城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題的研究

洪明東

（321000 金華市婺城區(qū)人民法院 浙江 金華）

我力圖在本文有限的篇幅中介紹我國城鎮(zhèn)住宅用地使用權(quán)續(xù)期的法律現(xiàn)狀與缺陷、續(xù)期的必要性與相關(guān)問題，涉及的內(nèi)容主要有續(xù)期的條件與期限、續(xù)期的收費標準、繳費時間點，以及續(xù)期是否有償?shù)?。在本文中，我會介紹學界對這些問題的一些觀點，并向大家展示我的看法。

我相信，續(xù)期制度能夠更好地保障自然人的居住權(quán)，讓更多人住得上房；續(xù)期制度的完善，對構(gòu)建更加科學合理的房地產(chǎn)制度有著舉足輕重的作用，對推進法制進步也有積極地意義。我衷心地希望續(xù)期制度能早日得到完善，讓廣大人民群眾從中受益。

根據(jù)我國憲法第10條的規(guī)定，城市的土地屬于國家所有。因此，城鎮(zhèn)的私有房主并沒有土地的所有權(quán)，只能享有房屋所占土地的使用權(quán)。因此，房屋所有權(quán)在有效結(jié)合土地使用權(quán)之后便形成了我國房地產(chǎn)的結(jié)構(gòu)。這種房地產(chǎn)制度實現(xiàn)了土地使用權(quán)取得的開放化，使得我國每一個公民、法人或者其他民事主體都能夠有機會從國家原始取得或繼受取得土地使用權(quán)。

我國采取的是嚴格的房地產(chǎn)權(quán)一致原則，即所謂的“房隨地走”和“地隨房走”。為了充分利用土地資源，避免土地資源的流失以及更好地規(guī)范國內(nèi)土地交易市場，按照我國相關(guān)制度的規(guī)定，可以通過出讓、劃撥兩種不同的方式獲取土地的使用權(quán)。然而，利用出讓方式只能得到有限期限的土地使用權(quán)，這就帶來了一個矛盾：土地使用權(quán)的受限制性、不完整性和房屋所有權(quán)的無期限性、完整性之間的矛盾。而住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期能很好地解決這一矛盾。

民生在很大程度上會受到土地問題的影響，我國百姓的居住權(quán)益在很大程度上相關(guān)于住宅建設(shè)用地的使用權(quán)，為此，必須認真對待這一問題。對于住宅建設(shè)用地，當其使用權(quán)限到期后，必須充分考慮續(xù)期的可行性、期限、費用、方式，續(xù)期繳費的時間點等問題，而如何平衡土地使用權(quán)人和土地所有權(quán)人的權(quán)益是解決好續(xù)期問題的核心關(guān)鍵。

一、住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期具有必要性

1.我國立法現(xiàn)狀與缺陷

對于我國城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地，我國主要通過《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和暫行條例》《城市房地產(chǎn)管理法》《中華人民共和國物權(quán)法》等詳細說明和規(guī)定了其使用權(quán)的相關(guān)問題。要討論住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期是否必要，了解這些法律法規(guī)是必不可少的。

（1）《中華人民共和國物權(quán)法》。關(guān)于住宅建設(shè)用地，《中華人民共和國物權(quán)法》對其加以解釋和說明，第149條明確規(guī)定，對于住宅建設(shè)用地，當其使用權(quán)到期后，使用權(quán)限自動續(xù)期。換言之，對于住宅建設(shè)用地，當其使用權(quán)限到期后，其上的建筑物以及其他附著物的所有權(quán)不發(fā)生變動，原所有權(quán)人仍保留其所有權(quán)。這樣的法律規(guī)定無疑體現(xiàn)了以人為本的立法精神，切實保護了原建筑物所有人的所有權(quán)。但它也存在著缺陷和不足，物權(quán)法的規(guī)定不夠詳盡，讓人心生疑慮：“自動續(xù)期”是否等價于無償續(xù)期或者無限續(xù)期？對于住宅建設(shè)用地，當其使用權(quán)限到期后，采用何種方式續(xù)期，續(xù)期有無期限的限制？土地有償使用趨勢會不會改變？物權(quán)法對這些問題都沒有作出相應規(guī)定。

