我國農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)探析

□文/陳曙亮（廣西師范學院經(jīng)濟與管理學院　廣西·南寧）

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我國農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)探析

□文/陳曙亮
（廣西師范學院經(jīng)濟與管理學院廣西·南寧）

［提要］ 城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)展的異步性使我國農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)受到很大的忽視，同時也造成我國新農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)中日益突出的農(nóng)村公共服務(wù)問題，農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)亟須完善。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共服務(wù)體系；存在問題；改善建議

收錄日期：2016年5月27日

一、我國農(nóng)村公共服務(wù)體系的變遷

在計劃經(jīng)濟體制下，人民公社作為農(nóng)村社會組織的基本形式在當時相繼建立了農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站等服務(wù)機構(gòu)，并對農(nóng)村的社會服務(wù)事業(yè)的發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。在這一時期的農(nóng)村公共服務(wù)的供給既有財政渠道又有集體經(jīng)濟組織渠道，而且農(nóng)戶對公共服務(wù)的需求差異性很小，所以當時的服務(wù)機構(gòu)在提供農(nóng)村公共服務(wù)和產(chǎn)品時并沒有遇到很大的障礙。改革開放后，我國的農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，在推進農(nóng)村改革的過程中，盡管在計劃經(jīng)濟時代遺留下來的農(nóng)村服務(wù)機構(gòu)并沒有完全被擱置，但在新經(jīng)濟時代背景下其職能結(jié)構(gòu)和管理方式已不再適應(yīng)時代的要求，尤其在20世紀90年代市場經(jīng)濟和商品經(jīng)濟被納入中國經(jīng)濟騰飛的快車道時，全國各地的農(nóng)業(yè)服務(wù)機構(gòu)改革都被紛紛推向市場，政府也一直試圖通過市場資源配置方式來緩解有效經(jīng)費和公共支出之間的緊張關(guān)系。借助公共服務(wù)市場化和競爭的方式確實可以實現(xiàn)政府經(jīng)費的縮減和資源的有效配置，但由于市場存在的失靈以及部門間的激勵機制也造成了政府依靠市場選擇和提供服務(wù)時的盲目性，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)產(chǎn)品供給分配的差異性越來越大、公共設(shè)施配備供應(yīng)不足、城鄉(xiāng)資源分配失衡等普遍突出問題正不斷對我國現(xiàn)有農(nóng)村公共服務(wù)體系的合理性提出質(zhì)疑。

二、我國農(nóng)村公共服務(wù)體系存在的問題

目前我國農(nóng)村公共服務(wù)體系存在著諸多問題。從本質(zhì)來看，構(gòu)建和諧社會，實現(xiàn)小康生活的重要途徑就是要不斷增加對社會尤其是一些欠發(fā)達地區(qū)公共產(chǎn)品的提供和消費；從供給來看，現(xiàn)實農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給不能得到切實的保證，造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給動力不足，這種突出的矛盾也折射出我國現(xiàn)有農(nóng)村公共服務(wù)供給體系的缺陷和政府作為公共委托代理人的失敗：一方面政府在市場經(jīng)濟環(huán)境下并沒有及時轉(zhuǎn)變職能和改變對傳統(tǒng)公共產(chǎn)品的供給模式，在提供相關(guān)服務(wù)時仍占據(jù)主導(dǎo)地位，而農(nóng)村公共服務(wù)市場化并沒有完全放開，這種計劃經(jīng)濟時代遺留下來的供給方式往往帶有很濃的行政強制性意味，它強調(diào)的是管理而非服務(wù)，過程而非結(jié)果，忽視政府與公民間端對端的流程改善過程，造成了一定的供給偏差和效率問題；另一方面現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品部分供給主體的錯位現(xiàn)象也正不斷阻礙著機制的正常運轉(zhuǎn)，造成不同供給單位沒有適時合理地劃分事權(quán)和財權(quán)，以致最終形成財力向上集中，事權(quán)卻不斷向下轉(zhuǎn)移的兩種極端。地方政府在提供公共服務(wù)時由于沒有獲得足夠的財政支持而不得不加重農(nóng)村的經(jīng)濟負擔，讓村民來埋單原本屬于政府免費提供的產(chǎn)品。從政府和制度的角度分析，我國農(nóng)村公共服務(wù)體系的構(gòu)建和完善主要受到以下幾點因素的阻礙：

