guān)，水資源稀缺程度越高，水資源的價(jià)值越高。而水資源費(fèi)，針對(duì)其目前存在的收費(fèi)偏低、標(biāo)準(zhǔn)差異大、用水單位繳費(fèi)意識(shí)薄弱等問(wèn)題，應(yīng)該盡快完善資源費(fèi)征收制度，統(tǒng)一水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)水資源費(fèi)征收管理力度，將水資源費(fèi)計(jì)量在水權(quán)交易的定價(jià)中。

各流域、各區(qū)域要從實(shí)際出發(fā)，在統(tǒng)籌考慮流域水資源和流域內(nèi)各區(qū)域用水情況的前提下，按照有利于節(jié)約和保護(hù)水資源公平合理負(fù)擔(dān)的原則，根據(jù)水資源狀況、本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、用水水平和社會(huì)承受能力等情況，制定各行政區(qū)域內(nèi)各行業(yè)水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)。［18］

第二，注重水權(quán)交易過(guò)程中對(duì)環(huán)境的保護(hù)。

水權(quán)交易雙方在交易過(guò)程中需要對(duì)水權(quán)交易對(duì)周?chē)鷳B(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、漁業(yè)、航運(yùn)、公眾健康等相關(guān)因素進(jìn)行分析研究。并向流域水資源管理機(jī)構(gòu)或地方行政管理部門(mén)提出申請(qǐng)交易的可行性研究報(bào)告，流域水資源管理機(jī)構(gòu)或地方行政管理部門(mén)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位對(duì)交易帶來(lái)的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)價(jià)。［19］建立水權(quán)交易環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，完善水權(quán)交易生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。劃分水權(quán)交易對(duì)環(huán)境的影響等級(jí)，當(dāng)水權(quán)交易對(duì)環(huán)境造成的不利影響超過(guò)某個(gè)等級(jí)的時(shí)候應(yīng)當(dāng)延遲或終止該項(xiàng)水權(quán)交易。

另外，政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌水資源的總量及分布情況；確立水權(quán)的取得規(guī)則與交易規(guī)則；嚴(yán)格實(shí)行水權(quán)登記制度，監(jiān)管水權(quán)交易；強(qiáng)化水權(quán)交易政府信息服務(wù)。政府應(yīng)該找準(zhǔn)角色定位，不能身兼“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”的角色，發(fā)揮好政府的監(jiān)督管控作用，保證水權(quán)交易的有序公正進(jìn)行。

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［責(zé)任編輯：蔣慶紅］

［作者簡(jiǎn)介］鄭菲菲（1992—），女，浙江溫州人，浙江農(nóng)林大學(xué)研究生，主要研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)，指導(dǎo)教師：賈愛(ài)玲。

［收稿日期］2015-11-26

［文章編號(hào)］1008-8628（2016）01-0084-06

［中圖分類(lèi)號(hào)］DF466

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A