（2）《城市房地產(chǎn)管理法》。關(guān)于土地使用權(quán)，《城市房地產(chǎn)管理法》對其做出了相關(guān)說明，第22條中明確規(guī)定，對于土地使用權(quán)，在出讓合同中的使用年限結(jié)束后，如果土地使用者對該土地還要繼續(xù)使用，那么申請續(xù)期的時間為合同約定時間的前一年；此外，如果出于社會公共利益的考慮需要將該土地收回，那么應該獲得批準。一旦土地續(xù)期申請獲得批準，那么需要對土地使用權(quán)重新簽訂出讓合同，并且根據(jù)相應的規(guī)定支付出讓金。根據(jù)出讓合同，如果在土地使用權(quán)期滿后，使用者的續(xù)期申請并未獲得審批，或者使用者并沒有在規(guī)定期限內(nèi)提交續(xù)期申請，那么國家將無償收回土地使用權(quán)。具體而言，土地使用權(quán)人申請續(xù)期要滿足三個條件：①土地使用權(quán)人提出續(xù)期申請的時間必須是在土地使用權(quán)期限屆滿前的一年之內(nèi)；②續(xù)期申請應得到有關(guān)部門的批準；③應按照有關(guān)規(guī)定再次繳納土地使用權(quán)的出讓金。

但是這一規(guī)定存在著很多缺點和不足：第一，“續(xù)期”的概念不準確。因為“續(xù)期”是指在維持原有條件的情況下讓使用期限得以延長。如果續(xù)期時繳納的出讓金金額與土地使用權(quán)設(shè)立時的數(shù)額相同，這是續(xù)期；如果續(xù)期時繳納的出讓金按照續(xù)期時的市場價格計算，這是優(yōu)先購買權(quán)的范疇了。我國現(xiàn)行規(guī)定明顯屬于后面一種情況。第二、“公共利益”的內(nèi)涵和外延不確定。我國法律到目前仍未對“公共利益”這一法律概念做出清晰、明確的規(guī)定。第三、續(xù)期申請的權(quán)利主體不明。在實踐中，城鎮(zhèn)住宅的居民對地上建筑物所占土地的權(quán)利是民法上的準共有，適用按份共有的規(guī)則。這就產(chǎn)生了一個問題：住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后進行續(xù)期申請的權(quán)利主體是業(yè)主個人呢，還是業(yè)主委員會呢？

（3）《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和暫行條例》。關(guān)于土地使用權(quán)，《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和暫行條例》對其做出了明確規(guī)定，在土地使用權(quán)到期后，國家將無償獲得土地使用權(quán)，以及土地之上的附著物、建筑物的所有權(quán)。在此過程中，使用者要將土地使用證上交給國家，并且按照相應的規(guī)定進行注銷登記。此類規(guī)定有其自身缺陷和不足：第一，與民法所有權(quán)相比，該規(guī)定與其中的一般原理存在矛盾和沖突。處分、收益、使用和占有等權(quán)利均屬于所有權(quán)，但這條規(guī)定卻剝奪了建筑物所有權(quán)人的處分權(quán)。第二、顯失公平。根據(jù)《暫行條例》，盡管土地使用權(quán)人在獲取土地使用權(quán)時是無償?shù)?，但是在對土地使用?quán)進行收回時，需要在一定程度上補償土地使用權(quán)人；出讓取得土地使用權(quán)的使用權(quán)人不僅在取得土地使用權(quán)時要繳納土地出讓金，到期后也得不到補償，地上建筑物、附著物被國家無償收回。這明顯有失公平。

2.住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的必要性

根據(jù)憲法的規(guī)定，我國土地所有權(quán)人是國家或集體，而非個人。在實踐中就出現(xiàn)了房屋所有權(quán)、土地使用權(quán)與土地所有權(quán)之間的分離。但是因為房屋與土地存在著自然的緊密聯(lián)系，我國采取了嚴格的房地產(chǎn)權(quán)一致原則，即所謂的“房隨地走”和“地隨房走”。這就引發(fā)了土地使用權(quán)的受限制性、不完整性和房屋所有權(quán)的無期限性、完整性之間的矛盾。

當前中國房價居高不下，許多國人傾盡所有去買房。關(guān)于土地使用權(quán)，在規(guī)定其期限時，如果這種規(guī)定限制了建設(shè)用地使用權(quán)、房屋所有權(quán)的期限，這可能引起國人的不安，影響社會的和諧與穩(wěn)定。

