促進(jìn)中國(guó)對(duì)外援助發(fā)展的法治化建議

劉　濤

（四川大學(xué)，法學(xué)院成都610225）

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促進(jìn)中國(guó)對(duì)外援助發(fā)展的法治化建議

劉濤

（四川大學(xué)，法學(xué)院成都610225）

［摘要］《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出“擴(kuò)大對(duì)外援助規(guī)模，完善對(duì)外援助方式”。中國(guó)對(duì)外援助體系已經(jīng)形成，對(duì)外援助活動(dòng)經(jīng)歷了法治缺失到逐漸完善的過(guò)程。當(dāng)前，我國(guó)援外事業(yè)面臨著受援助國(guó)家亟須經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型壓力大，對(duì)外援助管理體系不完善，缺乏完整的對(duì)外援助理論指導(dǎo)，政府在援外角色意識(shí)存在錯(cuò)位等多種制約因素。為此，亟須優(yōu)化援外結(jié)構(gòu)，完善管理體系，豐富援外理論，實(shí)現(xiàn)援外事業(yè)法治化。

［關(guān)鍵詞］對(duì)外援助；法治化；援外發(fā)展

The Advice of Law on Promote the Development of China's Foreign Aid

LIU Tao
(Sichuan University law school Chengdu 610225)

［Abstract］“13th Five-Year Plan”had put out that“enlarge the scale of China’s foreign aid and improve the way to foreign aid”.China's foreign aid system has been built.Aid activities have been gradually improved from the lack of rule of law.Now,foreign aid is facing the pressure of economic transformation that donor countries needed,foreign aid management system is not perfect,lacks complete foreign aid theory guidance,the government’s role in care consciousness exist dislocation and other reasons,which prevent the development of China’s aid.Therefore,it’s urgent to optimize the structure of foreign aid,strict management system, enrich the theory of foreign aid,and legalize foreign aid system.

［Key word］foreign aid;legalization;foreign aid’s development

一、問(wèn)題的提出

對(duì)外援助是指國(guó)家或者政府根據(jù)憲法等相關(guān)法律規(guī)定，實(shí)行與援助國(guó)和受援國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的方式，履行國(guó)際義務(wù)的行為。對(duì)外援助是承擔(dān)大國(guó)責(zé)任的體現(xiàn)，也是樹立大國(guó)形象的重要途徑。中國(guó)自建國(guó)之初就開始對(duì)蒙古國(guó)、朝鮮、越南等周邊國(guó)家的對(duì)外援助：勞動(dòng)力援助、軍事援助、資金援助。截止2013年，中國(guó)累計(jì)對(duì)外提供援助金額達(dá)3455億元人民幣。其中無(wú)償援助1385億元，無(wú)息貸款838億元，優(yōu)惠貸款1233.1億元①資料由筆者通過(guò)整理2014年和2010年《中國(guó)對(duì)外援助白皮書》所得。。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力增長(zhǎng)、綜合國(guó)力增加，我國(guó)對(duì)外援助規(guī)模和水平不斷提高。在援助方式上，由軍事、物資、資金援助逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌商醉?xiàng)目、物資援助、技術(shù)援助、人力資源援助共同發(fā)展的局面。在援助理念上，堅(jiān)持“不干涉他國(guó)內(nèi)政”原則得到肯定，意識(shí)形態(tài)逐漸消失，平等互利、協(xié)同援助等新理念在實(shí)踐中不斷地豐富與完善。在援助范圍上，由周邊的國(guó)家逐漸延伸至亞洲、非洲、拉丁美洲的最不發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家，由社會(huì)主義國(guó)家擴(kuò)充到資本主義國(guó)家。在肯定我國(guó)對(duì)外援助發(fā)展的同時(shí)，也應(yīng)清晰地認(rèn)識(shí)到我國(guó)對(duì)外援助面臨的新挑戰(zhàn)與新問(wèn)題。本文以當(dāng)前援外活動(dòng)進(jìn)行研究，旨在為我國(guó)對(duì)外援助的發(fā)展提供理論支撐。