（一）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的缺陷。我國現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度主要有三種方式：多方籌資機制。多方集資的方式是指政府、集體和農(nóng)戶共同籌資規(guī)劃和購買公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給制度，在這種“三位一體”的籌資機制中，政府的撥款金額比例最小，農(nóng)戶出資的比例最大，這就造成了收入平均水平比較低的農(nóng)村在購買公共產(chǎn)品時的壓力，無疑加重了農(nóng)民的成本負擔，同時難以保證供應(yīng)產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量；成本分攤模式。這種供給機制認為，鄉(xiāng)和縣所屬公共產(chǎn)品的購買成本理應(yīng)由全體農(nóng)戶分攤，然而這種看似公平的消費機制實際上造成了部分購買群體的利益損失，在收入水平存在一定差距的農(nóng)戶間進行成本分攤的結(jié)果是，低收入家庭的成本負擔實際高于高收入農(nóng)戶家庭，從而在一定程度上加劇了不同收入農(nóng)戶間的收入差距和購買分歧，這也是造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)不足的一個重要因素；決策模式。隨著農(nóng)稅改革的推廣和深入，越來越多的農(nóng)村實行“一事一議”的公共產(chǎn)品籌資方式，但在購買門檻比較高的領(lǐng)域內(nèi)，由于農(nóng)民的參與意識弱和專業(yè)知識的缺乏，這種實行共同參與的民主化程序?qū)嶋H在村干部以上部門保留很大的購買意見，使得這種多方?jīng)Q策參與轉(zhuǎn)變?yōu)閱畏阶孕袥Q定的行事方式，這不僅使整個決策過程變得不透明，同時增加了購買相關(guān)產(chǎn)品的盲目性，使大多農(nóng)村和社區(qū)的真正需求沒有得到滿足。

（二）公共財政體制不平衡。長期以來，我國實行城鄉(xiāng)分割發(fā)展的戰(zhàn)略人為地造成了體制上的障礙，嚴重影響了基層政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展和建設(shè)遠遠滯后于城市，在新農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)的要求下，構(gòu)建和諧社會就是要統(tǒng)籌兼顧城市和農(nóng)村的利益，通過引導(dǎo)城市公共設(shè)施向農(nóng)村輻射，城市文明向鄉(xiāng)村輻射，把城市和農(nóng)村作為一個整體建設(shè)來實現(xiàn)互利互惠，這就要求我們要適當提高對部分農(nóng)村地區(qū)的財政支出補貼和更多的優(yōu)惠政策來扶持當?shù)剞r(nóng)村公共福利事業(yè)的發(fā)展，給予城鄉(xiāng)居民和區(qū)域發(fā)展以平等機會而不應(yīng)有所偏重。從2003年國家財政總支出比例中可以看出，其中僅有7.12%的財政是被用于農(nóng)事業(yè)，而2013年中央財政用于農(nóng)村事業(yè)改善支出安排合計13，799億元，增長了11.4%，主要用于支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、糧食補貼、農(nóng)村教育衛(wèi)生等社會福利方面，除去其中大多數(shù)的社會受益工程外，實際上用于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金投入是非常有限，占我國絕大多數(shù)人口比例的農(nóng)民或農(nóng)村所享有的財政支出和補貼，與城市相比，是嚴重失衡和不合理的，雖然近幾年我國在不斷加大對農(nóng)村各方面發(fā)展的投入力度，但和其他財政支出相比仍然顯得力不從心，城鄉(xiāng)公共財政比例劃分的這種巨大差別在一定程度上拉大了兩者之間的發(fā)展水平，導(dǎo)致農(nóng)村和一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展跟不上時代的要求，繼而引發(fā)一系列農(nóng)村問題。

