農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的困境和反思
——以四川省A村、B村為例

周亞茹，朱旭旭

（西南科技大學(xué)，四川綿陽621010）

農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的困境和反思
——以四川省A村、B村為例

周亞茹1，朱旭旭2

（西南科技大學(xué)，四川綿陽621010）

自20世紀(jì)90年代開始，我國農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行了協(xié)商治理的實(shí)踐，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，四川省A村和B村就是其中的例子。通過對A村、B村協(xié)商治理實(shí)踐的分析，進(jìn)一步探索和創(chuàng)新我國農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的實(shí)踐路徑，切實(shí)提高基層協(xié)商民主的實(shí)效性。

農(nóng)村社區(qū)；協(xié)商治理；困境；實(shí)踐路徑

“三農(nóng)”問題是中國現(xiàn)代化建設(shè)中的重要問題，特別是在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，構(gòu)建完善的農(nóng)村社會(huì)治理模式已成為維護(hù)廣大農(nóng)民根本利益的有效途徑。黨的十八大以來，黨中央高度重視城鄉(xiāng)基層治理，要求“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制……拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多切實(shí)的民主權(quán)利”[1]。農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理是我國治理能力提升的具體表現(xiàn)。在大力推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局進(jìn)程中，加快農(nóng)村體制改革、創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理模式，是推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展活力的有效措施，也是時(shí)代發(fā)展的迫切需要。但是，農(nóng)村人口的流動(dòng)性強(qiáng)、參政議政能力不足、頂層設(shè)計(jì)缺失等原因嚴(yán)重影響了協(xié)商治理實(shí)效性的提高。以四川省A村、B村社區(qū)治理過程中存在的問題為依據(jù)，按照黨和國家加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的政策要求，加快創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理模式、提高民主協(xié)商的實(shí)效性，已成為國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的重要任務(wù)。

一、我國農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

20世紀(jì)90年代以來，協(xié)商治理逐步成為探索中國民主政治建設(shè)的新實(shí)踐，隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也更加完善。根據(jù)協(xié)商治理的理論原則和科學(xué)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，要開拓農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的新領(lǐng)域，確保人民群眾依法直接行使民主權(quán)利得到全面保障。本文通過四川省A村、B村的個(gè)案分析，嘗試探討中國農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)大大推進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，我國各農(nóng)村社區(qū)也根據(jù)自身實(shí)際不斷探索協(xié)商治理的新模式。從浙江省的溫嶺模式開始，農(nóng)村協(xié)商治理經(jīng)過了長期的實(shí)踐過程，為全國農(nóng)村社區(qū)治理提供了有益借鑒。四川省A村位于成都市區(qū)北郊，物產(chǎn)豐富、風(fēng)景秀麗、生活環(huán)境舒適。但是，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工就業(yè)問題、土地流轉(zhuǎn)問題、留守兒童問題、義務(wù)教育問題等給該村可持續(xù)發(fā)展帶來嚴(yán)重阻礙。根據(jù)黨中央?yún)f(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，在加快“建立健全基層協(xié)商民主建設(shè)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，穩(wěn)步開展基層協(xié)商，更好解決人民群眾的實(shí)際困難和問題，及時(shí)化解矛盾糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定”的政策引導(dǎo)下[2]，四川省A村在縣鄉(xiāng)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，積極探索協(xié)商治理的新模式。通過“組織推薦、群眾推薦和個(gè)人自薦組成鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)協(xié)商對話組織”[3]，有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展過程中的困難和問題。A村根據(jù)本村社區(qū)的具體情況，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下堅(jiān)持以縣鄉(xiāng)協(xié)商民主的具體意見和組織規(guī)則為指導(dǎo)，逐步探索與本村社區(qū)相符合的社區(qū)協(xié)商對話機(jī)制。根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要召開社區(qū)代表大會(huì)，并強(qiáng)調(diào)會(huì)前協(xié)商、會(huì)中協(xié)商、會(huì)后監(jiān)督，切實(shí)化解了社會(huì)矛盾，有效兼顧了村民利益，鞏固了干群關(guān)系。