二、中國(guó)對(duì)外援助的特征演變

中國(guó)對(duì)外援助法治化實(shí)踐經(jīng)歷了起步、發(fā)展、轉(zhuǎn)折、完善的變遷過(guò)程，對(duì)外援助制度的變遷反映了中國(guó)對(duì)對(duì)外援助實(shí)踐的發(fā)展變化：我國(guó)對(duì)外援助制度的理論基礎(chǔ)經(jīng)歷了政治目的減弱，經(jīng)濟(jì)目的增強(qiáng)；援助主體從單獨(dú)行動(dòng)到多邊合作；意識(shí)形態(tài)在對(duì)外援助中的作用逐漸減弱；援助理念從“輸血”到“輸血、造血”兼容的演進(jìn)過(guò)程。

（一）政治目的和經(jīng)濟(jì)目的此消彼長(zhǎng)

建國(guó)之初，我國(guó)反帝任務(wù)基本完成。面臨著中國(guó)外交被孤立，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)亟須恢復(fù)的困難，以毛澤東為核心的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體采用“一邊倒”的外交策略，在軍事上幫助朝鮮、越南抗擊美國(guó)、法國(guó)。中國(guó)為處在印巴戰(zhàn)爭(zhēng)中的巴基斯坦提供了大量的無(wú)償軍事援助，從而鞏固中國(guó)周邊國(guó)家的軍事安全，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇創(chuàng)造外部條件。“凡是提出援助請(qǐng)求的國(guó)家，我們有條件要給，沒(méi)有條件創(chuàng)造條件也要給?！保?］同時(shí)對(duì)社會(huì)主義國(guó)家和非洲第三世界國(guó)家、處于民族解放階段的國(guó)家提供援助。其目的在于突破外交封鎖的局面，爭(zhēng)取最大基數(shù)國(guó)家的支持。周恩來(lái)總理在1964年提出中國(guó)對(duì)外援助八項(xiàng)原則，該原則得到了受援國(guó)的廣泛認(rèn)可并取得支持。

在20世紀(jì)70年代是中國(guó)外交發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，也是中國(guó)對(duì)外援助的發(fā)展期。在國(guó)際方面，第三世界國(guó)家將中國(guó)“抬進(jìn)”聯(lián)合國(guó)，恢復(fù)了中國(guó)的聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)的席位。中國(guó)開始與日本、美國(guó)等西方國(guó)家開始建立外交關(guān)系。外交孤立的狀態(tài)逐漸被打破，對(duì)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸壯大。國(guó)內(nèi)已經(jīng)開始步入改革開放的新時(shí)期，確定了以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的基本原則。中國(guó)對(duì)外援助工作的政治色彩逐漸減弱，經(jīng)濟(jì)因素逐漸成為重要因素。1980年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《關(guān)于外經(jīng)工作當(dāng)前基本情況和今后方針任務(wù)的報(bào)告》，確立了“堅(jiān)持無(wú)產(chǎn)階級(jí)國(guó)際主義，堅(jiān)持援外八項(xiàng)原則，平等互利，為促進(jìn)友好國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加速我國(guó)四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)做出應(yīng)有貢獻(xiàn)”的方針。［2］一方面，將受援助范圍擴(kuò)大到友好國(guó)家，政治意識(shí)逐漸在削弱；另一方面，在援助目的上為加速四個(gè)現(xiàn)代化做出貢獻(xiàn)，經(jīng)濟(jì)目的得到了顯現(xiàn)。成套項(xiàng)目援助成為最主要的援助方式，同時(shí)與受援國(guó)廣泛開展貿(mào)易，促進(jìn)我國(guó)四個(gè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)?！?981年到1985年，援外成套設(shè)備占援外財(cái)政支出的比例從58.2%提高到74.1%”［1］，優(yōu)惠貸款主要分布在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施和能源開發(fā)，不僅促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且促進(jìn)了受援國(guó)經(jīng)濟(jì)自主能力的提高。到2012年底，最不發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)華出口近5000個(gè)稅目商品已享受零關(guān)稅待遇。“2008年以來(lái)，中國(guó)已連續(xù)五年成為最不發(fā)達(dá)國(guó)家第一大出口市場(chǎng)，吸收最不發(fā)達(dá)國(guó)家約23%的產(chǎn)品出口”。［3］