（三）政府績效考核缺乏科學性。大多數(shù)地方政府都是受到不合理的部門激勵機制驅(qū)動而運轉(zhuǎn)的。上級機關(guān)將經(jīng)濟發(fā)展等任務(wù)和目標量化后層層下達到各基層政府開展實施，并以指標和任務(wù)的形式作為地方政府績效考核的依據(jù)，這就造成了地方政府及其工作人員的榮辱升遷與政府實現(xiàn)目標直接鉤掛，而上級機關(guān)為了追求總體目標的實現(xiàn)往往對基層政府任務(wù)增加援助籌碼和施加壓力，基層機關(guān)出于自身績效和長期利益考慮則對上級目標在公共服務(wù)供給中實行優(yōu)先考慮，導(dǎo)致大量的面子工程重復(fù)建設(shè)和農(nóng)村真正需要的基本公共服務(wù)及產(chǎn)品提供得不到滿足，這種不夠科學的績效考核機制也往往是導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給失衡、不利農(nóng)村和諧發(fā)展的一個重要潛在因素。

（四）農(nóng)民缺乏對公共服務(wù)需求的表達渠道。長期以來，政府對農(nóng)村公共服務(wù)供給形成的壟斷地位導(dǎo)致企業(yè)和社會力量難以介入到農(nóng)村的福利事業(yè)改造中，在計劃體制色彩濃重和行政改革滯后的鄉(xiāng)村，對農(nóng)村公共服務(wù)供給起到?jīng)Q定作用的往往不是農(nóng)村社區(qū)共同的需求意愿，而是來自于基層政府和部門在對農(nóng)村實際需要缺乏了解情況下非對稱供給意志，這不僅導(dǎo)致了政府提供服務(wù)的盲目性，而且在政府政策的決定和執(zhí)行過程中由于缺少溝通，導(dǎo)致政府和農(nóng)民一直沒有形成良好的互動協(xié)商關(guān)系。

三、政府實踐如何完善現(xiàn)有的農(nóng)村公共服務(wù)體系

（一）適當放權(quán)。上級政府機關(guān)對基層政府的直接負責關(guān)系決定了其對農(nóng)村公共服務(wù)供給方式也是“唯一中心”模式的，由于農(nóng)村公共服務(wù)供給過程中的所有事物不可能由上級政府全部承擔，所以這種供給模式在實踐過程中顯得過于消極和被動，大大降低了農(nóng)村公共服務(wù)供給的效率，在確?？傮w目標的前提下，政府應(yīng)當轉(zhuǎn)變觀念，逐步建立起與基層政府共同承擔農(nóng)村公共服務(wù)的“多中心”提供機制，讓基層政府擁有更多的資源調(diào)度權(quán)限來實現(xiàn)有效的資源配置，從而保證農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品提供的準確度。

（二）政府主導(dǎo)和開放競爭原則。作為公共服務(wù)的委托人，實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的供給是政府的重要職責所在，然而政府在履行這些職責的時候并不是走“一攬子”包辦的路線，而是清楚在哪些領(lǐng)域是可為和不可為，這就要求堅持政府主導(dǎo)和開放競爭并存的原則，一方面通過對農(nóng)村公共服務(wù)的邊界界定來明晰政府的主要職責，對于農(nóng)村教育等純公共服務(wù)應(yīng)當由政府主導(dǎo)完成并承擔全部金額，對于準公共產(chǎn)品的提供，如農(nóng)村道路修建、環(huán)境衛(wèi)生整頓等受益范圍有限的管理應(yīng)當由政府和村民共同承擔和管理，以便更好地發(fā)揮政府的職能；另一方面要適當開放特殊競爭領(lǐng)域，允許更多的優(yōu)質(zhì)企業(yè)參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供中，在一些綠色能源和環(huán)保清潔領(lǐng)域，私人企業(yè)所掌握的先進理念和技術(shù)比相關(guān)政府服務(wù)部門更具有競爭力和富有成效，由這些私人企業(yè)參與競爭不僅可以提供物美價廉的產(chǎn)品和服務(wù)，同時也可以克服政府提供公共服務(wù)的低效性。

