我國海洋生物資源保護法律體系問題研究

華敏敏，蔣栩栩，鄭繼

（1.國家海洋局寧波海洋環(huán)境監(jiān)測中心站，浙江 寧波 315012；2.3.國家海洋局溫州海洋環(huán)境監(jiān)測中心站，浙江 溫州 325024）

我國海洋生物資源保護法律體系問題研究

華敏敏1，蔣栩栩2，鄭繼3

（1.國家海洋局寧波海洋環(huán)境監(jiān)測中心站，浙江 寧波 315012；2.3.國家海洋局溫州海洋環(huán)境監(jiān)測中心站，浙江 溫州 325024）

我國是一個海洋大國，海洋生物資源豐富，海洋生物資源保護法律體系的發(fā)展經歷了漫長的過程，成為海洋法中不可缺少的組成部分。以我國海洋生物資源保護法律體系的歷史沿革和現狀為研究基點，系統(tǒng)分析我國海洋生物資源保護法律體系存在的問題，在此基礎上提出完善我國海洋生物資源保護法律體系的具體措施，即加強海洋生物資源保護專門立法、明確界定海洋生物資源權利的概念和內容、完善相關配套法律法規(guī)。

海洋生物資源；保護；法律體系

《聯(lián)合國海洋法公約》中確立了專屬經濟區(qū)制度，對世界各國特別是沿海國家海洋生物資源的保護產生了重要影響。我國是《聯(lián)合國海洋法公約》的成員國之一，海洋生物資源非常豐富，然而海洋生物資源保護法律體系仍然存在諸多問題，亟待完善。因此，在建設海洋強國的大背景下，加強我國海洋生物資源保護法律體系的研究，不僅有利于海洋生物資源的開發(fā)和養(yǎng)護，而且有益于維護國家的海洋權益。

1 我國海洋生物資源保護法律體系的歷史沿革

我國海洋生物資源保護法律體系建設的基點是《國務院關于渤海、黃海及東海機輪拖網漁業(yè)禁漁區(qū)的命令》。該文件由國務院于1955年頒布，主要設置了機輪拖網漁業(yè)的近海禁漁區(qū)[1]，從而對海洋生物資源起到保護作用。自此，我國海洋生物資源保護逐漸進入法治軌道。新中國成立以來，我國海洋生物資源保護法律體系的發(fā)展經歷了三個階段：

第一階段是我國海洋生物資源保護法律體系的初始階段。此階段自新中國成立到二十世紀八十年代之前，該階段的主要法規(guī)有：《水產資源繁殖保護條例》、《漁業(yè)水質標準》、《漁政管理工作暫行條例》、《漁業(yè)許可證若干問題的暫行規(guī)定》以及各個省、市制定的一系列地方性漁業(yè)法規(guī)。這些法規(guī)明確了國家對海洋生物資源的所有權，初步制定了漁業(yè)許可證以及漁業(yè)管理制度，使得海洋生物資源保護有了明確的法律依據。

第二階段是我國海洋生物資源保護法律體系的形成階段。這一階段自二十世紀八十年代中后期到九十年代后期，該階段的主要標志是《中華人民共和國漁業(yè)法》的頒布，表征著我國海洋漁業(yè)立法邁入一個嶄新時期。該法律將我國的漁業(yè)發(fā)展政策和方針、科學合理利用漁業(yè)資源以及有效維護漁業(yè)合法權益的措施以法律形式加以固定。以《中華人民共和國漁業(yè)法》為基礎，中央以及地方制定相應配套漁業(yè)法規(guī)以及規(guī)章。自此，我國海洋生物資源保護的法律體系已經基本形成。

第三階段是我國海洋生物資源保護法律體系的完善階段。此階段自二十一世紀初期至今，該階段《中華人民共和國漁業(yè)法》經過2次大規(guī)模的修改，更加完備，變成一部既保護漁民漁業(yè)權利又保護海洋資源、既重視行政手段又重視管理程序的基本法。同時，該階段有一些重要的法律法規(guī)頒布或者修訂，比如《海洋環(huán)境保護法》、《水產品加工質量管理規(guī)范》、《海域使用管理法》以及《遠洋漁業(yè)管理規(guī)定》。[2]

