社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)供給困境及對(duì)策

□文/蔣文靜

（西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 重慶）

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社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)供給困境及對(duì)策

□文/蔣文靜

（西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 重慶）

［提要］ 近年來，社會(huì)組織的不斷發(fā)展和壯大使其成為社區(qū)治理和社區(qū)公共服務(wù)供給的助力系統(tǒng)和重要力量。但社會(huì)組織作為社區(qū)公共服務(wù)供給的主體之一，在參與社區(qū)公共服務(wù)供給中仍存在諸多問題。本文基于重慶渝北區(qū)社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)合國(guó)內(nèi)社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)供給的創(chuàng)新舉措，分析渝北區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)供給的困境及原因，并提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：社區(qū)服務(wù)；社會(huì)組織；困境；對(duì)策

原標(biāo)題：社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)供給的困境及對(duì)策分析——以重慶渝北區(qū)為例

收錄日期：2016年6月20日

一、渝北區(qū)社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀

隨著社會(huì)組織的不斷發(fā)展和壯大，渝北區(qū)通過政策體制建設(shè)和項(xiàng)目支持等方式激活社會(huì)組織的活力。截至2015年，全區(qū)共有社會(huì)組織396個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體96個(gè)、民辦非企業(yè)單位300個(gè)，社會(huì)組織從業(yè)人員5，000多名。渝北區(qū)社會(huì)組織發(fā)展呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

（一）發(fā)展速度遞增。隨著全區(qū)社會(huì)組織登記領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大，社會(huì)組織總體數(shù)量與日俱增。近幾年，渝北區(qū)社會(huì)組織已發(fā)展成一定規(guī)模，社會(huì)組織每年以10%左右的發(fā)展速度遞增。

（二）服務(wù)范圍拓寬。渝北區(qū)社會(huì)組織服務(wù)涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育、文化、民政、科技、衛(wèi)生等多個(gè)領(lǐng)域，幾乎囊括了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的各行行業(yè)、各個(gè)層次。社會(huì)組織的發(fā)展類型主要包括四類社團(tuán)和七類民辦非企業(yè)單位，這些類型在數(shù)量上分布不均，其中以專業(yè)性社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)性社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)類和教育類民辦非企業(yè)單位占多數(shù)，分別占總數(shù)的7.3%、9.6%、13.7%和37.2%。

（三）功能作用日趨凸顯。社會(huì)組織通過優(yōu)化服務(wù)結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新服務(wù)方式，使得其在社會(huì)服務(wù)中的功能和作用進(jìn)一步彰顯。社會(huì)組織在解決居民的社會(huì)問題和滿足居民的社會(huì)需求上發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，其中以民辦非企業(yè)單位提供的學(xué)前教育、社會(huì)養(yǎng)老、社會(huì)救助、社區(qū)服務(wù)等基層社會(huì)服務(wù)尤為突出。

（四）社會(huì)認(rèn)同度提升。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變使得社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)多元化，居民對(duì)多元化和個(gè)性化的社會(huì)服務(wù)需求成為必然。為滿足居民普遍性和特殊性需求，政府通過項(xiàng)目、措施、政策等方式激發(fā)社會(huì)組織的活力，鼓勵(lì)社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)。社會(huì)組織提供的社區(qū)服務(wù)具有導(dǎo)向性強(qiáng)和目的明確等特征，使得居民對(duì)其認(rèn)同度和滿意度不斷提升。

二、社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)供給的創(chuàng)新舉措

社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)供給的研究在我國(guó)還處于探索階段，這種從“點(diǎn)-點(diǎn)”的推廣，仍缺少系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)和統(tǒng)一的模式。在社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)供給模式中，廣東羅湖區(qū)、成都武侯區(qū)和山東濟(jì)南是國(guó)內(nèi)較為典型的模式。

（一）廣東羅湖區(qū)——“活化賦權(quán)”社區(qū)治理法制化建設(shè)。羅湖區(qū)在社區(qū)管理上主要采取“居站分設(shè)、兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的模式，通過“服務(wù)清單”理清政府和社會(huì)組織的治理關(guān)系。為加大社會(huì)組織的參與力度，羅湖區(qū)專門成立社會(huì)組織服務(wù)網(wǎng)和網(wǎng)上辦事大廳，專為社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位提供便捷服務(wù)，使服務(wù)不再受時(shí)間和地域的限制。為進(jìn)一步規(guī)范社會(huì)組織的行為，羅湖區(qū)在不斷深化社會(huì)組織改革的基礎(chǔ)上，推行降低社會(huì)組織登記準(zhǔn)入“門檻”、“公益創(chuàng)投”、試行業(yè)主大會(huì)社會(huì)團(tuán)體法人登記、社會(huì)組織退出等機(jī)制，使社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)供給行為日趨正?；?。為保證評(píng)估的客觀性，羅湖區(qū)在社會(huì)組織評(píng)估中引入第三方參與評(píng)估。

