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    我國建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度研究

    2016-03-16 09:24:00張妍妍
    合作經(jīng)濟(jì)與科技 2016年16期
    關(guān)鍵詞:續(xù)期建議

    □文/張妍妍

    (浙江財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院 浙江·杭州)

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    我國建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度研究

    □文/張妍妍

    (浙江財經(jīng)大學(xué)會計學(xué)院 浙江·杭州)

    [提要] 在我國國有土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的經(jīng)濟(jì)體制下,已出現(xiàn)多宗建設(shè)用地使用權(quán)到期的案例,然而由于政府與業(yè)主的利益訴求難以平衡、房地產(chǎn)本身的性質(zhì)以及法律頂層設(shè)計的缺陷等原因,導(dǎo)致建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題至今仍不能有效地解決。本文就此進(jìn)行分析,并提出解決建議。

    關(guān)鍵詞:建設(shè)用地使用權(quán);續(xù)期;土地出讓金;建議

    原標(biāo)題:中國建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度的現(xiàn)狀和優(yōu)化對策研究

    收錄日期:2016年6月7日

    一、引言

    改革開放之后,在社會主義公有制體制下,城市土地歸國家所有的基礎(chǔ)上,我國充分借鑒香港地區(qū)的土地批租制度,將土地所有權(quán)與使用權(quán)分離,使用權(quán)可以有期限的轉(zhuǎn)讓、上市流通,但卻給土地使用權(quán)到期問題留下了隱患。于1990年,我國出臺了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》,其明確規(guī)定了土地使用權(quán)出讓的最高年限——70年,而且立場為有償續(xù)期,對于不能續(xù)期土地,國家將會無償取得土地使用權(quán)以及地上建筑物。由于《暫行條例》規(guī)定的地上建筑物也由國家無償取得引起爭議較大,在1995年《城市房地產(chǎn)管理法》中作出了一定的修改,明確規(guī)定只有因公共利益需要,才可不予批準(zhǔn)土地續(xù)期的申請。但是對于土地使用權(quán)到期未申請續(xù)期的問題,繼續(xù)保留了土地使用權(quán)由國家無償收回的規(guī)定,而對于地上建筑物和附著物卻未曾提及。由于2000年之后,陸續(xù)有建設(shè)用地使用權(quán)到期問題的出現(xiàn),民眾對此問題越來越關(guān)心,最終2007年《物權(quán)法》出臺。《物權(quán)法》對民眾普遍關(guān)心的住宅用地給予了答復(fù),規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期自動續(xù)期。

    不可否認(rèn),上述法律法規(guī)的出臺具有積極意義,建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題似乎得到了解決。然而仔細(xì)分析就會發(fā)現(xiàn),現(xiàn)有的規(guī)定太籠統(tǒng),根本不具有可執(zhí)行性。比如說《物權(quán)法》規(guī)定住宅建設(shè)用地期滿“自動續(xù)期”,何為自動?是手續(xù)上的自動還是連土地出讓金都無需繳納。這些根本性的問題《物權(quán)法》均未提及,這也導(dǎo)致了建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題成為社會持續(xù)關(guān)注的焦點。

    二、我國建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期現(xiàn)狀及問題

    (一)現(xiàn)狀。深圳市一塊商業(yè)用地是我國最早一批土地使用權(quán)到期的案例,該使用年限為20年的土地于2001年底到期。然而在歷時3年之后,續(xù)期問題才算得到解決,即深圳市出臺了《深圳到期房產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》。續(xù)期的基本原則是土地有償續(xù)期,續(xù)期期限為該用途房產(chǎn)法定最高使用年限減去已使用年限,續(xù)期費用為續(xù)期時基準(zhǔn)地價的35%,一次性支付。

    此后,青島市的住宅小區(qū)也出現(xiàn)了住宅用地使用權(quán)到期的現(xiàn)象。雖然有業(yè)主主動向相關(guān)部門提出了續(xù)期申請,主管人員卻以無法律依據(jù)可解決,暫時將問題擱置,以至于時至今日仍沒有提出解決辦法。

    2016年1月底新疆克拉瑪依市的園丁小區(qū)某商鋪土地使用權(quán)到期。政府規(guī)定續(xù)期的原則是土地出讓金按最新公布的該地區(qū)的基準(zhǔn)地價收取;在準(zhǔn)予業(yè)主續(xù)期前,會征詢土地規(guī)劃局的意見,只有該片區(qū)土地暫無規(guī)劃的前提下,才準(zhǔn)予續(xù)期,同時著手委托獨立的第三方基于該市基準(zhǔn)地價進(jìn)行評估。