為了更好地養(yǎng)護和管理海洋生物資源，更好地維護國家海洋權益，我國政府和有關組織積極參與國際海洋活動，參與制定相關條約、公約，成為《聯(lián)合國海洋法公約》以及相關條約的正式成員國，在國際海洋生物資源保護方面發(fā)揮重要作用。

2 我國海洋生物資源保護法律體系的現狀

隨著我國海洋生物資源保護法律體系的日臻完善，我國已經基本形成一套相對完善的海洋生物資源法律保護體系，即以《中華人民共和國憲法》為基準，以《中華人民共和國漁業(yè)法》為核心，與有關國際公約相協(xié)調配合。[3]

就法律形式而言，我國海洋生物資源保護的法律體系主要有四個組成部分：第一，根本大法，即《中華人民共和國憲法》；第二，法律，即《中華人民共和國漁業(yè)法》，其核心是確立海洋漁業(yè)基本管理制度；第三，專門性法律、法規(guī)、行政規(guī)章，主要包括直接調整海洋生物資源特定經濟行為或者某一個特定領域的專門性法律規(guī)范，比如《海域使用管理法》、《海洋行政處罰實施辦法》以及《遠洋漁業(yè)管理規(guī)定》等等；第四，其他相關法律，主要包含有些法律之中協(xié)調海洋生物資源保護關系的法律規(guī)范，比如《野生動物保護法》等。

就法律內容而言，我國海洋生物資源保護的法律體系主要包括三個方面的內容：第一，規(guī)定海洋生物資源有關管理制度方面的法律規(guī)范。主要有《中華人民共和國漁業(yè)法》、《海域使用管理法》、《漁業(yè)實施細則》、《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》、《遠洋漁業(yè)管理規(guī)定》以及《進出口水產品檢驗檢疫監(jiān)督管理辦法》等等。除此以外，還有一些與之有關的法律法規(guī)，比如《領海與毗連區(qū)法》、《涉外海洋科學研究管理法規(guī)》以及《專屬經濟區(qū)與大陸架法》等等。上述法律法規(guī)確定了我國海洋生物資源管理的基本制度，是我國海洋生物資源保護法律體系的重要內容。第二，規(guī)定海洋生物資源保護以及海洋生態(tài)環(huán)境保護方面的相關法律規(guī)范。主要包括：《海洋環(huán)境保護法》、《野生動物保護法》、《防止船舶污染海域管理條例》、《水生野生生物自然資源保護實施條例》、《渤海生物資源養(yǎng)護規(guī)定》以及《自然保護區(qū)條例》等等。上述法律法規(guī)反映了我國積極保護海洋生態(tài)環(huán)境以及科學合理利用海洋生物資源的立法精神與立法宗旨，是我國海洋生物資源保護法律體系的主要內容之一，有利于保障我國海洋產業(yè)的良性、可持續(xù)發(fā)展。第三，國際公約以及中外漁業(yè)協(xié)定。主要有：《聯(lián)合國海洋法公約》以及《生物多樣性公約》等有關國際公約和我國分別與智利、日本、韓國、越南等國家簽訂的有關漁業(yè)合作協(xié)定。上述國際公約以及漁業(yè)合作協(xié)定，有利于維護專屬經濟區(qū)內漁民的合法權益和保障遠洋漁業(yè)的良性發(fā)展。[4]

3 我國海洋生物資源保護法律體系存在的問題

經過幾十年的發(fā)展，我國海洋生物資源保護已經基本形成多門類、多層次、多形式的比較完善的法律體系。但是從實踐情況來看，我國現行海洋生物資源保護法律體系仍然存在缺陷。

3.1 海洋生物資源保護尚未專門立法

與內陸生物資源相比較，海洋生物資源在管理、養(yǎng)護以及利用等諸多方面存在很大不同，僅靠一部法律進行規(guī)范調整，針對性較差，難以實現法律效果。這不利于海洋生物資源的有效保護，也與當前維護國家海洋權益和建設海洋強國的大背景不符。

