我國政府績效審計(jì)問題及建議

□文/王偉娜

（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)會計(jì)學(xué)院新疆·烏魯木齊）

我國政府績效審計(jì)問題及建議

□文/王偉娜

（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)會計(jì)學(xué)院新疆·烏魯木齊）

近年來，政府績效審計(jì)受到各界越來越廣泛的關(guān)注。然而，我國目前的政府績效審計(jì)仍處于起步階段，發(fā)展尚不完善，仍存在諸多問題。本文闡述我國政府績效審計(jì)現(xiàn)狀，分析其存在的問題，并提出推動我國政府績效審計(jì)的有效策略。

政府績效審計(jì)；問題；策略

原標(biāo)題：我國政府績效審計(jì)存在的問題及對策研究

收錄日期：2016年7月18日

政府績效審計(jì)在20世紀(jì)三四十年代才開始出現(xiàn)，到了70年代以后，英國、美國、加拿大等國都得到了迅速的發(fā)展，績效審計(jì)也占據(jù)著越來越重要的地位。隨著我國公共財(cái)政管理體制的完善以及政府職能的轉(zhuǎn)變，政府公共資金使用的透明度和效率性成為社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)，因此如何使政府資金更加有效地使用也成為社會各界廣泛關(guān)注和討論的問題，國家對財(cái)政性資金的使用也需要一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行分析評估，這就是審計(jì)機(jī)構(gòu)。然而，相對于其他國家來講，我國政府績效審計(jì)起步較晚，缺少相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，各方面發(fā)展還不夠完善。因此，加快分析我國政府績效存在的不足，歸納出政府績效審計(jì)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，以此總結(jié)出推動我國政府績效審計(jì)發(fā)展的策略辦法具有很大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、政府績效審計(jì)的定義與內(nèi)容

（一）政府績效審計(jì)的定義。雖然績效審計(jì)這些年已經(jīng)受到越來越多的重視，但是人們對它的理解尚且不足，所以對其定義的判定至今還沒有一個(gè)統(tǒng)一的說法。第九屆最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織會議利馬宣言審計(jì)規(guī)則指南總則中稱，財(cái)務(wù)審計(jì)的重要性和意義是毋庸置疑的，但除此之外還有一種類型的審計(jì)，即對政府當(dāng)局的效率性、經(jīng)濟(jì)性和效果性進(jìn)行的審計(jì)。英國國家審計(jì)法中是這樣定義的，績效審計(jì)就是針對政府部門或者其他類似機(jī)構(gòu)，對其履行職責(zé)情況的調(diào)查以及所使用資源的效果性、效率性、積極性的評估。世界各國對此也都有類似的定義?；诖耍瑖H上對績效審計(jì)的定義進(jìn)行了總結(jié)，最終歸納為對經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的審計(jì)，簡稱為3E。我國相關(guān)學(xué)者也都基本贊同3E定義，同時(shí)也發(fā)表了各自不同的看法。竹德操等人表明了自己這方面的看法。他們認(rèn)為，關(guān)于經(jīng)濟(jì)效益方面的審計(jì)，主要是由相對獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)以及審計(jì)人員，針對被審計(jì)單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)情況，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行有系統(tǒng)、有組織的評價(jià)、分析，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)結(jié)合發(fā)展前景，提出一系列有助于提高經(jīng)濟(jì)效益的方案，使其更加適用績效審計(jì)的活動。李鳳鳴則提出另外一種觀點(diǎn)。他指出，績效審計(jì)就是圍繞提高經(jīng)濟(jì)效益這個(gè)中心，實(shí)施的一系列審計(jì)活動。雖然各國學(xué)者與機(jī)構(gòu)對政府績效審計(jì)的定義都有著不同角度的研究與判定，但他們的基本觀點(diǎn)還是有相似之處的，即大家普遍認(rèn)為政府績效審計(jì)就是圍繞被審計(jì)單位所占有的政府公共資金各方面使用情況的評價(jià)，主要包括以下三個(gè)方面的審計(jì)：經(jīng)濟(jì)性、效率性以及效果性，也就是當(dāng)今國際上普遍采用的3E定義。