（二）援助渠道從單獨(dú)援助轉(zhuǎn)為多邊合作

1971年，中國(guó)開始參與聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)組織下的多邊援助；20世紀(jì)80年代，中國(guó)逐漸加入世界銀行、非洲發(fā)展銀行和國(guó)際貨幣基金組織的援助；自新世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)參與多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)的援助工作。2010年至2012年，中國(guó)向聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署、工業(yè)發(fā)展組織、人口基金會(huì)、兒童基金會(huì)、糧食計(jì)劃署、糧食及農(nóng)業(yè)組織、教育科學(xué)及文化組織，世界銀行、國(guó)際貨幣基金組織、世界衛(wèi)生組織以及全球抗擊艾滋病、結(jié)核病和瘧疾基金等國(guó)際機(jī)構(gòu)累計(jì)捐款約17.6億元人民幣，派出235名專家赴蒙古、尼日利亞、烏干達(dá)等9個(gè)國(guó)家提供技術(shù)援助。與世界衛(wèi)生組織密切配合，先后派出15名專家赴納米比亞、尼日利亞、埃塞俄比亞和巴基斯坦，幫助當(dāng)?shù)乜刂萍顾杌屹|(zhì)炎傳播。2012年，中國(guó)在聯(lián)合國(guó)教育科學(xué)及文化組織設(shè)立援非教育信托基金，幫助非洲8個(gè)國(guó)家開展師資培訓(xùn)。開展多邊合作援助活動(dòng)，一方面拓寬了援助渠道，另一方面促進(jìn)了援助國(guó)之間，援助國(guó)與受援國(guó)之間的相互交流。

（三）意識(shí)形態(tài)在對(duì)外援助中的作用逐漸減弱

在社會(huì)主義強(qiáng)國(guó)和資本主義強(qiáng)國(guó)的對(duì)抗局面下，中國(guó)對(duì)外援助具有明顯的社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)。中國(guó)開始以“國(guó)際主義”意識(shí)對(duì)社會(huì)主義國(guó)家和亞非拉第三世界國(guó)家進(jìn)行援助，從1950年到1978年，中國(guó)的援助對(duì)象有66個(gè)，其中非洲是中國(guó)最大的援助地區(qū)，受援的非洲國(guó)家(地區(qū))達(dá)到45個(gè)。同時(shí)在“國(guó)際主義”意識(shí)的指導(dǎo)下，中國(guó)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)受援國(guó)慷慨解囊?！?953年至1978年，中國(guó)對(duì)外援助占財(cái)政支出的比重平均為3.11%，其中除1958-1960年外，其余23年都高于1%，其中比重超過(guò)5%的有6年，1973年達(dá)到6.904%，是歷史的最高點(diǎn)，而國(guó)際慣例通常為1%。”［4］首先，由于我國(guó)對(duì)外援助還處于起步階段，理論不完善；其次，我國(guó)決策體系中領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人因素起到了決定性作用；再次，缺乏對(duì)受援對(duì)象進(jìn)行系統(tǒng)性評(píng)估；最后根本原因是國(guó)際主義思想和“"左傾"”思想一直貫穿于我國(guó)對(duì)外援助事業(yè)。

在1979年以后，和平和發(fā)展是時(shí)代的主題，意識(shí)形態(tài)對(duì)對(duì)外援助的作用逐漸減弱。中國(guó)實(shí)行獨(dú)立自主的“不結(jié)盟”外交政策，我國(guó)對(duì)外援助工作也進(jìn)行了改變。重點(diǎn)發(fā)展成套項(xiàng)目，增加援助渠道，創(chuàng)新援助方式，豐富援助內(nèi)容。截至2009年底，“中國(guó)累計(jì)向161個(gè)國(guó)家以及30多個(gè)國(guó)際和區(qū)域組織提供了援助，其中經(jīng)常性接受中國(guó)援助的發(fā)展中國(guó)家有123個(gè)：亞洲30個(gè)、非洲51個(gè)、拉丁美洲和加勒比18個(gè)、大洋洲12個(gè)、東歐12個(gè)。亞洲和非洲接受了中國(guó)80%左右的援助。”［5］

