我國當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的實(shí)踐探索及問題剖析

汪啟寶

河南省固始縣國土資源局石佛店鎮(zhèn)國土資源所

我國當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的實(shí)踐探索及問題剖析

汪啟寶

河南省固始縣國土資源局石佛店鎮(zhèn)國土資源所

城鄉(xiāng)建設(shè)用地的置換是緩解城市建設(shè)用地緊張、有效利用閑置的農(nóng)村建設(shè)用地和保護(hù)耕地的重要手段，但是近幾年，我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地的置換問題頻發(fā)，出現(xiàn)了許多違反國家土地政策的行為，嚴(yán)重影響到了社會(huì)的和諧與經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。面對這些問題，如果不加以解決，就將會(huì)影響到我國的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)。本篇文章就著重對我國當(dāng)前的建設(shè)用地置換的實(shí)際情況進(jìn)行分析，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，尋找問題的根源，并提出解決問題的辦法和措施，推動(dòng)我國的土地資源利用和發(fā)展。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換；問題；城鄉(xiāng)；發(fā)展

引言：

土地置換是指依法取得的不宜利用和開發(fā)的原有建設(shè)用地，在完成土地復(fù)墾后與經(jīng)過土地利用總體規(guī)劃被規(guī)劃為建設(shè)用地的農(nóng)用土地或其他建設(shè)用地進(jìn)行置換的行為。現(xiàn)階段，在我國的土地置換政策上，只有《土地管理法實(shí)施條例》以及《國土資源部關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干政策措施的通知》(國土資發(fā)〔2000〕408號(hào))﹑《土地開發(fā)整理若干意見》(國土資發(fā)〔2003〕363號(hào))搓出了一些原則性的規(guī)定，并沒有出臺(tái)專門的土地置換法律法規(guī)。這就在實(shí)際的土地置換中，給一些不法企業(yè)和個(gè)人有了空子可鉆，給土地的利用和發(fā)展帶來不好的影響，同時(shí)也危害到了耕地的保護(hù)。

1.我國當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的政策與試點(diǎn)推進(jìn)

1.1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換政策

為了促進(jìn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展﹑合理配置土地資源﹑加快新農(nóng)村建設(shè)﹑推動(dòng)城市化進(jìn)程，我國在土地置換上實(shí)行了“掛鉤”政策。在2004年的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中，“掛鉤”一詞首次出現(xiàn)，隨后在2005年正式提出，到了2008年被正式確定下來。我國的“掛鉤”政策，在保護(hù)農(nóng)民利益﹑造作流程。實(shí)踐原則等多個(gè)方面提出了明確的規(guī)定。根據(jù)現(xiàn)有的政策法規(guī)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的置換必須是農(nóng)民自愿，不能強(qiáng)迫實(shí)行，不得侵害到農(nóng)民的利益，必須妥善安置和補(bǔ)償好農(nóng)民。在實(shí)施的原則上，必須遵循總量控制﹑封閉運(yùn)行﹑定期考核﹑到期歸還的四項(xiàng)原則。

1.2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換試點(diǎn)

我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地“掛鉤”政策實(shí)行以來，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供了強(qiáng)有力的政策工具，對于支持城鎮(zhèn)化﹑促進(jìn)農(nóng)民工的市民化作出了巨大貢獻(xiàn)。由于各地區(qū)人口﹑資源﹑環(huán)境不同，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換促進(jìn)農(nóng)民工市民化的實(shí)踐方面，產(chǎn)生了不少類型模式，其中，天津的“華明模式”與河南的“新鄉(xiāng)模式”具有明顯的北方特色。

位于天津市東麗區(qū)的華明鎮(zhèn)，轄14個(gè)村，共4.8萬人，2005年開始試點(diǎn)利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤的政策工具推進(jìn)農(nóng)民的市民化政策。經(jīng)過幾年的探索，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民從生活方式到生產(chǎn)方式再到戶籍身份的全面轉(zhuǎn)型，形成全國著名的天津“華明模式”。通過“宅基地?fù)Q房”的方式，推進(jìn)農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)變，分享城市的公共服務(wù)。農(nóng)民以其宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住，原有的宅基地統(tǒng)一組織整理復(fù)耕。在不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)和不減少耕地的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)人口向城鎮(zhèn)集中，工業(yè)向小區(qū)集中，耕地向種田大戶集中，農(nóng)民由第一產(chǎn)業(yè)向第二﹑第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