根據《聯(lián)合國海洋法公約》的相關規(guī)定，沿海國決定其專屬經濟區(qū)內生物資源的可捕量，參照其科學依據，對海洋生物資源實施養(yǎng)護，并且在恰當時機和條件下實施國際間合作。然而，當前我國尚無專門的海洋生物資源保護方面的基本法律，有關的法律條文散見于其他相關法律文件，這種模式對我國海洋生物資源的養(yǎng)護、管理以及利用十分不利。這也體現出我國海洋生物資源保護立法的滯后性和薄弱性，嚴重制約著我國海洋事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

3.2 海洋生物資源權利界定不清

根據《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定，沿海國對于專屬經濟區(qū)內的生物資源享有主權，自行決定開發(fā)與勘探，但是需要每個主權國家在國內法中對具體權利的歸屬進行具體規(guī)定?？疾煳覈F行的法律規(guī)范發(fā)現，《物權法》第四十九條規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國家所有的野生動植物資源，屬于國家所有?！比欢@只是原則性的規(guī)定。按照《中華人民共和國漁業(yè)法》的有關規(guī)定，漁民或者單位擁有的權利是養(yǎng)殖使用權以及捕撈權。但是沒有具體規(guī)定養(yǎng)殖使用權以及捕撈權的法律屬性以及主要內容，只是在《物權法》第一百二十三條規(guī)定依法取得的養(yǎng)殖權和捕撈權受法律保護。近年來，漁業(yè)權問題已經成為相關領域研究和討論的一個熱點話題，體現了專家學者以及業(yè)內人士越來越關注生物資源權利的法律歸屬問題。

3.3 相關配套法律法規(guī)不完善

根據《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定，我國尚有十多個領域需要制定配套的法律法規(guī)，比如公海生物資源利用與養(yǎng)護制度以及專屬經濟區(qū)的配套法律制度等等。另外，原先的諸多法律法規(guī)隨著世界海洋形勢的發(fā)展變化，出現嚴重的滯后性，亟待修訂和完善?！秾俳洕鷧^(qū)和大陸架法》的頒布實施，是我國海洋法律制度和國際法律制度接軌的一個重要舉措。然而,此法律只是原則性的規(guī)定，操作性不強，具體措施手段規(guī)定過于簡單，不能很好行使《聯(lián)合國海洋法公約》賦予的相關權利。

4 完善我國海洋生物資源保護法律體系的對策思考

針對我國海洋生物資源保護法律體系中存在的問題，根據《聯(lián)合國海洋法公約》的有關規(guī)定，完善我國海洋生物資源保護法律體系，不斷加強海洋生物資源的保護，應對復雜的海洋形勢，維護國家海洋權益。

4.1 加強海洋生物資源保護專門立法

從整個世界范圍來看，自《聯(lián)合國海洋法公約》確立了專屬經濟區(qū)制度以來，很多沿海國在海洋生物資源保護專門立法方面均取得突破，韓國制定了《對在EEZ的外國人漁業(yè)活動行使主權的相關法律》，日本也制定了《海洋生物資源養(yǎng)護和管理法》以及《關于在日本專屬經濟區(qū)內行使?jié)O業(yè)等主權權利法》等等。通過專門性立法，為韓國、日本等國家海洋生物資源保護提供了更有效、更完善的法律保障。

目前，在海洋生物資源保護方面我國還沒有制定專門性的法律，致使海洋生物資源保護的法律體系缺乏系統(tǒng)性。為了充分保護海洋生物資源，促使其可持續(xù)生產和發(fā)展，應該進一步健全海洋法律體系，借鑒國外先進立法經驗，科學合理使用《聯(lián)合國海洋法公約》賦予的各項權利，維護我國海洋合法權益，建設海洋強國。筆者建議，應充分借鑒國外的相關立法經驗，加強對《聯(lián)合國海洋法公約》及其相關條約的研究，爭取我國《海洋生物資源保護法》早日出臺。