（四）援助理念從輸血到輸血、造血兼具

援助內(nèi)容的改變反映了中國(guó)對(duì)外援助理念的轉(zhuǎn)變，援助渠道多元化展現(xiàn)出援助事業(yè)的復(fù)雜性和艱巨性。我國(guó)在20世紀(jì)50年代主要是采用無(wú)息貸款，對(duì)外援助一般是軍事、成套項(xiàng)目，技術(shù)援助，物資和資金援助。20世紀(jì)中期到20世紀(jì)下半葉，“我國(guó)共向66個(gè)國(guó)家提供了援助,建成880個(gè)成套項(xiàng)目。”［6］“中國(guó)對(duì)朝鮮、越南、阿爾巴尼亞、老撾、柬埔寨等國(guó)的軍事援助占中國(guó)援外額的比例一直在50%以上”。［7］長(zhǎng)期“輸血式”援助一方面給國(guó)家?guī)?lái)了不堪重負(fù)的經(jīng)濟(jì)壓力，另一方面對(duì)外援助效果不明顯。單向性、單一性、雙向經(jīng)濟(jì)合作不足等阻礙援助的發(fā)展。1980年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于認(rèn)真做好援外工作的幾點(diǎn)意見》強(qiáng)調(diào)：“對(duì)外提供援助沒(méi)有堅(jiān)持量力而行的方針，特別是對(duì)一些重點(diǎn)國(guó)家承擔(dān)的任務(wù)過(guò)重?！保?］在1981年，我國(guó)對(duì)外援助事業(yè)開始注重提升受援國(guó)的可持續(xù)發(fā)展能力，成套項(xiàng)目和優(yōu)惠貸款成為主要的援助方式，同時(shí)中國(guó)盡心盡力開展技術(shù)合作、人力資源開發(fā)合作等項(xiàng)目，截至2009年底，“中國(guó)對(duì)61個(gè)國(guó)家和地區(qū)在工業(yè)生產(chǎn)和管理、農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖領(lǐng)域完成技術(shù)合作項(xiàng)目170個(gè)，為發(fā)展中國(guó)家在華舉辦對(duì)實(shí)習(xí)生、管理和技術(shù)人員以及官員的4000多期培訓(xùn)班，培訓(xùn)人員12萬(wàn)人次?！保?3］截止2015年為止，中國(guó)已經(jīng)形成了以“成套項(xiàng)目”為主，一般物資、技術(shù)合作、人力資源開發(fā)合作、援外醫(yī)療隊(duì)、緊急人道主義援助、援外志愿者、債務(wù)減免等方式為輔的對(duì)外援助體系，滿足受援國(guó)的不同援助需求。

三、中國(guó)對(duì)外援助的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

（一）受援助國(guó)家的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型壓力大

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式是與國(guó)家的自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、程度相聯(lián)系的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式關(guān)乎國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動(dòng)力，因此對(duì)外援助的發(fā)展應(yīng)當(dāng)與受援國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和發(fā)展程度相適應(yīng)，促進(jìn)受援國(guó)自主發(fā)展能力的提高。中國(guó)對(duì)外援助活動(dòng)主要面向亞洲、非洲、拉丁美洲的發(fā)展中和最不發(fā)達(dá)的國(guó)家，并且是非洲的最大援助國(guó)。據(jù)非洲發(fā)展銀行年度報(bào)告，2014年非洲國(guó)家經(jīng)濟(jì)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值平均增長(zhǎng)3.9%，高于全球平均的3.3%和2013年非洲大陸平均增長(zhǎng)紀(jì)錄3.7%。［9］但大多數(shù)非洲國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增加嚴(yán)重依賴于礦業(yè)和石油等自然資源，南非總統(tǒng)祖馬在“非洲發(fā)展新伙伴計(jì)劃”專家會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“在過(guò)去200年中，主要靠采礦業(yè)發(fā)展的非洲各國(guó)向世界市場(chǎng)輸出初級(jí)產(chǎn)品發(fā)展模式是不可持續(xù)的。”［10］在正遭受全球石油危機(jī)的非洲，自然資源行業(yè)提供的就業(yè)崗位無(wú)法滿足日益增多的年輕群體。目前非洲需要更多的技術(shù)創(chuàng)新等援助內(nèi)容。同時(shí)，非洲發(fā)展中帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題令人堪憂，隨著非洲各國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，非洲大陸未來(lái)可能成為全球大氣污染的主要源頭。令人擔(dān)憂的是，“估計(jì)2030年，非洲污染物和顆粒物來(lái)源占全球總量的55%”。［11］面對(duì)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和環(huán)境污染的壓力，作為正在經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和環(huán)境問(wèn)題的中國(guó)有必要與非洲一道共同應(yīng)對(duì)危機(jī)。受援國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型因素直接影響到援助國(guó)援助的效果，直接關(guān)系到受援國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）中國(guó)對(duì)外援助管理體系不完善