四川省B村地處川西平原，在市場經(jīng)濟(jì)的影響下，原有的社區(qū)治理模式面臨著挑戰(zhàn)，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村表達(dá)利益訴求的渠道、干群之間的溝通交流，從而使“群眾有怨言，干部有苦衷，改革發(fā)展動(dòng)力難以激發(fā)和凝聚”的現(xiàn)象長期得不到改善[4]。近年來，B村根據(jù)國家和縣鄉(xiāng)基層協(xié)商民主建設(shè)的原則和要求，加快探索適合本村協(xié)商解決關(guān)系村民切身利益問題的新模式——村民協(xié)商會(huì)議，加快創(chuàng)新村民協(xié)商對話的機(jī)制和平臺，加強(qiáng)對村民協(xié)商能力的培養(yǎng)，及時(shí)把協(xié)商議題傳達(dá)到村民中去。在村主任的主持下，積極組織召開村民協(xié)商會(huì)議，介紹協(xié)商會(huì)議的具體情況。由村干部和村民共同組成的議題審查小組匯報(bào)議題的資料搜集情況，并提交本次協(xié)商會(huì)議的具體內(nèi)容。邀請群眾基礎(chǔ)好、議事能力強(qiáng)的村民對本次協(xié)商發(fā)表自己的意見和建議。最終，在全體村民的共同努力下，及時(shí)把協(xié)商成果付諸實(shí)踐。在這種新型村民協(xié)商治理模式的指導(dǎo)下，引導(dǎo)村民積極主動(dòng)地參與基層治理的全過程，切實(shí)提高了村民協(xié)商治理的實(shí)效性。

四川省在推進(jìn)基層協(xié)商民主的過程中，堅(jiān)持以《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)意見》為指導(dǎo)，結(jié)合本地區(qū)基層社會(huì)的具體情況，不斷完善基層協(xié)商制度，創(chuàng)新基層協(xié)商治理模式，取得了豐碩的民主協(xié)商成果。特別是成都的崇州、彭州、都江堰等地的民主協(xié)商模式更是如此。而且，各個(gè)縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)也在原有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商機(jī)制，在全鄉(xiāng)范圍內(nèi)推廣基層民主協(xié)商制度，確保廣大人民群眾參與村務(wù)決策的權(quán)利順利實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，也有效化解基層社會(huì)矛盾，鞏固基層黨群、干群關(guān)系。2015年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》，要求進(jìn)一步“推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商制度化、規(guī)范化和程序化”[5]。黨的十八屆五中全會(huì)提出：“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共享的社會(huì)治理格局?！盵6]加快完善基層協(xié)商治理制度，創(chuàng)新農(nóng)村協(xié)商治理的實(shí)踐路徑，大大調(diào)動(dòng)村民參與村務(wù)決策的積極性和主動(dòng)性，也有效提高我國農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的水平和能力，大力推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程。

二、加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的必要性

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速發(fā)展，農(nóng)村人民群眾的生活水平也得到大幅度提高。在經(jīng)濟(jì)地位提高的同時(shí)，越來越多的農(nóng)民更愿意參與政治生活，充分表達(dá)自己的利益訴求。特別是土地流轉(zhuǎn)、房屋拆遷、子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生等關(guān)系農(nóng)民切身利益的問題，更需要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)平等協(xié)商對話的平臺，有效匯集廣大人民群眾的意見和建議，從而幫助基層黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)作出科學(xué)的決策，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的切身利益。四川省A村和B村以黨和政府的政策為指導(dǎo)，積極創(chuàng)新村民議事的路徑和方法，已有效化解社會(huì)矛盾、鞏固干群關(guān)系，也符合我國基層協(xié)商民主多層級發(fā)展的時(shí)代要求。

（一）深化農(nóng)村社區(qū)群眾自治實(shí)踐的迫切需要

四川省A村和B村都是城鎮(zhèn)化較高的村莊，人口素質(zhì)和經(jīng)濟(jì)水平都比較高。適應(yīng)黨和國家大力推進(jìn)基層協(xié)商民主建設(shè)的要求，A村和B村在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，積極探索農(nóng)村社區(qū)群眾自治實(shí)踐的民主協(xié)商模式，確保社區(qū)村民的民主權(quán)利順利實(shí)現(xiàn)。社區(qū)協(xié)商治理是保障村民利益的最好形式。通過深化農(nóng)村社區(qū)群眾自治實(shí)踐，有效拓寬了農(nóng)村社區(qū)居民表達(dá)利益訴求的渠道，并在解決問題中鞏固村民和干部之間的關(guān)系。

（二）維護(hù)農(nóng)村社區(qū)群眾切身利益的現(xiàn)實(shí)訴求

在全面深化改革的過程中，需要不斷加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理建設(shè)，開拓農(nóng)民表達(dá)利益的渠道，有效化解改革過程中出現(xiàn)的困難和問題。一般情況下，涉及群眾根本利益的事情都發(fā)生在基層，要切實(shí)滿足人民群眾的正當(dāng)利益訴求，這就需要在基層民眾中開辟民主協(xié)商的路徑，以更好地滿足農(nóng)民的利益訴求。優(yōu)化農(nóng)民參與民主協(xié)商的格局，切實(shí)保障農(nóng)民在社區(qū)協(xié)商中的主體地位，引導(dǎo)他們“廣泛參與協(xié)商、自由表達(dá)真實(shí)意見，充分保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”[7]。特別是在全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵階段，更需要加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理建設(shè)，以更好地激發(fā)農(nóng)村的發(fā)展活力。