    2016年3月16號,溫州市鹿城區(qū)內(nèi)600多套住宅用地使用權(quán)到期或即將到期。溫州市國土局規(guī)定在國家沒有具體實施細(xì)則的情況下,目前只能參照國有土地出讓的做法,根據(jù)第三方評估機構(gòu)評估出的單位地價或折算出的樓面地價,算出總的土地出讓金。然而,基于這種方法評估出的數(shù)宗土地使用權(quán)續(xù)期交易,即將要繳納的土地出讓金竟然占到房價的1/3或有甚者達(dá)一半左右,業(yè)主們普遍表示不能接受如此昂貴的續(xù)期費用。

    (二)問題。從我國目前試點地區(qū)建設(shè)用地使用權(quán)到期的案例來看,地方政府采用的均為有償續(xù)期,但是綜合分析各個地區(qū)政策,存在著以下三個方面的問題:

    1、續(xù)期費用標(biāo)準(zhǔn)。從溫州和深圳市的土地使用權(quán)到期案例的對比中可以發(fā)現(xiàn):建設(shè)用地使用權(quán)到期后,續(xù)期問題的關(guān)鍵已經(jīng)不在于是否有償,而在于如何有償,即有償之后怎樣才能做到不給社會公眾增加較大的負(fù)擔(dān)。深圳市制定的續(xù)期費用標(biāo)準(zhǔn)較低,以基準(zhǔn)低價為依據(jù),下浮一定比例繳納土地出讓金,屬于公眾可以接受的范圍內(nèi),而溫州市制定的續(xù)期費用標(biāo)準(zhǔn)以房價為依據(jù),公眾普遍覺得不能接受。因此,到底是按照續(xù)期時點該地區(qū)同類基準(zhǔn)地價還是按照初始繳納土地出讓金時點該地區(qū)同類基準(zhǔn)地價,是按照續(xù)期時點該地區(qū)同類基準(zhǔn)地價下浮一定比例繳納還是按照續(xù)期時點該地區(qū)同類地塊的市場價格繳納續(xù)期費用,法律沒有做出明確的規(guī)定,采取了回避的態(tài)度。

    2、續(xù)期期限。建設(shè)用地使用權(quán)期滿后,是按照法律規(guī)定的最高使用年限續(xù)期,還是另外規(guī)定一個其他年限續(xù)期,亦或是以地上房屋的剩余使用壽命為期限續(xù)期,《物權(quán)法》對此并沒有做出明文規(guī)定,因此我們無從得知具體續(xù)期的期限。《深圳到期房產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》中載明續(xù)期期限不得長于國家規(guī)定的該用途房產(chǎn)法定最高使用年期減去已使用年期,然而該規(guī)定是否合理有待商榷。

    3、續(xù)期次數(shù)??梢钥闯?,上述案例均未提及到續(xù)期次數(shù)。毫無疑問,續(xù)期的主要目的就是為了解決建設(shè)用地使用權(quán)和地上建筑所有權(quán)之間的矛盾。若允許的續(xù)期期限較長,則可能一次續(xù)期就能解決此矛盾;反之,則可能要數(shù)次續(xù)期才能解決,最終達(dá)到土地所有權(quán)人與建設(shè)用地使用權(quán)人的利益平衡。因此,續(xù)期次數(shù)與續(xù)期期限息息相關(guān)。同樣,相關(guān)法規(guī)對于續(xù)期次數(shù)也沒有做出具體規(guī)定。

    三、我國建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題原因分析

    我國當(dāng)前建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期出現(xiàn)的問題有多種原因?qū)е?,但究其根本,主要是政府與業(yè)主的利益平衡、房地產(chǎn)本身的性質(zhì)以及法律頂層設(shè)計方面的缺陷與不足造成的。