1.援外工作戰(zhàn)略模糊不清

戰(zhàn)略的制定關(guān)系到國(guó)家長(zhǎng)期工作的方向和具體內(nèi)容，明確的對(duì)外援助戰(zhàn)略能夠?yàn)閷?duì)外援助事業(yè)的發(fā)展指明道路。經(jīng)過(guò)65年發(fā)展的援外活動(dòng)，中國(guó)的對(duì)外援助從政治戰(zhàn)略發(fā)展到經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，從無(wú)償援助到經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的相互合作，從“輸血”到“輸血造血”兼具的戰(zhàn)略調(diào)整，一方面反映出我國(guó)對(duì)外事業(yè)發(fā)展的科學(xué)性增加，另一方面也反映出中國(guó)對(duì)外援助戰(zhàn)略的不清晰。我國(guó)《憲法》序言規(guī)定：“中國(guó)堅(jiān)持獨(dú)立自主的對(duì)外政策，堅(jiān)持互相尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整、互不侵犯、互不干涉內(nèi)政、平等互利、和平共處的五項(xiàng)原則，發(fā)展同各國(guó)的外交關(guān)系和經(jīng)濟(jì)、文化的交流?！钡谝唬瑧椃◤?qiáng)調(diào)獨(dú)立自主，實(shí)行“不結(jié)盟”政策；第二，尊重各國(guó)主權(quán)。堅(jiān)持了1964年周恩來(lái)總理在中非會(huì)議上強(qiáng)調(diào)的“八項(xiàng)基本原則”；第三，發(fā)展與其他國(guó)家的文化、經(jīng)濟(jì)、外交關(guān)系。商務(wù)部2014年頒布的《對(duì)外援助管理辦法（試行）》制定是為了規(guī)范管理和提高效果。在法律層面，國(guó)家戰(zhàn)略部署模糊的現(xiàn)象依然存在。雖然規(guī)定了國(guó)家對(duì)外援助的職責(zé)，但缺乏統(tǒng)一的戰(zhàn)略部署和明確的目的。對(duì)外援助事業(yè)的發(fā)展需要從國(guó)家戰(zhàn)略層面進(jìn)行明確，才能夠更好地促進(jìn)我國(guó)對(duì)外援助事業(yè)的發(fā)展和受援國(guó)的自主發(fā)展能力的提高。

2.部門之間權(quán)責(zé)界限混同

目前我國(guó)援助管理體系是由商務(wù)部為主導(dǎo)，財(cái)政部、外交部等23個(gè)部委及地方商務(wù)部、駐外使館組成：商務(wù)部主要負(fù)責(zé)對(duì)外援助政策和總體規(guī)劃制定，審批和管理對(duì)外援助項(xiàng)目；中國(guó)進(jìn)出口銀行主要負(fù)責(zé)貸款的評(píng)估、發(fā)放、回收等管理；駐外使館主要負(fù)責(zé)援助項(xiàng)目的一線協(xié)調(diào)與管理。在長(zhǎng)期管理實(shí)踐中，部門之間的權(quán)責(zé)不明確阻礙了對(duì)外援助的發(fā)展。一方面，多個(gè)部門都有管理權(quán)限，導(dǎo)致項(xiàng)目審批部門過(guò)多，項(xiàng)目推進(jìn)速度慢，影響對(duì)外援助的效果。另一方面，在涉及重大項(xiàng)目的情況下，各部門都因各自的利益關(guān)系而不對(duì)此事進(jìn)行明確表態(tài)，推脫責(zé)任。在許多發(fā)達(dá)國(guó)家的外交部全權(quán)負(fù)責(zé)對(duì)外援助事宜，如德國(guó)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展部、瑞典外交部全球發(fā)展局全權(quán)負(fù)責(zé)該國(guó)的對(duì)外援助事項(xiàng)。

同時(shí)在商務(wù)部主導(dǎo)的援外協(xié)調(diào)管理體系也存在問(wèn)題：第一，往往是各部門分頭實(shí)施從而項(xiàng)目缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性；第二，信息的透明度不高導(dǎo)致援助項(xiàng)目出現(xiàn)管理問(wèn)題；第三，各部門職權(quán)分工較為籠統(tǒng)，表現(xiàn)為缺乏針對(duì)性和具體性。