（三）以農(nóng)村需求為向?qū)АＮ覈F(xiàn)行的強制性農(nóng)村供給機制是造成農(nóng)村公共服務(wù)供給不合理的主要原因，它直接導(dǎo)致了政府農(nóng)村公共服務(wù)供給和需求的不一致和供給效率的低下，因此需要對現(xiàn)有的供給方式進行優(yōu)化和改善，以農(nóng)民需求為向?qū)Р⒔⒄嬲男枨蟊磉_機制，為此政府需求做出以下兩個方面的努力：第一，農(nóng)村服務(wù)供給的實證考察。政府只有深入農(nóng)村調(diào)查了解才能擺脫領(lǐng)導(dǎo)個人偏好和盲目供給，在實地調(diào)查的同時應(yīng)當鼓勵村民積極參與到相關(guān)服務(wù)決策的制定過程中，提高農(nóng)村公共服務(wù)決策的科學性；第二，提升農(nóng)村相關(guān)利益組織化程度。相關(guān)利益組織的分散化和數(shù)量的有限使農(nóng)村在政府對其提供公共服務(wù)時處于決策邊緣和相對弱勢的地位，導(dǎo)致村民和社區(qū)的真實想法得不到準確的理解。要改變這種情況和實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給，就必須建立真正代表農(nóng)民利益的組織并提高其組織化程度，通過利益組織和團體表達對農(nóng)村公共服務(wù)需求的意愿來影響政府的決策。同時，政府在鼓勵和扶持這些相關(guān)利益組織發(fā)展的時候，也要注重對其科學性和合法性的引導(dǎo)，以防止其非法利益合法化。只有在政府的實踐調(diào)查和農(nóng)民利益團體、社區(qū)之間發(fā)生積極互動時，農(nóng)民的真正需求和意圖才能得到理解和滿足。

（四）改善現(xiàn)有績效考核機制。為更有效地提供“量多質(zhì)好”的公共服務(wù)和產(chǎn)品，政府需要在現(xiàn)有的績效考核層面上弱化與政績直接掛鉤的考核傾向并建立起科學、合理的綜合考察機制。因此，在實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給過程中，政府不僅要淡化經(jīng)濟考核的絕對比重，同時還要建立包括農(nóng)村公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障服務(wù)等其他農(nóng)村公共綜合服務(wù)對象在內(nèi)的實效標準；另外，在政府績效的實際考核形式中，由于農(nóng)民是公共服務(wù)需求的主體，政府要積極鼓勵農(nóng)民參與到政府績效的部分考核工作并賦予其對政府工作人員的監(jiān)督考核部分權(quán)限，以農(nóng)民對政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量是否滿意為標準對其評分，充分發(fā)揮人民對政府的監(jiān)督權(quán)力和作用。

四、結(jié)語

我國當前農(nóng)村公共服務(wù)體系中存在著許多問題，這些問題集中表現(xiàn)在公共產(chǎn)品的供給和需求間的突出矛盾，其原因可能涉及到政府、制度和農(nóng)民等方方面面，但作為構(gòu)建和諧社會的中堅力量，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足等問題是政府不可推卸的責任，政府只有堅持“以民為本”，克服體制內(nèi)外的不合理因素，才能切實有效地改善和推動農(nóng)村事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，并最終建立起符合時代要求的新農(nóng)村公共服務(wù)體系。

主要參考文獻：

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［3］方明月.構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的新體制［J］.農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2006.7.

［4］高雅杰，孟華.淺析我國農(nóng)村公共服務(wù)體系［J］.臺聲·新視角，2006.1.

中圖分類號：F322

文獻標識碼：A