（二）成都武侯區(qū)——“三社聯(lián)動(dòng)”社會(huì)化參與機(jī)制。成都武侯區(qū)以社會(huì)化參與平臺(tái)和社會(huì)化服務(wù)平臺(tái)為依托，推行政社分開、理清職能邊界的治理模式。武侯社區(qū)注重打造專業(yè)品牌的社會(huì)組織，組建社會(huì)組織“孵化”工程，加大社會(huì)組織參與力度。在社會(huì)組織改革方面，武侯區(qū)在借鑒其他社區(qū)社會(huì)組織改革的基礎(chǔ)上，降低社會(huì)組織登記“門檻”、簡(jiǎn)化社會(huì)組織登記流程，推行“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制。同時(shí)，武侯區(qū)通過專業(yè)“培育”計(jì)劃、基礎(chǔ)培訓(xùn)、高校專業(yè)培訓(xùn)和實(shí)踐培訓(xùn)等方式培養(yǎng)專業(yè)社區(qū)服務(wù)人才。

（三）山東濟(jì)南——培育社會(huì)組織參與社區(qū)治理。以社區(qū)信息化平臺(tái)和社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)為依托，山東濟(jì)南推行“四社聯(lián)動(dòng)”的社區(qū)治理機(jī)制，開展政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制。社區(qū)通過理清各部門服務(wù)清單來理清政社權(quán)責(zé)。在社會(huì)組織培育方面，社區(qū)探索出一條獨(dú)具特色的“一業(yè)多會(huì)”模式并建立社會(huì)組織創(chuàng)業(yè)園和社會(huì)組織孵化基地；在社會(huì)組織改革方面，實(shí)行個(gè)別社會(huì)組織直接登記、下放登記權(quán)限、降低登記門檻、簡(jiǎn)化登記程序等方式降低社會(huì)組織準(zhǔn)入“門檻”；在專業(yè)人才培訓(xùn)方面，社區(qū)注重培育和發(fā)現(xiàn)典型，建立社會(huì)組織激勵(lì)機(jī)制和社會(huì)組織負(fù)責(zé)人輪訓(xùn)制度，以此彌補(bǔ)社會(huì)組織服務(wù)人員專業(yè)化缺失。除此之外，社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)的模式還有很多代表性的做法，如遼寧大連市西崗區(qū)的“365”社區(qū)工作體系、上海市楊浦區(qū)的“社區(qū)睦鄰中心”社會(huì)化運(yùn)作方式和湖北省武漢市的“三社協(xié)作”助推社區(qū)多元治理等。

三、渝北區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)供給面臨的困境

全方位、多樣化的社區(qū)服務(wù)離不開社會(huì)組織參與，然而渝北區(qū)社會(huì)組織在參與社區(qū)服務(wù)方面仍面臨著諸多困境，這嚴(yán)重阻礙了社會(huì)組織功能和作用的發(fā)揮。

（一）社會(huì)組織準(zhǔn)入制度有待優(yōu)化。隨著社區(qū)居民需求的多樣化，社會(huì)組織在滿足居民需求、協(xié)助社區(qū)管理和提供專業(yè)服務(wù)方面的作用日益凸顯。因此，社會(huì)組織準(zhǔn)入“門檻”需要不斷降低。但是，目前渝北區(qū)社會(huì)組織僅僅放寬了行業(yè)協(xié)會(huì)（商業(yè)）類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)這四類社會(huì)組織的準(zhǔn)入制度，對(duì)其他類型的社會(huì)組織還未完全放開，為拓寬社會(huì)組織的服務(wù)領(lǐng)域，渝北區(qū)在此方面較羅湖社區(qū)和山東濟(jì)南區(qū)來說還有待優(yōu)化。