3.援外監(jiān)督制度存在漏洞

在我國(guó)對(duì)外援助事業(yè)中，商務(wù)部不僅負(fù)有制定援助政策的責(zé)任，而且擔(dān)負(fù)著監(jiān)督對(duì)外援助項(xiàng)目實(shí)施的行政職責(zé)。商務(wù)部對(duì)外援助司的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中不僅包括亞洲處、非洲處、西亞北非歐洲處、拉美處等區(qū)域管理處，還設(shè)置有質(zhì)量監(jiān)管處。質(zhì)量監(jiān)管處主要對(duì)中國(guó)對(duì)外援助的工程項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督，但是一般物資、技術(shù)合作、人力資源開發(fā)合作、債務(wù)減免等援外方式缺乏有效的監(jiān)督。雖然商務(wù)部設(shè)立了資質(zhì)管理制度和“黑名單”制度，但由于其不對(duì)外公開從而缺乏公信力，監(jiān)督效果堪憂。同時(shí)混亂的對(duì)外援助職責(zé)管理體系，也成為導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督制度存在漏洞的主要原因之一。

我國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)援助項(xiàng)目具有監(jiān)督的權(quán)限，但人大及其常委會(huì)的設(shè)置和工作原理表明其無(wú)法完全有效地對(duì)援助項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)援外項(xiàng)目的信息不透明和部委之間的信息存在結(jié)構(gòu)性偏差，導(dǎo)致公眾對(duì)援外項(xiàng)目監(jiān)督機(jī)制失效。總之，我國(guó)對(duì)外援助的監(jiān)督制度漏洞阻礙了援外的效果和目的的實(shí)現(xiàn)，損害了我國(guó)對(duì)外援助的形象。

（三）缺乏完整的對(duì)外援助理論指導(dǎo)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和綜合國(guó)力的不斷上升，對(duì)外援助規(guī)模不斷擴(kuò)大，援助結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，對(duì)理論需求的迫切性尤為突出。加強(qiáng)對(duì)中國(guó)援外活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)是提升援外事業(yè)的有效方式。在實(shí)踐中，對(duì)不同的國(guó)家開展對(duì)外援助活動(dòng)，援助效果差異大。主要是如下因素引起的：第一，受援國(guó)完善的援助協(xié)調(diào)機(jī)制。這些機(jī)制卻大多僅僅由傳統(tǒng)援助國(guó)或者區(qū)域組織推動(dòng)設(shè)立，并未被當(dāng)?shù)卣畠?nèi)化。如在瓦努阿圖，中國(guó)的援助深受當(dāng)?shù)卣蝿?dòng)態(tài)與文化影響。瓦努阿圖各部委負(fù)責(zé)人提交的援助立項(xiàng)申請(qǐng)通常都只顧及各自支持者的地方利益，缺乏國(guó)家層面的協(xié)調(diào)；第二，中國(guó)援助透明度均不足。援助從立項(xiàng)到實(shí)施過(guò)程缺乏透明度也會(huì)使得受援國(guó)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)對(duì)中國(guó)的援助產(chǎn)生更多疑慮，尤其是在受援國(guó)政治精英腐敗問(wèn)題較為突出的情況下。“全球媒體報(bào)道了投資項(xiàng)目當(dāng)?shù)貐⑴c度低以及對(duì)非洲國(guó)家的貸款透明度不夠的擔(dān)心”［12］；第三，中國(guó)未向受援國(guó)提供監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施的專項(xiàng)資金。如在薩摩亞，當(dāng)?shù)氐慕煌ɑú繉ｉT負(fù)責(zé)監(jiān)管中國(guó)援助項(xiàng)目的落實(shí)。但由于自身能力不足，該部門通過(guò)公開招標(biāo)聘用專業(yè)的國(guó)內(nèi)或者國(guó)際建筑工程公司來(lái)監(jiān)督中國(guó)援助項(xiàng)目落實(shí)，增加了受援國(guó)的負(fù)擔(dān)。