（三）緩解農(nóng)村社會(huì)矛盾、促進(jìn)和諧的科學(xué)舉措

大力創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的新模式，能夠廣泛聽取廣大村民的意見和建議，以便尋求社區(qū)居民利益的最大公約數(shù)，最終形成決議并付諸實(shí)踐。同時(shí)，這樣也能夠有效避免以權(quán)謀私現(xiàn)象的發(fā)生，有效改善社區(qū)的干群關(guān)系?！懊裰鲄f(xié)商治理機(jī)制是公民表達(dá)愿望的平臺，是公民發(fā)泄不滿的渠道，是社會(huì)矛盾的緩沖閥”[8]。四川省A村和B村開創(chuàng)的村民議事模式，運(yùn)用制度保障村民參與民主協(xié)商的權(quán)利，有效促進(jìn)村民之間和干群關(guān)系、村際關(guān)系的和諧，使農(nóng)村地區(qū)群眾的矛盾也得到及時(shí)排解，科學(xué)化解了農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的困難和問題。

（四）創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理模式的時(shí)代要求

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民的根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平。”[9]因此，在提高我國治理能力和治理體系的過程中，要進(jìn)一步加快創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理模式。這也是我國基層協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)協(xié)商民主模式，能夠有效擴(kuò)大協(xié)商主體，這也是構(gòu)建我國完善的民主協(xié)商體系的現(xiàn)實(shí)需要。同時(shí)，這也是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，“以群眾路線全面推進(jìn)國家協(xié)商治理和政治體制改革的戰(zhàn)略布局”[10]的新發(fā)展、全面提高黨的治理能力的具體體現(xiàn)。

三、我國農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理面臨的困境

農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理在我國城鎮(zhèn)化中的作用越來越突出，是我國民主政治建設(shè)的具體體現(xiàn)。然而，在實(shí)踐過程中，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理也存在不少困境，影響了協(xié)商治理的實(shí)效。從四川省A村和B村協(xié)商治理的實(shí)踐來看，我國農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理過程中主要存在以下困難和問題。

(一)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理缺乏制度保障

在實(shí)踐中，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理缺乏明確的規(guī)章制度保障，僅靠村規(guī)村約不能促進(jìn)協(xié)商成果的及時(shí)轉(zhuǎn)化。對于民主協(xié)商的范圍、程序沒有明確的界定，如何保障那些文化程度低、專業(yè)技能差、語言表達(dá)能力不足的弱勢群體的利益也還沒有明確的規(guī)定。同時(shí)，有些村民在集體利益面前，協(xié)調(diào)時(shí)過分強(qiáng)調(diào)自身利益，甚至威脅他人。由于缺乏相關(guān)的制度保障，影響了農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的實(shí)效。

（二）農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理資源支撐不足

目前，在農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理過程中，資源支撐嚴(yán)重不足。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)民工就業(yè)問題、子女入學(xué)問題、留守兒童問題、養(yǎng)老醫(yī)療問題、土地流轉(zhuǎn)問題、外來人口問題等不斷凸顯，這就導(dǎo)致了協(xié)商主體的多元化。但是，一般情況下，農(nóng)村社區(qū)的資源非常有限，村委會(huì)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門很難全面支持多元利益主體的訴求?；鶎余l(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作任務(wù)也比較繁重，沒有更多時(shí)間和精力對各個(gè)農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行個(gè)別指導(dǎo)，并給予經(jīng)費(fèi)支持。而且，農(nóng)村協(xié)商治理的人力、物力和時(shí)間等成本不斷提升，增加了農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的難度。

（三）農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理主體的能力不足

中國農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的核心就是關(guān)于村民核心利益的協(xié)商，也就是將關(guān)系全村人民群眾的利益訴求放在一個(gè)對等的平臺上，全體村民開誠布公地協(xié)商議事。在尋求村民利益最大公約數(shù)的基礎(chǔ)上，有效化解社會(huì)矛盾，最終達(dá)成共識并付諸實(shí)踐。但在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，一方面，不少村委會(huì)并沒有高度重視村民的實(shí)際困難，也不能及時(shí)化解村民的矛盾，不能切實(shí)承擔(dān)起自身的責(zé)任。另一方面，作為農(nóng)村社區(qū)協(xié)商主體的基層村民，由于受教育程度和自身能力稟賦不同，直接導(dǎo)致大部分村民對自我政治權(quán)利的認(rèn)知不足，自我政治要求較低，以及過度強(qiáng)調(diào)自身利益而忽略集體利益等。同時(shí)，大部分村民也不能理性應(yīng)對他人的政治主張，忽視民主合作精神的作用和基層協(xié)商治理的整體性，這就直接導(dǎo)致村民參與協(xié)商的實(shí)效性不強(qiáng)，嚴(yán)重影響農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理推進(jìn)步伐。