（二）社會(huì)組織結(jié)構(gòu)發(fā)展有待均衡。社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的均衡發(fā)展能促進(jìn)政府、社區(qū)、居民的靈活互動(dòng)，有利于社區(qū)資源的有效整合。渝北區(qū)社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的發(fā)展不平衡主要表現(xiàn)在社區(qū)間發(fā)展不平衡、社會(huì)組織服務(wù)對(duì)象不均衡和社會(huì)組織功能性結(jié)構(gòu)不平衡三個(gè)方面。地域間發(fā)展不平衡與社區(qū)成立時(shí)間長(zhǎng)短、人口規(guī)模、物資設(shè)備以及公民社會(huì)發(fā)展等情況有一定關(guān)系，如渝北區(qū)中的兩個(gè)社區(qū)由于地理位置、人口構(gòu)成、資金來源、政府扶持力度等方面的不同，致使兩個(gè)社區(qū)的社會(huì)組織在發(fā)展程度、社區(qū)服務(wù)上存在著明顯的差異。此外，就社會(huì)組織服務(wù)對(duì)象來說，渝北區(qū)社會(huì)組織服務(wù)的對(duì)象主要以“老、少”兩種服務(wù)對(duì)象為主，“老”主要以空巢老人、失獨(dú)老人、高齡老人、失能老人為主；“少”主要以留守兒童、農(nóng)民工子女、單親子女、問題突出性少年為主，由此可以看出，渝北區(qū)社會(huì)組織對(duì)其他群體服務(wù)的關(guān)注度不夠。最后從社會(huì)組織功能性結(jié)構(gòu)上看，渝北區(qū)社會(huì)組織提供的社區(qū)服務(wù)涵蓋的領(lǐng)域雖較以前有所拓寬，但服務(wù)內(nèi)容不夠豐富。就目前來看，渝北區(qū)社會(huì)組織主要以教育類、衛(wèi)生類、文化類、體育類服務(wù)的組織居多，而在行政管理、科技創(chuàng)新等服務(wù)方面的組織較少。

（三）社會(huì)組織評(píng)估體系不健全。渝北區(qū)社會(huì)組織評(píng)估以重慶市社會(huì)組織評(píng)估委員會(huì)和重慶市社會(huì)組織評(píng)估復(fù)核委員會(huì)兩大委員會(huì)為依托，以《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》和《渝北區(qū)全區(qū)性社會(huì)組織評(píng)估實(shí)施辦法》為依據(jù)，由區(qū)民政局、區(qū)科協(xié)和區(qū)人力資源和社會(huì)保障局等10個(gè)單位組成的社會(huì)組織評(píng)估審評(píng)會(huì)每年定期對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行考核評(píng)估?？傮w上看，渝北區(qū)還未形成完整的社會(huì)組織評(píng)估體系。一是缺乏獨(dú)立的、專業(yè)的第三方評(píng)估。渝北區(qū)主要采取單位組成的方式對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)估，而這樣的評(píng)估團(tuán)在評(píng)估上難免會(huì)缺乏獨(dú)立的判斷機(jī)制和專業(yè)化的知識(shí)體系，難以對(duì)社會(huì)組織和社區(qū)提出針對(duì)性的評(píng)估意見和指導(dǎo)建議。同時(shí)，由于人力和精力的匱乏，渝北區(qū)將部分規(guī)模較小、發(fā)展不成熟的社會(huì)組織交由一些委托單位臨時(shí)組建的評(píng)估小組承擔(dān)評(píng)估，這使得評(píng)估過程和結(jié)果有失規(guī)范和公正；二是評(píng)估缺乏全面性和權(quán)威性。渝北區(qū)對(duì)社會(huì)組織的評(píng)估以每年規(guī)定時(shí)間召開的年終評(píng)估為主，在評(píng)估流程上未將平時(shí)評(píng)估和中期評(píng)估相結(jié)合。同時(shí)，渝北區(qū)對(duì)社會(huì)組織的評(píng)估方式主要限于評(píng)審團(tuán)評(píng)估，缺乏外部評(píng)估和社會(huì)組織自身評(píng)估。此外，渝北區(qū)沒有制定明確的政策和制度對(duì)評(píng)估主體的合法性進(jìn)行保障，這大大降低了評(píng)估主體在評(píng)估過程中的權(quán)威性。

四、完善渝北區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)供給的對(duì)策

化解社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)供給的困境，對(duì)于推進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展、提高社區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量有著巨大的積極作用。針對(duì)社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)供給中的困境，應(yīng)采取以下對(duì)策：