允許住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期，能夠切實地保護房屋所有權(quán)人、土地使用權(quán)人的切身利益，使上述矛盾得到一定緩解。對于住宅建設(shè)用地，允許其使用權(quán)續(xù)期，這也是“以人為本”精神的充分體現(xiàn)，同時也是法制進步的表現(xiàn)、社會發(fā)展的必然。

二、住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的幾個重要問題

對于住宅建設(shè)用地，《物權(quán)法》規(guī)定在其使用權(quán)到期后可以進行自動續(xù)期，這只是一種原則性規(guī)定，規(guī)定中并未明確、詳細的規(guī)定和解釋自動續(xù)期的具體內(nèi)容，比如續(xù)期是否有償、辦理的具體方式、收費的時間等，這導致社會各界都十分關(guān)心和重視使用權(quán)的續(xù)期問題，不利于財產(chǎn)關(guān)系的穩(wěn)定。本文主要關(guān)注續(xù)期的有償性、有期性和具體程序等三大方面，結(jié)合法學界的不同觀點，針對住宅建設(shè)用地，闡述比較分析了使用權(quán)續(xù)期的相關(guān)問題。

1.續(xù)期的有償性

根據(jù)《物權(quán)法》，對于住宅建設(shè)用地，當其使用權(quán)一旦期滿，使用權(quán)限自動續(xù)期。但是自動續(xù)期是否意味著無償續(xù)期？目前法學界有著不同的觀點。

（1）學界觀點。部分人主張“有償續(xù)期”。喬新生提出，根據(jù)憲法的相關(guān)規(guī)定，城鎮(zhèn)土地均為國家所有，而土地出讓金的收取不僅是國家享有土地所有權(quán)的重要體現(xiàn)，同時也與憲法的相關(guān)要求相符。如果續(xù)期是無償?shù)?，這是一種變相的土地私有化，是與我國憲法背道而馳的。茅開城提出了較為公平合理的土地續(xù)期出讓金的標準，可見茅開城先生也是贊成有償說的。

部分人主張“無償續(xù)期”。馬天柱認為，對于住宅建設(shè)用地，在土地使用權(quán)屆滿后，如果將土地續(xù)期出讓金的繳納作為續(xù)期的前提條件，那么權(quán)利人的負擔必然會增大，這與《物權(quán)法》的立法初衷完全相悖。此外，社會情勢的變化、經(jīng)濟的發(fā)展使得計算土地續(xù)期出讓金的標準由多因素決定，如果堅持有償續(xù)期，不但會使物權(quán)法普遍適用、讓惠于民的立法目的難以達成，也會引起不必要的麻煩。劉連凱認為，對住宅型用地使用權(quán)應無償續(xù)期，而非住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期應是有償?shù)摹?/p>

（2）續(xù)期應有償。有償說和無償說都有著充分的法理依據(jù)，我認為，住宅用地使用權(quán)無償續(xù)期是不合理的。一方面，雖然無償說在社會公眾中有較多的擁護者，但這只能表示這符合這部分人的利益訴求，不能作為無償說正確的理由。另一方面，從理論上講，法律解釋首當適用文理解釋，文理解釋不能時才考慮論理解釋。法條中出現(xiàn)的“自動續(xù)期”應是在維持原有條件的基礎(chǔ)上實現(xiàn)期限的延長?？梢?，續(xù)期并非無償。學界馬天柱先生、劉連凱先生所作出的論理解釋，在文理解釋合理明確的情況下是不能站住腳的。

續(xù)期有償是合乎我國當前國情的：第一，從法條出發(fā)，“自動續(xù)期”不等于無償續(xù)期。正如梁慧星先生所說：“續(xù)期”應是在維持原有條件的基礎(chǔ)上實現(xiàn)期限的延長。既然土地使用權(quán)是有償取得的，那么土地使用權(quán)的續(xù)期也應當有償。第二，從社會公平的角度出發(fā)，如果續(xù)期是無償?shù)模@顯然就成了一種變相的土地私有化，這不僅違背了《中華人民共和國憲法》的基本要求，還會造成土地兼并、國內(nèi)土地交易市場秩序混亂、稀缺土地資源浪費等嚴重后果。這時的物權(quán)法，房屋所有權(quán)人享有等同于所有權(quán)的土地使用權(quán)，可以預見在金錢利益的驅(qū)動下，炒房囤房會愈演愈烈，房價直線上升。這就會導致社會貧富兩極化現(xiàn)象極端嚴重，許多國人傾盡一輩子的積蓄都買不起房的現(xiàn)象，長此以往，必然會加劇社會矛盾，造成社會的動蕩。