同時(shí)，對(duì)項(xiàng)目的評(píng)估也是缺乏完整的理論指導(dǎo)。商務(wù)部制定的《對(duì)外援助管理辦法（試行）》第35條規(guī)定：“商務(wù)部建立援外項(xiàng)目的評(píng)估制度”，但缺乏具體的評(píng)估說(shuō)明。商務(wù)部援外司副司長(zhǎng)俞子榮在《外援辦法》解讀媒體吹風(fēng)會(huì)上指出：“中國(guó)對(duì)項(xiàng)目評(píng)估環(huán)節(jié)做得還不夠多，現(xiàn)在我們想做的評(píng)估更多是追溯性的，即項(xiàng)目做完之后鑒定其是否有效，是否符合受援國(guó)的需求以及創(chuàng)造了多少就業(yè)機(jī)會(huì)等等?！保?3］

（四）政府在援外角色意識(shí)存在錯(cuò)位

在新中國(guó)初期，中國(guó)政府一直采用政府直接決策、執(zhí)行和評(píng)估的模式來(lái)推行援助活動(dòng)從而實(shí)現(xiàn)政治目的。到目前為止，中國(guó)援助實(shí)施主體主要還是由政府部門進(jìn)行主導(dǎo)，民間團(tuán)體除中國(guó)紅十字會(huì)外鮮有參加，原因如下：一方面，我國(guó)NGO組織尚處于起步階段，機(jī)構(gòu)制度不完善，組織能力有待提升，缺乏援外經(jīng)驗(yàn)；另一方面，我國(guó)政府管理理念尚在轉(zhuǎn)型中，政治管理改革還在摸索階段，任性的進(jìn)行“簡(jiǎn)政放權(quán)”風(fēng)險(xiǎn)高。同時(shí)，中國(guó)與國(guó)外援助方式的不對(duì)接也妨礙國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)援外工作的普遍認(rèn)同。在很多發(fā)達(dá)國(guó)家的援外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明NGO與政府之間的合理配合能夠更好地實(shí)現(xiàn)援外目的和提升受援國(guó)自主發(fā)展的能力。發(fā)達(dá)國(guó)家的外交部直接或者間接對(duì)援外工作進(jìn)行決策，具體的工作由NGO組織完成。NGO組織一方面代表政府與受援國(guó)的基層民眾進(jìn)行交流，增進(jìn)了兩國(guó)之間人民的了解和加深感情；另一方面代表其本身與他國(guó)NGO組織進(jìn)行合作，提升援助水平。中國(guó)政府在援外工作角色的錯(cuò)位造成了中國(guó)與其他國(guó)家援助組織交流不暢，降低了援助效果和對(duì)中國(guó)援外工作的認(rèn)同感。

四、中國(guó)對(duì)外援助的法治建議

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》強(qiáng)調(diào)：“擴(kuò)大對(duì)外援助規(guī)模，完善對(duì)外援助方式，為發(fā)展中國(guó)家提供更多免費(fèi)的人力資源、發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)政策等方面咨詢培訓(xùn)，擴(kuò)大科技教育、醫(yī)療衛(wèi)生、防災(zāi)減災(zāi)、環(huán)境治理、野生動(dòng)植物保護(hù)、減貧等領(lǐng)域?qū)ν夂献骱驮?。”《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新行政管理方式，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。”將對(duì)外援助納入法制體系是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要方式。

（一）優(yōu)化援外結(jié)構(gòu)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

各個(gè)國(guó)家在不同的階段依托各自的資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展需要科學(xué)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。中國(guó)主要對(duì)亞、非、拉等洲具有豐富的石油、天然氣、煤炭等自然資源的發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施援助和公共設(shè)施援助。然而最近幾年我國(guó)開始注重人力資源開發(fā)培訓(xùn)工作，為受援國(guó)培訓(xùn)一大批政府官員、留學(xué)生、技術(shù)人員：第一，創(chuàng)新援外方式，滿足受援國(guó)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等多方面的需求；第二，調(diào)整援外結(jié)構(gòu)。根據(jù)受援國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向和在援助過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題適時(shí)調(diào)整，促進(jìn)受援國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高；第三，降低無(wú)償援助的比例。我國(guó)目前還是處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期，進(jìn)行大規(guī)模的無(wú)償援助無(wú)疑是加重了國(guó)家的負(fù)擔(dān)；第四，提高環(huán)境保護(hù)援助的比例。粗放式自然資源開采引起的環(huán)境污染的老路是眾多發(fā)達(dá)國(guó)家和中國(guó)曾經(jīng)或者現(xiàn)在正在遭遇的發(fā)展困境。幫助受援國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展是援助國(guó)應(yīng)當(dāng)考慮的事。