（一）整合組織力量，滿足居民需求。單一的社會(huì)組織在社區(qū)中發(fā)揮的作用是有限的，要想最大限度地發(fā)揮社會(huì)組織的服務(wù)能力，改革社會(huì)組織的準(zhǔn)入制度、降低“門檻”是解決社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)的必經(jīng)之路。在相應(yīng)法律允許的條件下，減少行政審批程序、實(shí)現(xiàn)“公益創(chuàng)投”項(xiàng)目降低社會(huì)組織準(zhǔn)入“門檻”等改革措施，以此加大社會(huì)組織參與力度，并借助社會(huì)力量提升社會(huì)服務(wù)水平。除社區(qū)外部力量引入外，社區(qū)還應(yīng)整合社區(qū)資源，調(diào)動(dòng)社區(qū)中居民自治組織參與社會(huì)治理，使社會(huì)組織和居民自治組織緊密結(jié)合、相互協(xié)作，發(fā)揮其共同治理、共同作用的合力，進(jìn)而滿足居民多樣化和個(gè)性化的社會(huì)需求。

（二）加快社會(huì)組織孵化基地建設(shè)，促使社會(huì)組織均衡發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，居民對(duì)社區(qū)服務(wù)的期待越來越高，對(duì)多樣化和個(gè)性化服務(wù)的要求也不斷提升。根據(jù)居民服務(wù)需求強(qiáng)烈程度的不同，通過社會(huì)組織孵化基地建設(shè)，培育類型各異的社會(huì)組織，以滿足居民的不同需求。一是政策扶持體系。圍繞各個(gè)社會(huì)組織所申請(qǐng)的項(xiàng)目開展孵化，對(duì)社區(qū)已有的社會(huì)組織提供戰(zhàn)略規(guī)劃、財(cái)務(wù)管理、信息管理、志愿者管理、人力資源管理等在內(nèi)的建設(shè)服務(wù)，實(shí)行有利于社會(huì)組織發(fā)展的人才政策、財(cái)政政策、稅收政策、評(píng)價(jià)與考核政策，降低準(zhǔn)入門檻，規(guī)范孵化運(yùn)作機(jī)制，使社會(huì)組織服務(wù)領(lǐng)域日益豐富；二是加強(qiáng)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。根據(jù)社會(huì)組織的需求，組建具有豐富理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的高素質(zhì)專業(yè)性孵化隊(duì)伍，為已參與社區(qū)服務(wù)供給的社會(huì)組織提供治理支持。在人才引進(jìn)方面，制定人才優(yōu)惠政策，創(chuàng)造良好的人才環(huán)境，發(fā)揮區(qū)域內(nèi)高等院校的引領(lǐng)作用，建成一個(gè)集理論研究、培育扶持、實(shí)踐基地為一體的社會(huì)組織孵化基地，使之能真正成為社會(huì)組織發(fā)展的搖籃。

（三）完善社會(huì)組織評(píng)估體系。首先，保證評(píng)估的獨(dú)立性。渝北區(qū)在現(xiàn)有評(píng)估基礎(chǔ)上，需積極引入第三方評(píng)估，使其與利益相關(guān)者劃分界線，建立專業(yè)化的社區(qū)評(píng)估團(tuán)隊(duì)，開展獨(dú)立的評(píng)估工作；其次，保證評(píng)估的全面性。對(duì)社會(huì)組織的評(píng)估要以結(jié)果為導(dǎo)向的評(píng)估和以過程為導(dǎo)向的評(píng)估相結(jié)合，甚至要以過程評(píng)估為主，強(qiáng)化評(píng)估的監(jiān)督作用。除此之外，社會(huì)組織既要關(guān)注終期評(píng)估也要關(guān)注平時(shí)評(píng)估；再次，保證評(píng)估的權(quán)威性。建立規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的評(píng)估程序和評(píng)估信息共享機(jī)制，確保評(píng)估工作真實(shí)、客觀、公正。完善的社會(huì)組織評(píng)估體系需要建立相應(yīng)的制度規(guī)范，注重評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的客觀性，以此明確并規(guī)范評(píng)估行為；最后，社區(qū)居民應(yīng)納入到評(píng)估系統(tǒng)中。社區(qū)居民是社會(huì)組織提供服務(wù)的直接接受者和感知者，社會(huì)組織在居民評(píng)估的基礎(chǔ)上提供居民最關(guān)心、最迫切需要的社會(huì)服務(wù)。拓寬居民參與社會(huì)組織評(píng)估的途徑，接納吸收多方面信息，將居民評(píng)估視為對(duì)組織評(píng)估的最后防線，實(shí)現(xiàn)其對(duì)整體評(píng)估的有效監(jiān)督與有益反饋。

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中圖分類號(hào)：D 632

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A