綜上所述，我認為續(xù)期具備有償性，無償續(xù)期是不符合人民的利益，不符合國家利益的。

2.續(xù)期期限問題

（1）學界觀點。對于續(xù)期后土地使用權(quán)的期限，目前學界尚未達成共識。梁慧星在《中國物權(quán)法草案建議稿》、王利明在《中國物權(quán)法草案建議稿及說明》均未提及續(xù)期后土地使用權(quán)的期限問題。在《物權(quán)法條文說明、立法理由及相關(guān)規(guī)定》中，全國人大法制工作委員會結(jié)識了物權(quán)法對此未作規(guī)定的原因是考慮到了續(xù)期申請的成本與社會的和諧穩(wěn)定。崔建遠教授認為自動續(xù)期后的新地上權(quán)存續(xù)期間應與原存續(xù)期間相當。有的學者認為續(xù)期前應當對該建筑物的安全使用年限進行評估，使用年限的上限為70年。有些學者提出應該根據(jù)統(tǒng)一規(guī)定設(shè)定續(xù)期的期限，按照我國相關(guān)法律的規(guī)定，居住用地的最長期限為70年。

（2）我的觀點。我認為自動續(xù)期后土地使用權(quán)的期限，應以續(xù)期至建筑物初始價值功能自然喪失時為限。這樣做好處很明顯：一方面照顧了權(quán)利人的建筑物使用權(quán)，另一方面使國家得以減少為收回建筑用地使用權(quán)而支付的補償，這為國家減少了兩重損失：一是補償費用的支出；二是如果地上物對國家毫無價值時，拆除地上物所支出的費用以及期間的利益損失。

3.續(xù)期的程序

續(xù)期要得到切實地實施，就必須有一個完整、合理、有效的程序。要解決好續(xù)期程序問題主要就是要解決好續(xù)期的啟動條件問題、續(xù)費時間點問題兩大難題。

（1）續(xù)期的啟動條件。自動續(xù)期需要滿足一定的條件，但續(xù)期的條件究竟是什么？學界對此尚無統(tǒng)一的看法。有的人認為自動續(xù)期的前提和條件是住宅建設(shè)用地土地使用權(quán)到期時依然存在建筑物。也有人提出，對于住宅建設(shè)用地，一旦其使用權(quán)限到期，那么便可自動續(xù)期。上述兩種觀點的不同就在于自動續(xù)期是否要求地上建筑物的存在。

我贊同前一種觀點，即自動續(xù)期的前提和條件是住宅建設(shè)用地土地使用權(quán)到期時依然存在建筑物。原因有兩點：一是，對于地上建筑物，其具有無期限的所有權(quán)，而對于土地本身，其存在有期限的使用權(quán)，為解決兩者存在的矛盾才設(shè)立了續(xù)期制度，而住宅建設(shè)用地土地使用權(quán)到期時已經(jīng)不存在任何的地上建筑物，那么自然也就不存在上述所說的矛盾，在這種情形下，續(xù)期是無意義的。二是因為這樣的規(guī)定可以極大程度地激勵權(quán)利人在土地使用權(quán)存續(xù)期間屆滿前翻修或者維護老、舊、破的建筑物，從而達到物盡其用、最大限度避免資源浪費的作用。

（2）續(xù)期繳費時間點的問題。對于城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地，在其使用權(quán)限到期后，如果要進行續(xù)期，那么必然需要確定續(xù)期費用繳納的時間點，此即“續(xù)期繳費時間點”。通常情況下，只存在一個續(xù)期繳費時間點，然而相關(guān)觀點主要有兩個：其一，土地使用權(quán)續(xù)期之時；其二，簽訂原土地使用權(quán)出讓合同之時。