    (一)政府與業(yè)主的利益平衡。之所以會出現(xiàn)上述問題,原因就在于政府與業(yè)主存在著不同的利益訴求。地方政府希望能夠多收土地出讓金,滿足財政支出;而業(yè)主則出于自身的利益考慮,希望少繳納土地出讓金。具體來說:若使用權(quán)到期后要收回,政府必然希望無償收回,相反業(yè)主則希望補償金越高越好。若使用權(quán)到期后準(zhǔn)予續(xù)期,業(yè)主必然希望續(xù)期期限越長越好,而政府則更愿意適當(dāng)縮短期限;同時業(yè)主肯定希望續(xù)期費用從低為好,而政府則更愿意足額收取。所以,改進(jìn)建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期制度真正要克服的困難是,如何在政府與廣大業(yè)主的利益博弈中,找到一種合適的續(xù)期措施,實現(xiàn)主體雙方之間的利益平衡和社會公共利益的最大化。

    (二)房地產(chǎn)本身的性質(zhì)。房地產(chǎn)估價時,其價格等于建筑物的價格加上一定期限土地使用權(quán)的價格。具體評估中,又有三種評估方法可選:采用市場法時,選取比較案例要考慮到其剩余土地使用期限與待估案例的房地產(chǎn)相同;采用成本法時,剩余土地使用期限的不同會影響到建筑物的折舊年限;采用收益法時,剩余土地使用期限會影響到未來計算收益的期限。因此可以看出,土地使用年限對房地產(chǎn)價格有巨大影響。當(dāng)前我國整體經(jīng)濟(jì)不容樂觀,正處于陣痛轉(zhuǎn)型期。2015年的GDP增速僅為6.9%。而房地產(chǎn)業(yè)又在國民經(jīng)濟(jì)中起到支柱作用,房地產(chǎn)業(yè)的興衰將會直接拖累我國GDP的增長。是故當(dāng)下任何有關(guān)于土地使用權(quán)政策的出臺都將導(dǎo)致房屋價格的波動,繼而影響整個房地產(chǎn)市場。因此,考慮到房地產(chǎn)本身特殊的性質(zhì),為了維護(hù)目前經(jīng)濟(jì)環(huán)境的穩(wěn)定,《物權(quán)法》決定對建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題采用模糊的回避態(tài)度。模糊就代表著不確定,那么公眾就有可能預(yù)期土地使用期限不會受到影響,繼而也不會波及房地產(chǎn)市場。實際上政府確實達(dá)到了目的,青島市黃島開發(fā)區(qū)阿里山小區(qū)到期土地使用權(quán)至今未有解決方案,然而小區(qū)居民生活如常,目前小區(qū)內(nèi)房子的交易和抵押都沒有問題,可以像其他正常房屋一樣買賣。

    (三)法律頂層設(shè)計。關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)期滿以后如何處理的問題,我國的法律規(guī)定主要集中在《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》(以下簡稱《管理法》)以及《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)中,其中《管理法》和《暫行條例》賦予了建設(shè)用地使用權(quán)人的續(xù)期請求權(quán),同時也賦予了政府由于公共利益可以收回的權(quán)利。然而對于公共利益的范圍,法律卻沒有給出嚴(yán)格限定。而《物權(quán)法》僅針對住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題做出了修改,即使用權(quán)期限屆滿的可以自動續(xù)期。雖然為住宅建設(shè)用地到期續(xù)期時省去了手續(xù)上的麻煩,但對是否有償以及續(xù)期期限、費用等,上述法律均未做出規(guī)定,不具有可操作性。

    四、對我國建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題的建議

    (一)減少地方財政對土地收入的依賴。在許多城市,地方財政收入中有相當(dāng)一部分收入來自于土地出讓收入。毋庸置疑,建設(shè)用地使用權(quán)有償續(xù)期后,房價相應(yīng)會有一定程度的下降,隨之而來的連鎖反應(yīng)是開發(fā)商對土地價格的預(yù)期降低,最終導(dǎo)致政府出讓土地的出讓金收入減少。政府為了彌補初始出讓金的減少損失,有動機提高建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期費用。因此,要想解決政府與眾多業(yè)主之間的利益訴求沖突,就必須減少地方財政對土地收入的依賴,土地資源是有限的,靠土地收入來維持財政收入不是長遠(yuǎn)之計。政府應(yīng)該本著民生民主的原則,為民讓利,為出讓金收入的減少提前做好準(zhǔn)備。

