農(nóng)村基礎(chǔ)設施投融資模式分析

□文/張婷婷　賈敬全（淮北師范大學經(jīng)濟學院　安徽·淮北）

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農(nóng)村基礎(chǔ)設施投融資模式分析

□文/張婷婷賈敬全
（淮北師范大學經(jīng)濟學院安徽·淮北）

［提要］ 本文對農(nóng)村基礎(chǔ)設施投融資進行分類，概括分析三種目前主要的投融資模式的優(yōu)勢以及存在的問題。針對不同融資模式的特征進行分析比較，確定不同融資模式在農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設中的適用范圍。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設；投融資；模式分析

收錄日期：2016年5月25日

中國一直以來就有以農(nóng)治國的傳統(tǒng)，在建設新型城鎮(zhèn)化的目標下大力推進農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設對加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，打破制約農(nóng)村發(fā)展瓶頸，改善農(nóng)村人居環(huán)境，促進農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收有著重大意義。但是，我國基礎(chǔ)設施建設很長一段時間集中于城鎮(zhèn)領(lǐng)域，對于農(nóng)村基礎(chǔ)設施的建設依然存在著大量懸而未決的問題，部分農(nóng)村地區(qū)尤其是中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設施建設嚴重滯后，農(nóng)村基礎(chǔ)設施管理機制出現(xiàn)嚴重漏洞，這些問題依舊制約著我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，所以對于我國目前農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設問題，探索出一條行之有效的投融資之路尤為重要。

一、農(nóng)村基礎(chǔ)設施分類

關(guān)于農(nóng)村基礎(chǔ)設施的分類，按照不同的分類標準，可以分成以下幾類：

（一）根據(jù)農(nóng)村基礎(chǔ)設施經(jīng)濟社會性質(zhì)分類。按性質(zhì)的不同來進行劃分可以分為：（1）經(jīng)濟性農(nóng)村基礎(chǔ)設施，這類農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設包括物資供應設施、能源供給、交通運輸、郵電通信設施、水利、農(nóng)田治理改造等；（2）社會性農(nóng)村基礎(chǔ)設施，這類農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設包括農(nóng)村政策法規(guī)、農(nóng)業(yè)信息、農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)村居民教育設施、技術(shù)推廣、農(nóng)村醫(yī)療等方面的基礎(chǔ)設施。

（二）根據(jù)農(nóng)村基礎(chǔ)設施資金密集程度分類。按資金密集的不同進行劃分可以分為：（1）資金密集式的基礎(chǔ)設施，包括交通運輸設施、灌溉和農(nóng)田水利設施等；（2）非資金密集式的基礎(chǔ)設施，包括教育培訓機構(gòu)、金融信貸機構(gòu)、農(nóng)業(yè)實驗研究等；（3）社會事業(yè)基礎(chǔ)設施，如法律咨詢、政策咨詢和文化咨詢的機構(gòu)等。

（三）根據(jù)農(nóng)村基礎(chǔ)設施運營方式分類。按運營方式的不同來進行劃分可以分為：（1）收益性農(nóng)村基礎(chǔ)設施，這類基礎(chǔ)設施類似于“私人物品”或者可以說是私人物品的“準公共物品”。這類基礎(chǔ)設施具有部分消費上的競爭性，但是也還是具有公益的性質(zhì)，包括收費道路橋梁、現(xiàn)代糧食物流、燃氣供應、供水、冷鏈物流、糧油糧食現(xiàn)代倉儲處、經(jīng)營性醫(yī)院和學校、旅游景點、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場等；（2）準收益性農(nóng)村基礎(chǔ)設施，這類基礎(chǔ)設施具有“準公共物品”的性質(zhì)，又可以分為兩個部分，一個是“俱樂部”產(chǎn)品類基礎(chǔ)設施，如農(nóng)村電網(wǎng)、農(nóng)村供水系統(tǒng)、固體廢物處理廠、污水處理廠、小型水電站等；另一個是優(yōu)效性基礎(chǔ)設施，如農(nóng)村電網(wǎng)、農(nóng)村供水系統(tǒng)、糧油糧食、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)等；（3）非收益性農(nóng)村基礎(chǔ)設施，這類基礎(chǔ)設施屬于“純公共物品”，具有強烈的非排他性、非競爭性的特點，又分為全國性純公共產(chǎn)品和區(qū)域性純公共產(chǎn)品兩種。全國性純公共產(chǎn)品包括義務教育、林業(yè)生態(tài)環(huán)境建設以及大型性的全國水利設施建設、醫(yī)療衛(wèi)生社會保障等；區(qū)域性純公共產(chǎn)品包括一般農(nóng)村公路、村內(nèi)街道、村莊排水設施、病蟲妨害治理、動植物檢驗檢疫等。