前一種觀點認為續(xù)期繳費時間點為續(xù)期之時，支持此觀點的人認為，應該按照《城市房地產(chǎn)管理法》《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定確定續(xù)期繳費時間點的相關(guān)問題。在《城市房地產(chǎn)管理法》中，其第 22 條第一款明確規(guī)定，如果土地使用權(quán)被批準續(xù)期，那么需要對使用權(quán)出讓合同進行重新簽訂，并且根據(jù)相關(guān)規(guī)定進行出讓金的繳納。顯而易見，續(xù)期后要進行土地使用權(quán)出讓合同的重新簽訂，那么必然無法再沿用原合同。

后一種觀點認為續(xù)期繳費時間點為簽訂原土地使用權(quán)的出讓合同之時，支持此觀點的人認為需要通過《物權(quán)法》區(qū)分開非住宅區(qū)、住宅的續(xù)期問題，對于住宅建設(shè)用地，規(guī)定使用權(quán)的自動續(xù)期，該做法的目的是自動延續(xù)原土地使用權(quán)的出讓合同，可以沿用原合同中相關(guān)條款的規(guī)定，比如出讓期限、出讓金等，不需要再進行新合同的重新訂立。

我認為，續(xù)期繳費時間點應以續(xù)期時為佳。雖然兩種觀點貌似都很有道理，但前種觀點依據(jù)《物權(quán)法》關(guān)于“自動續(xù)期”的規(guī)定，但這個規(guī)定太過原則化，難以從中看出對續(xù)期費用時間點問題的具體規(guī)定；《城市房地產(chǎn)管理法》《土地管理法》做出了更加明確、清楚的規(guī)定，以此作為依據(jù)更為可靠。

三、續(xù)期制度完善的建議

不容否認，我國的續(xù)期制度相對不完善，甚至只有《物權(quán)法》上“自動續(xù)期”的原則性規(guī)定。對于地上建筑物，其具有無期限的所有權(quán)，而對于土地本身，其存在有期限的使用權(quán)，而續(xù)期制度則有利于解決兩者存在的矛盾，可以為我國房地產(chǎn)業(yè)乃至整個市場經(jīng)濟健康發(fā)展保駕護航，是保障公民合法財產(chǎn)權(quán)益的有力制度?？梢哉f，我國的續(xù)期制度亟待完善。

但任何一個科學、合理、有效的續(xù)期制度并不是一蹴而就的，摸石頭過河的過程總是磕磕絆絆的。為更快、更好地建立起一個科學、合理、有效的續(xù)期制度，我認為可以從以下三個方面著手：

第一，開展試點工作。法學是一門社會科學，法律存在的意義就是要運用到社會生活實踐中去。理論上好的法律不一定是好法，社會反響好的法才是真正的好法。開展試點工作，可以以實踐的方式發(fā)現(xiàn)制度的缺陷和不足，而且這些缺陷、不足也不至于產(chǎn)生大范圍的負面影響。

第二，汲取別國相關(guān)立法的成功經(jīng)驗，并運用于法律實踐中去；總結(jié)別國的失敗教訓，使我們能安全趟過雷區(qū)，少走彎路。比如德國、日本、臺灣地區(qū)，相信同為大陸法系的他們能為我國法制建設(shè)提供積極、有意義的借鑒。

第三，借鑒我國已有的類似經(jīng)驗。無論是個人的進步，還是社會的進步、法制的進步，都需要自己以前的成功和失敗，只有繼往，才能開來！

四、 結(jié)語

關(guān)于住宅建設(shè)用地，土地使用權(quán)續(xù)期問題在很大程度上影響著人們的切身利益，影響著我國未來的經(jīng)濟發(fā)展，影響著社會的和諧穩(wěn)定和國家的安定團結(jié)，因此必須審慎對待。關(guān)于到期后的土地使用權(quán)，后續(xù)問題的解決主要是有效平衡土地使用權(quán)人、國家之間的權(quán)益，力爭讓雙方都能得益并且最大程度地得益。我相信，城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后的續(xù)期是有必要的，這個續(xù)期應當是有償有期限的；我相信，完善好續(xù)期制度，對于構(gòu)建更加科學合理的房地產(chǎn)制度有著舉足輕重的作用，對于我國法制的完善和進步也有著非常積極的作用。