    (二)及早制定相關(guān)法律法規(guī)。由于目前關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的法律均未對續(xù)期期限做出明確規(guī)定,從而使得剩余土地使用年限處于一種不確定的狀態(tài)。短期來看這種模糊化的處理似乎可以在一定程度上緩和房地產(chǎn)市場的波動,然而隨著時間的推移,將會涌現(xiàn)出大批到期的土地使用權(quán),到時這種不確定的剩余使用年限必將對房地產(chǎn)的價格造成巨大的沖擊。人們之所以愿意以高價購買商品房,最重要的原因就是他們認(rèn)為可以永久持有包括土地在內(nèi)的房屋。一旦他們被明確告知土地使用權(quán)到期后是要續(xù)期繳費的,便會產(chǎn)生巨大的心理落差。法律明確的距離土地使用權(quán)到期日愈近,他們愈會感到措手不及。因此,我國應(yīng)該及早制定并出臺相關(guān)的法律法規(guī),只有這樣人民才能提前做好充分準(zhǔn)備,政府相關(guān)部門才可以在處理建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題上有法可依、依法辦事,我國的房地產(chǎn)市場才可以健康蓬勃的發(fā)展。

    (三)合理規(guī)劃續(xù)期費用。從目前到期續(xù)期現(xiàn)狀來看,業(yè)主們還是愿意繳納土地出讓金的,關(guān)鍵是費用高低問題。筆者建議在規(guī)劃續(xù)期費用時,要考慮以下四個問題:

    一是要照顧好只擁有一套住房(120平方米及以下)剛性需求的業(yè)主。建議對只擁有一套普通住房(120平方米及以下)的業(yè)主免征土地出讓金;而對于擁有一套120平方米以上的普通住房業(yè)主,對超過部分征收土地出讓金;第二套房、商業(yè)性住房均征收土地出讓金。

    二是要確定繳費標(biāo)準(zhǔn)。目前理論界大多數(shù)贊同以基準(zhǔn)地價為繳費標(biāo)準(zhǔn),而基準(zhǔn)地價中包含了土地資源價格、征地費用和配套費三部分,業(yè)主續(xù)期時政府無需再投入征地費及配套設(shè)施費,因此筆者認(rèn)為以基準(zhǔn)地價作為繳費標(biāo)準(zhǔn)不合適,應(yīng)該以土地資源價格作為續(xù)期標(biāo)準(zhǔn)。由于征地費和配套設(shè)施費在實際工作中難以準(zhǔn)確獲得,所以在具體實施時也可以以基準(zhǔn)地價的一定比例繳納土地出讓金。

    三是要確定每戶業(yè)主應(yīng)分?jǐn)偟耐恋孛娣e。正確劃分歸屬于業(yè)主自身專有和共享部分的比例,正確計算其實際所占有的土地面積,最終準(zhǔn)確得出每個業(yè)主對應(yīng)的較為合理的續(xù)期費用。

    四是要考慮續(xù)期年限。筆者認(rèn)為應(yīng)以房屋的剩余使用壽命作為續(xù)期期限的上線,實際的續(xù)期期限由業(yè)主和政府協(xié)商確定。即使是擁有一套普通住房(120平方米及以下)的業(yè)主也不可能永久免費使用土地使用權(quán)。倘若如此,土地實質(zhì)上轉(zhuǎn)變成了私有,違背了我國憲法土地國有的規(guī)定,而以房屋的剩余使用壽命作為續(xù)期期限的同時也達(dá)到了政府要保護(hù)公眾私有財產(chǎn)以及剛性需求的目的。該方法的最大困境就是由誰確定建筑物的剩余使用壽命,筆者認(rèn)為應(yīng)由政府委托獨立的第三方定期對土地使用權(quán)即將到期的房屋進(jìn)行評估確定。此時便顯現(xiàn)出該方法的弊端,即評估的成本問題。然而,換個角度來看評估實際上又是一舉兩得的事,不僅有助于續(xù)期年限的解決,而且降低了業(yè)主的安全隱患。同時,位于同一小區(qū)的房屋其剩余使用壽命基本相仿,所以無需對所有房屋進(jìn)行評估,因此定期確定房屋的剩余使用壽命是有可行性的。

    建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期不僅是一個簡單的與土地交易和房地產(chǎn)相關(guān)的法律問題,其順利解決與否,更切實關(guān)乎著人民的安居樂業(yè)和社會的和諧穩(wěn)定。國家應(yīng)及時制定相關(guān)法律法規(guī),本著保障民主民生、資源有效利用、有效控制成本的原則,從而達(dá)到促進(jìn)社會和諧、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。

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    中圖分類號:D 922.33

    文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

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