二、農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設投融資模式

近些年來，發(fā)展中國家從國外先進的投融資模式中吸取經(jīng)驗，形成了一套成熟的私人資本參與基礎(chǔ)設施投資的新形勢，從目前我國農(nóng)村基礎(chǔ)設施的建設來看，僅僅依靠政府來解決農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設落后的現(xiàn)狀是遠遠不足的，這時候需要政府引導多種融資方式、多種供給主體的供給體制對農(nóng)村基礎(chǔ)設施進行建設，這才是最好的選擇，尤其是改革開放后，我國經(jīng)濟水平的出色發(fā)展，在這種情況下，如何緩解農(nóng)村基礎(chǔ)建設中政府的經(jīng)濟壓力，是一個全新的課題，在這一方面，發(fā)達國家給我們做了一個很好的示范。

（一）PPP投融資模式。PPP是英文Public-Private Partnership的首字母縮寫，從字面上來說就是政府相關(guān)部門和私人部門共同合作的融資模式，進一步說，政府與私人部門以規(guī)范的合同或協(xié)議明確雙方權(quán)利與義務，共同來提供公共設施、服務或者某些項目，因此形成一種相對規(guī)范的合作伙伴關(guān)系。PPP融資模式在我國公共項目建設中基本上運用于經(jīng)營性基礎(chǔ)設施建設項目，其最主要的特點是將政府部門政策權(quán)力與私人部門的資金供給、管理技能相結(jié)合，充分利用私人資金，形成一種全新的合作經(jīng)營關(guān)系，政府并不是把全部的風險加諸于私人部門，而是由雙方共同承擔責任與風險。但是，運用PPP融資模式需要有一定的條件，首先需要保證私人部門在項目上有盈利的可能性，這點上政府可以出臺相應的政策作為補償，比如稅收、貸款、土地等來提高私人投資的積極性；其次，注重政策的靈活性與吸引力，在運營農(nóng)村基礎(chǔ)設施期間，給予私人部門相應的運作空間，充分尊重私人部門的運作能力，即簡政放權(quán)；最后，充分利用現(xiàn)有的科學成果，引進私人資金投資農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設，不僅僅是需要資本，另一個很重要的原因就是引進人才和先進的技術(shù)，這樣才可以縮短項目的建設周期、節(jié)約成本，提高投資項目的質(zhì)量和效率。PPP融資模式，在充分運用私人資本，提高農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設效率的同時也減輕了政府初期建設投資負擔和風險，農(nóng)民生活水平得到進一步發(fā)展。

（二）BOT投融資模式。BOT是英文Build-Operate-Transfer的首字母縮寫，翻譯過來就是建設-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓這樣的一個過程，具體來說是指政府與私人部門簽訂期限項目合同，由私人部門承擔具體的基礎(chǔ)設施建設并按照合同規(guī)范收取相應費用獲取利益，當屆滿后，政府或相關(guān)機構(gòu)收回該設施所有權(quán)。實質(zhì)是國家為了獲取最終的所有權(quán)而出讓經(jīng)營權(quán)。其特點是讓渡經(jīng)營權(quán)來引入私人資本，彌補了財政資金不足而無法進行基礎(chǔ)設施建設的問題，最終獲得所有權(quán)，同時也吸收了外部先進的技術(shù)和管理，但是BOT模式也存在著很多問題。首先，BOT模式參與部門龐大，目前來說實施的難度較大，需要各方的協(xié)調(diào)配合程度較高；其次，使用BOT模式進行的農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設項目，一般來說資金規(guī)模較大，風險也較大，需要政府部門有足夠的能力與經(jīng)驗進行管理；最后，由于BOT模式下，項目的經(jīng)營權(quán)在私人部門手中，屬于經(jīng)營性基礎(chǔ)設施項目，政府無法獲得收益，因而導致農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設的公益性下降。在這種風險下，要考慮農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設的特殊性，在項目進行之前做出完善的融資結(jié)構(gòu)與項目計劃，來保證農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設的穩(wěn)定進行。同時，可以在國內(nèi)外城市的基礎(chǔ)設施建設案例中吸取經(jīng)驗教訓，確保項目的成功進行。