（二）政府績效審計(jì)的內(nèi)容。關(guān)于政府績效審計(jì)的內(nèi)容，從單純字面意思來理解，也就是對政府各個(gè)部門的業(yè)績來進(jìn)行評價(jià)與考核，其結(jié)果主要還是依賴于政府的基本職能。因此，要了解政府績效審計(jì)的內(nèi)容，就要明確政府的主要職能，對各部門考察的指標(biāo)以及考核的結(jié)果。其內(nèi)容應(yīng)該包括：對政府制定政策的評估，對政府所做出決策的審查和對政府公共管理活動，包括經(jīng)濟(jì)、社會、市場監(jiān)管公共服務(wù)國有資產(chǎn)管理行政效率、廉潔狀況等方面的績效進(jìn)行審計(jì)。在真正實(shí)施具體的績效審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，審計(jì)人員要從全局上去看問題，既要關(guān)注該項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，又要考核與此相關(guān)的社會效益。

二、我國政府績效審計(jì)現(xiàn)狀及存在的問題

（一）我國政府績效審計(jì)現(xiàn)狀。從20世紀(jì)80年代初，政府績效審計(jì)開始出現(xiàn)在中國，我國就進(jìn)行了大量的實(shí)踐和探索，到目前為止，政府績效審計(jì)工作在我國已經(jīng)形成了良好的開端。但與此同時(shí)，我們也看到政府績效審計(jì)并未在全國普遍展開，許多問題依然存在。大力推進(jìn)政府績效的建設(shè)與發(fā)展，是我國面臨的重大問題，同時(shí)也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)管理體制，建設(shè)良好政府的必然要求。如何更快更好地從財(cái)務(wù)審計(jì)轉(zhuǎn)型向績效審計(jì)，是我們研究的重要方向。

（二）我國政府績效審計(jì)存在的問題

1、法制建設(shè)不夠完善，評價(jià)指標(biāo)體系尚未設(shè)立。從績效審計(jì)開展以來，許多國家針對績效審計(jì)這一問題，經(jīng)過各種研究與討論，制定出有關(guān)的法律與法規(guī)。例如美國審計(jì)總署早在1972就頒布了《政府審計(jì)準(zhǔn)則》，其中就包含了績效審計(jì)的相關(guān)內(nèi)容；英國在1983年頒布的《國家審計(jì)法》中則主要指出了公共資金的使用監(jiān)控，并明確了政府績效審計(jì)的內(nèi)容。我國1994年頒布了《審計(jì)法》，卻并沒有對政府績效審計(jì)進(jìn)行相關(guān)的授權(quán)，之后1996年1月又提出了《審計(jì)工作規(guī)范化建設(shè)規(guī)劃方案》，1997年頒布了《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》，2006年正式頒布修訂后的《中華人民共和國審計(jì)法》。以上這些法律法規(guī)都不夠健全，而且與政府績效審計(jì)的發(fā)展形勢很不適應(yīng)，不能成為開展績效審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，建設(shè)評價(jià)指標(biāo)體系更是紙上談兵，毫無進(jìn)展，致使政府績效審計(jì)難以深入開展。

2、體制不合理。審計(jì)體制是政府績效能否成功開展的重要因素之一。我國目前采用的是行政型的審計(jì)體制模式，也就是績效審計(jì)既要受到上級審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，同時(shí)也要接受地方各級人民政府的監(jiān)察這樣一種雙重領(lǐng)導(dǎo)。這種體制的弊端是：

（1）不能真實(shí)客觀反映問題。這種體制將審計(jì)監(jiān)督主體與審計(jì)監(jiān)督對象，共處在一個(gè)利益主體里，具有同一隸屬關(guān)系，不符合內(nèi)部控制的要求，不能有效發(fā)揮績效審計(jì)的監(jiān)督作用，也就難以客觀真實(shí)地反映問題。