（二）完善管理體系轉(zhuǎn)變政府職能

我國(guó)在援外管理的環(huán)節(jié)存在援外工作戰(zhàn)略模糊不清，部門之間權(quán)責(zé)界限混同，援外監(jiān)督制度存在漏洞等問(wèn)題阻礙了援外事業(yè)的發(fā)展。第一，明確中國(guó)對(duì)外援助工作的戰(zhàn)略部署。清晰的戰(zhàn)略部署才能改變我國(guó)對(duì)外援助工作開展混亂的局面。第二，厘清各管理部門之間的界限。一方面，各部門在對(duì)外援助工作中都應(yīng)當(dāng)有明確的職責(zé)，另一方面，部門之間的權(quán)責(zé)銜接要到位，防止權(quán)責(zé)“真空”出現(xiàn)。第三，完善各部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。部分援外項(xiàng)目需要各管理部門之間的協(xié)調(diào)完成。建立方便、快捷的溝通管道，促進(jìn)信息的流動(dòng)，增加透明度。第四，填補(bǔ)援外監(jiān)督制度漏洞。在以往的援外活動(dòng)中，因注重政治目的輕視經(jīng)濟(jì)目的，導(dǎo)致對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督放松。項(xiàng)目監(jiān)督制度的完善，是提升我國(guó)對(duì)外形象的重要內(nèi)容。

（三）豐富援外理論創(chuàng)新管理方式

援外經(jīng)驗(yàn)是我國(guó)在對(duì)外援助工作中的結(jié)晶，是我國(guó)開展對(duì)外援助事業(yè)以來(lái)的縮影。但對(duì)外援助活動(dòng)在國(guó)內(nèi)一直飽受爭(zhēng)議。一方面，我國(guó)依然還是發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)，國(guó)民生活水平低于發(fā)達(dá)國(guó)家；另一方面，國(guó)民大眾對(duì)對(duì)外援助的認(rèn)識(shí)存在偏差。雖然我國(guó)在援外事業(yè)中有著豐富的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐，但缺乏完整的援外理論一直制約援外事業(yè)的發(fā)展。一方面，借鑒國(guó)外成熟的援助理論和方式，豐富我國(guó)的理論；另一方面，加強(qiáng)對(duì)我國(guó)援外經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)、提煉、驗(yàn)證等，加快形成完整的對(duì)外援助理論體系，創(chuàng)新我國(guó)對(duì)援外的管理方式，提升援外的管理水平，促進(jìn)受援國(guó)自主經(jīng)濟(jì)能力的提高。

（四）調(diào)整政府角色建設(shè)服務(wù)政府

我國(guó)政府在對(duì)外援助中一直都是“大包干”的角色扮演者。在發(fā)達(dá)國(guó)家的對(duì)外援助是通過(guò)NGO組織來(lái)實(shí)現(xiàn)的。一方面減輕了政府負(fù)擔(dān)。政府注重在援外項(xiàng)目決策，具體的執(zhí)行由NGO組織負(fù)責(zé)；另一方面提升援助水平。對(duì)于專業(yè)性要求很高的援助項(xiàng)目可以由專業(yè)的NGO組織參與，不僅節(jié)省財(cái)力物力，而且提升項(xiàng)目效果。我國(guó)政府負(fù)責(zé)決定援外工作的方向和政策制定，嘗試NGO組織參與援助工作進(jìn)行試點(diǎn)，逐步擴(kuò)大NGO的工作領(lǐng)域，促進(jìn)自身職能的轉(zhuǎn)型，建設(shè)服務(wù)型法治政府。

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［責(zé)任編輯：阿明］

［作者簡(jiǎn)介］劉濤（1992-），男，四川雙流人，四川大學(xué)人權(quán)法律研究中心工作人員，碩士研究生，研究方向：憲法與行政法學(xué)。

［收稿日期］2015-11-19

［文章編號(hào)］1008-8628（2016）01-0026-06

［中圖分類號(hào)］DF92

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A