四、提高農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理實(shí)效性的實(shí)踐路徑

堅(jiān)持以社會(huì)主義協(xié)商民主理論和政策為指導(dǎo)，積極創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的實(shí)踐路徑，化解基層矛盾、鞏固干群關(guān)系，大力提高協(xié)商的實(shí)效性，已成為當(dāng)今時(shí)代發(fā)展的要求。借鑒四川省A村和B村的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，積極探索我國農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的新路徑。

（一）完善農(nóng)村社區(qū)協(xié)商民主制度體系

完善農(nóng)村社區(qū)協(xié)商民主制度是時(shí)代發(fā)展的要求。要加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商民主的制度建設(shè)，明確協(xié)商主體的責(zé)任，保障協(xié)商成果的順利轉(zhuǎn)化，有效避免協(xié)商過程的隨意性。應(yīng)根據(jù)農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的現(xiàn)狀，加快完善村（街道）一級的協(xié)商治理制度，積極構(gòu)建筑起鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級、市縣一級的協(xié)商治理制度體系。加快構(gòu)建起三級聯(lián)動(dòng)的基層協(xié)商民主體系，“在協(xié)商解決本地區(qū)本部門的公共事務(wù)外，還具有上情下達(dá)、下情上報(bào)的功能”[11]。

（二）運(yùn)用民間組織優(yōu)勢提高協(xié)商治理實(shí)效性

目前，農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理過程中資源支撐不足，主要依靠村民和村干部推進(jìn)民主協(xié)商成果的轉(zhuǎn)化，不利于協(xié)商民主實(shí)效性的提高。農(nóng)村民間組織是引導(dǎo)農(nóng)民平等協(xié)商的重要平臺。要積極引導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)組織參與協(xié)商治理的全過程，充分發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)組織的優(yōu)勢作用，暢通農(nóng)民表達(dá)訴求的渠道，幫助村委會(huì)作出科學(xué)的決策。加強(qiáng)黨對農(nóng)村民間組織的領(lǐng)導(dǎo)，加大培訓(xùn)和選拔、資金和政策方面對民間組織的支持力度，依法管理民間組織，在教育培訓(xùn)、資金扶持等方面給予支持，確保民間組織在社區(qū)協(xié)商治理中發(fā)揮優(yōu)勢作用，切實(shí)提高基層協(xié)商民主實(shí)效性。

（三）提高農(nóng)村協(xié)商主體的民主理念和素養(yǎng)

在農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理的過程中，要注重提高農(nóng)村協(xié)商主體的民主理念和素養(yǎng)，引導(dǎo)他們理性地處理好協(xié)商議題。目前我國不少農(nóng)村社區(qū)制定了協(xié)商治理辦法，明確規(guī)定了協(xié)商主體的責(zé)任和義務(wù)，但由于鄉(xiāng)村干部和村民的民主意識和素養(yǎng)不夠，還存在協(xié)商不夠理性現(xiàn)象。因此，要切實(shí)加強(qiáng)對農(nóng)村社區(qū)協(xié)商主體民主理念的教育和培養(yǎng)。一方面，通過對廣大村民展開科學(xué)文化知識教育，幫助他們樹立科學(xué)的價(jià)值觀和政治人格。另一方面，加強(qiáng)對農(nóng)村政治精英民主素養(yǎng)的培育，幫助他們樹立平等協(xié)商的觀念，引導(dǎo)他們在求同存異中尋求全體村民利益的最大公約數(shù)，切實(shí)保障村民的集體利益。

[1]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗[M].北京：人民出版社，2012：27.

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責(zé)任編輯：朱 列

10.3969/j.issn.1009-0339.2016.05.020

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1009-0339（2016）05－0095-04

2016-09-24

西南科技大學(xué)2016年研究生創(chuàng)新基金一般項(xiàng)目（16ycx115）。

周亞茹，女，西南科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院馬克思主義理論專業(yè)2014級碩士研究生，研究方向?yàn)轳R克思主義中國化與協(xié)商民主；朱旭旭，男，西南科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院馬克思主義理論專業(yè)2014級碩士研究生，研究方向?yàn)轳R克思主義統(tǒng)一戰(zhàn)線理論中國化。