（2）透明度較差。在審計(jì)工作中，被審計(jì)單位往往處于控制壟斷地位，導(dǎo)致審計(jì)人員不能收集到很多重要信息，無法客觀地反映被審計(jì)單位的經(jīng)營狀況，難以開展有效的公共活動，從而影響我國財(cái)政管理體制的透明度。

（3）審計(jì)的獨(dú)立性比較差。一般國外的審計(jì)法會明確規(guī)定把審計(jì)機(jī)關(guān)組織、審計(jì)長和其他審計(jì)人員的職責(zé)權(quán)限相互分離，保持各自應(yīng)有的獨(dú)立性。而我國目前采用的是行政型的審計(jì)體制模式，這種體制會嚴(yán)重影響審計(jì)的獨(dú)立性，妨礙審計(jì)職能的發(fā)揮。

3、政府績效審計(jì)理論研究不足。當(dāng)前，我國政府績效審計(jì)處于較快的發(fā)展階段，但是相關(guān)的理論研究明顯缺乏，學(xué)術(shù)界對諸多關(guān)于政府績效審計(jì)的基本規(guī)定性命題也尚未進(jìn)行深入的研究，得出統(tǒng)一的結(jié)論。關(guān)于政府績效審計(jì)的闡述版本各種各樣，爭議很大，而對象、職能、目標(biāo)、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、評價(jià)指標(biāo)等零散雜亂，不能形成統(tǒng)一結(jié)構(gòu)的績效審計(jì)體系。另外，我國政府績效審計(jì)無論在理論上還是在實(shí)踐上都尚且不成熟，依然處于初級階段，在技術(shù)方法、工作體系、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及內(nèi)容等方面還缺少科學(xué)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化以及制度化的審計(jì)模式。

4、政府和公眾對我國政府績效審計(jì)重要性認(rèn)識不足。在我國，公眾對績效審計(jì)的認(rèn)識還局限于一個(gè)比較小的范圍，大多數(shù)人都只是聽說過審計(jì)這個(gè)名詞，至于它的內(nèi)容、目的、具體的操作范圍又是什么，許多人都知之甚少。一些文獻(xiàn)上的記載也僅停留在對國外情況的描述，甚至有人認(rèn)為，績效審計(jì)并不符合中國的國情，因此大家對政府績效并沒有給予很大的重視。另外，資金撥付方面也沒有得到上級機(jī)關(guān)的高度重視，各項(xiàng)體制機(jī)制尚需要大力完善；政府對于各項(xiàng)業(yè)務(wù)的開展也沒能更好地發(fā)揮監(jiān)督權(quán)，因此整個(gè)績效系統(tǒng)的運(yùn)行存在很大的漏洞。

三、完善我國政府績效審計(jì)的建議

（一）建立健全法律法規(guī)體系，保證政府績效審計(jì)有法可依。完善法律法規(guī)是順利開展績效審計(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。到2006年2月我國新的《審計(jì)法》修訂完成，但依然沒有對績效審計(jì)的法定目標(biāo)、審計(jì)程序等做出明確的規(guī)定，僅以這項(xiàng)法律作為績效審計(jì)的依據(jù)是不充分的，具有局限性，因此加快修訂補(bǔ)充相關(guān)法律法規(guī)具有緊迫性。我國政府績效審計(jì)目前所處的狀態(tài)尚且是不完全授權(quán)的，在開展績效審計(jì)過程中必然存在風(fēng)險(xiǎn)。為了更好地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，我們應(yīng)該結(jié)合本國發(fā)展國情，吸收國際先進(jìn)績效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，在有效落實(shí)現(xiàn)有《審計(jì)法》的基礎(chǔ)上，去粗取精，更好地完善相關(guān)法律法規(guī)體系，使得績效審計(jì)實(shí)施能夠做到有法可依，只有這樣才能從根本上推動我國績效審計(jì)的發(fā)展，使其展現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。