4.2 明確界定海洋生物資源權利的概念和內容

我國法律中并未直接規(guī)定生物資源權利的概念，相關領域的學者提出了諸多理論，但至今還沒有形成定論。以漁業(yè)權為例，有的專家學者把漁業(yè)權界定為：賦予合法的漁業(yè)組織或者漁民在特定水域實施養(yǎng)殖或者捕撈的權利。漁業(yè)權利的行使必須滿足海洋環(huán)境以及海洋資源保護的根本要求，僅僅在國家以及公共利益的主張之下方可受到限制。[5]國家管理機構可以按照法定程序實施引導與監(jiān)督。然而，這一定義還沒有獲得法律層面的確認。權利概念不明確，勢必制約著該權利的有效行使，所以，筆者建議在以后的立法行動中，必須對海洋生物資源權利的含義進行界定。

海洋生物資源權利的具體范疇，尚未明確規(guī)定。筆者認為，海洋生物資源權利包括漁業(yè)資源，但不僅限于此。筆者建議應該以立法形式明確各種海洋生物資源權利的具體內容，明確規(guī)定各個海洋生物資源權利的內涵以及外延，并且確定各種權利的取得程序、存續(xù)期間以及權利行使范疇等方面的限制內容，比如是否可以租借、轉讓、質押或者抵押等等，明確如果申請者是多數人時的許可優(yōu)先順序，明確各種權利的許可程序以及許可條件等等。

4.3 完善相關配套法律法規(guī)

完善相關配套法律法規(guī)是海洋生物資源保護立法工作的一個重要環(huán)節(jié)。尤其是在專屬經濟區(qū)等海域，必須盡早制定與我國《專屬經濟區(qū)與大陸架法》相配套的《專屬經濟區(qū)內外國漁船管理條例》以及《專屬經濟區(qū)內生物資源開發(fā)與管理條例》等相關法規(guī)、規(guī)章，不僅可以滿足《聯(lián)合國海洋法公約》的基本要求，也為專屬經濟區(qū)內海洋生物資源的養(yǎng)護、管理以及開發(fā)利用提供法律依據。

[1]浙江省漁業(yè)經濟研究會.漁業(yè)經濟管理[M].杭州:浙江人民出版社,1984:137.

[2]賈曉輝.海洋生物資源法律保護制度研究[D].青島：中國海洋大學,2008:35-36.

[3]田其云.海洋生態(tài)系統(tǒng)法律保護研究[J].河北法學, 2005(1):34-38.

[4]陶寶山.試論專屬經濟區(qū)制度下我國的漁業(yè)發(fā)展[J].中國水產,2000(9):14-16.

[5]任和平.我國漁業(yè)權基本理論綜述和探討[J].漁業(yè)經濟研究,2007(6):19-21.

Research on Legal System of Protection of Marine Biological Resources in China

HUA Minmin,JIANG Xuxu,ZHENG Jikun
（1.Ningbo Marine Environment Monitoring Center,State Oceanic Administration of China,Ningbo 315012,China; 2.Wenzhou Marine Environment Monitoring Center,State Oceanic Administration of China,Wenzhou 325024,China）

Ourcountry isa maritime power,and the marine biologicalresourcesare rich.The development of the legal system of marine biological resources protection has experienced a long process,and become an indispensable part of marine law.In the history and current situation of the legal system ofmarine biologicalresourcesprotection asthe research basis,systematically analyze problems of the legal system of marine biological resources protection,and put forward the perfect measures of the legal system of marine biological resources protection.Main measures include strengthening the special legislation of marine biological resources protection,clearly defining the concept and content of marine biological resources rights,and improving the relevant laws and regulations.

Marine biological resources;Protect;Legal system

D922.6

：A

：2095-2384（2016）02-0050-04

（責任編輯 穆 靜）

2016-04-25

華敏敏（1983-），女，浙江溫州人，國家海洋局寧波海洋環(huán)境監(jiān)測中心站，主要從事海洋環(huán)境監(jiān)測研究。