（三）PFI投融資模式。PFI是英文Private Finance Initiative的首字母縮寫，意思是“私人主動融資”，是由英國政府在20世紀90年代初提出來的，是通過政府招投標進行相關(guān)基礎(chǔ)設施建設，由獲得項目的私人部門進行建設與運營，屆滿后交還給政府，由政府部門或者項目使用方支付一定費用。PFI模式的特點是私人部門的投資，也就是主要依靠私人資金的參與，參與的項目基本以基礎(chǔ)設施為主體，甚至注冊相關(guān)公司專門為項目服務。但是，在這種融資模式下需要政府部門以強大的公信力為其進行擔保，以確保有能力購買或者租用農(nóng)村基礎(chǔ)設施。另外，農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設的普遍特點是投入大、見效慢，政府需要對私人部門的貸款或者發(fā)行企業(yè)債券等融資手段進行完善，拓寬其融資渠道和手段。PFI模式更加強調(diào)私人部門主動對基礎(chǔ)設施進行建設，最主要的目的是利用私營部門的資金獲得有效服務，而不是為了擁有基礎(chǔ)設施項目的所有權(quán)。因此，PFI模式具有多元化的投資主體，可以在一定程度上克服傳統(tǒng)基礎(chǔ)設施建設的弊端，如高投入、低效率和資源的高消耗等缺陷。

三、農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設投融資模式適用范圍

（一）PPP投融資模式與收益性農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設。按運營方式的不同進行劃分，可以將農(nóng)村基礎(chǔ)設施分為收益性農(nóng)村基礎(chǔ)設施、準收益性農(nóng)村基礎(chǔ)設施和非收益性農(nóng)村基礎(chǔ)設施，而PPP模式更多的適用于經(jīng)營性農(nóng)村基礎(chǔ)設施和準經(jīng)營性農(nóng)村基礎(chǔ)設施，這也是目前適用程度最廣泛的一種模式。（1）PPP模式有利于實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型，吸收民間資本，更是可以減輕財政負擔，使政府更好地實現(xiàn)監(jiān)管職能；（2）有利于吸收民間部門的先進管理經(jīng)驗，提高辦事效率，推進傳統(tǒng)技術(shù)的改革；（3）有利于降低資金和完工風險，有效提高資源利用效率并降低工程造價。

（二）BOT投融資模式與經(jīng)濟發(fā)展相輔相成。由于BOT模式進行的農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設項目需要的資金規(guī)模較大，風險也相對較大，需要政府有足夠的管理能力與資金規(guī)模，因此一般采用BOT投融資模式進行的項目都是在經(jīng)濟相對發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，在這樣的前提下才能更好地發(fā)揮BOT模式項目的作用。在經(jīng)濟相對發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)采用BOT模式對農(nóng)村基礎(chǔ)設施進行建設可以：（1）將一部分風險轉(zhuǎn)移給民間部門，轉(zhuǎn)嫁政府財政負擔；（2）建設更加龐大的基礎(chǔ)設施，更好地服務農(nóng)村生產(chǎn)生活；（3）拓展民間資本投融資方式，改善投資結(jié)構(gòu)，打破資金制約。

（三）PFI投融資模式與民間企業(yè)主導型。英國首先提出來的PFI投融資模式旨在吸引民間資本共擔風險，與其他兩種模式不同的是PFI投融資模式的主體公司可以不具備開發(fā)能力，而將相關(guān)項目代理給其他具備能力的公司進行開發(fā)。（1）由于風險巨大，代理公司會盡可能使各項資源得到最大優(yōu)化，這在一定程度上克服了機關(guān)單位效率低下、資源浪費的現(xiàn)象；（2）PFI投融資模式在項目特許期滿后，可以通過續(xù)租等方式繼續(xù)運營，保證了民間資本的收益；（3）對于PFI投融資模式，政府需要對最低收益做出擔保，以保證項目的可行性。

四、結(jié)論

由上述分析可見，對于農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設采用多種融資模式進行建設，是打破資金制約的一個有效方式。針對農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設的復雜性，要因地制宜，根據(jù)不同地區(qū)的財政資金、建設需要以及投資回報，具體問題具體分析，改革傳統(tǒng)投資模式，積極引進民間資本參與農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設，這樣才能使多種融資模式發(fā)揮出更大的、應有的作用。

主要參考文獻：

［1］惠恩才.我國農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設融資研究［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2012.7.

［2］周艷波，曹培忠.論新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)水基建內(nèi)資BOT及其風險規(guī)治［J］.中國海洋大學學報（社會科學版），2015.5.

［3］趙軍蕊.我國農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設項目融資模式研究［D］.東

基金項目：安徽省哲學社會科學規(guī)劃項目：“新型城鎮(zhèn)化背景下的農(nóng)村基礎(chǔ)設施投融資績效評價與路徑優(yōu)化研究”（批號：A H SK Y 2015D 37）

中圖分類號：F323.9

文獻標識碼：A