（二）深化政府績效審計(jì)體制改革，積極開展審計(jì)試點(diǎn)工作。我們應(yīng)對現(xiàn)行體制進(jìn)行改革，使之向立法型模式轉(zhuǎn)變。在立法型模式下，審計(jì)機(jī)關(guān)受全國人民大會的管轄，其權(quán)限由憲法賦予，工作不受行政部門和其他方面的干涉，直接向人大提出報(bào)告，向人大負(fù)責(zé)，這樣可以使得國家審計(jì)的獨(dú)立性得到有效保障。為此，我們可以借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，爭取早日發(fā)展成為立法型模式。另外，選擇一些重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行績效審計(jì)試點(diǎn)工作，也是推進(jìn)績效審計(jì)的有效措施，為我國全面開展審計(jì)工作積累寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（三）推進(jìn)政府績效審計(jì)理論研究體系的建立。從我國審計(jì)的現(xiàn)狀可以看出，我國的政府績效審計(jì)有機(jī)融合了經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性三個(gè)特性，只有做到“3E”審計(jì)，才能從真正意義上實(shí)現(xiàn)政府績效審計(jì)。因此我們應(yīng)該從這個(gè)本質(zhì)出發(fā)，打破傳統(tǒng)觀念對人們的束縛，對政府績效理論研究進(jìn)行深入的探討，得出具有更高價(jià)值的理論基礎(chǔ)。我們認(rèn)為當(dāng)前一方面要研究開展績效審計(jì)的具體程序與方法，為真正實(shí)踐提供指導(dǎo)；另一方面要把實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)與方法進(jìn)行歸納，構(gòu)建起完整的政府績效審計(jì)理論體系，為今后全面開展績效審計(jì)提供一定的借鑒。

（四）增強(qiáng)對政府績效審計(jì)的重視程度。為了加強(qiáng)對政府績效審計(jì)的重視程度，首先，加大對績效審計(jì)宣傳工作的力度是必不可少的，這樣使公眾能更加充分地了解績效審計(jì)；其次，要增強(qiáng)政府績效審計(jì)結(jié)果的透明度，定期將審計(jì)機(jī)關(guān)考核結(jié)果予以公布；最后，要主動接受輿論與社會公眾的監(jiān)督，提高各界監(jiān)督政府績效的積極性，從而讓更多的人參與進(jìn)來，保障對政府績效審計(jì)的重視程度，推動政府績效審計(jì)的發(fā)展。

四、啟示

開展政府績效審計(jì)是我國政府審計(jì)未來發(fā)展的必然趨勢，也是提高政府管理活動，轉(zhuǎn)變政府職能的重要工具，它不僅有助于明確政府的職責(zé)與權(quán)限，使社會公眾對政府的工作有進(jìn)一步的了解，而且能夠使公眾充分參與到政府事務(wù)管理中。然而，盡管我國績效審計(jì)已經(jīng)取得了一定的成果，但就目前狀況而言，我國政府績效審計(jì)依然正處于發(fā)展起步階段，依然存在許多問題，尤其在轉(zhuǎn)型期過程中，沒有相關(guān)審計(jì)準(zhǔn)則作為指導(dǎo)，開展績效審計(jì)存在很大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，我們必須結(jié)合我國的國情，根據(jù)自身實(shí)際情況，學(xué)習(xí)和借鑒國際政府績效審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)與方法，在現(xiàn)有的理論成果與實(shí)踐基礎(chǔ)上開拓創(chuàng)新，構(gòu)建有中國特色的政府績效審計(jì)體系。需要指出的是，政府績效審計(jì)是一個(gè)長期實(shí)踐的過程，我們必須循序漸進(jìn)，在發(fā)展中求創(chuàng)新，不可一蹴而就。

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