新鄉(xiāng)是河南省地級(jí)城市，2012年城鎮(zhèn)化率為44.69%，城鎮(zhèn)化及工業(yè)化水平均低于全國平均水平。在這個(gè)基礎(chǔ)上，新鄉(xiāng)市借助城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤，對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)進(jìn)行了深入的探索和實(shí)踐，其主要特點(diǎn)是將新型農(nóng)村社區(qū)納入城鎮(zhèn)化，形成五級(jí)城鎮(zhèn)體系；同時(shí)撤并村莊，將農(nóng)民集聚于小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)，在新型農(nóng)村社區(qū)配置相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就地市民化。新鄉(xiāng)通過農(nóng)村建社區(qū)的辦法推進(jìn)就地城鎮(zhèn)化，使工業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)﹑特別是具有農(nóng)業(yè)優(yōu)勢地區(qū)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的有價(jià)值的探索。一是有效地促進(jìn)了城市資源下鄉(xiāng)，公共資源為農(nóng)。二是就地城鎮(zhèn)化方式也適應(yīng)了承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移﹑本地勞動(dòng)力回流的趨勢，符合國家新型城鎮(zhèn)化要求。三是新鄉(xiāng)人地掛鉤和土地指標(biāo)的跨區(qū)域交易。

2.我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換中存在的問題

2.1 土地選址不當(dāng)

部分企業(yè)和當(dāng)?shù)卣?，為了能夠盡快得到置換的土地，減少開發(fā)土地等待的時(shí)間，選擇土地時(shí)不夠仔細(xì)，把關(guān)不嚴(yán)，忽視了許多重要問題，所選的土地不在規(guī)劃的農(nóng)業(yè)用地區(qū)域內(nèi)，而屬于建設(shè)用地，這就使得土地置換的效果大打折扣。

2.2 只重視土地的使用，而忽視了補(bǔ)充

有些企業(yè)和單位，在對土地復(fù)墾的檢查驗(yàn)收階段，工作不認(rèn)真，只是走過場，復(fù)墾的土地，與所占用的農(nóng)業(yè)用地?cái)?shù)量不符，質(zhì)量也有差異。有的甚至只是繳納一定的保證金，就直接占用農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行非農(nóng)項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)，對于土地的復(fù)墾完全就不聞不問，最后不了了之。

2.3 可操作性較差

在我國的土地置換中，雖然用于復(fù)墾的土地已經(jīng)完成了征地補(bǔ)償和安置等手續(xù)，采用這種推磨式的形式進(jìn)行置換也能有效防止重復(fù)補(bǔ)償，但是這種形式的可操作性比較差，在實(shí)際應(yīng)用中，耗時(shí)比較長，推進(jìn)難度大，其中設(shè)計(jì)的人員和利益層面也很復(fù)雜，產(chǎn)生的矛盾混合歷史遺留問題的很多。另外，后續(xù)的等級(jí)手續(xù)等也十分的繁瑣，工作量也很大。

4.我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換問題的解決措施

4.1 正確劃分置換建設(shè)用地的類別

必須對建設(shè)用地做出明確的劃分，防止出現(xiàn)錯(cuò)誤規(guī)劃用地﹑復(fù)墾不合理的現(xiàn)象。清楚的界定農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)建設(shè)用地。

4.2 堅(jiān)持先補(bǔ)充后占地的原則

在城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換中，復(fù)墾土地的驗(yàn)收，應(yīng)當(dāng)由上級(jí)政府進(jìn)行把關(guān)，驗(yàn)收合格之后，企業(yè)或占地單位才可以占用面積相當(dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)用地。

4.3 簡化操作方式

在建設(shè)土地的置換審批上，合理簡化審批模式，明確審批權(quán)利的界定，防止出現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象。

5.結(jié)束語

隨著我國城市化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)實(shí)力的崛起，目前我國的城市建設(shè)用地十分緊張，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的置換能夠很好的緩解這一現(xiàn)狀，但在置換過程中，雖然還存在著許多難題，但是只要我們的企業(yè)能夠嚴(yán)格把控各項(xiàng)流程，積極響應(yīng)國家政策，合理合法的進(jìn)行占地，積極創(chuàng)新建設(shè)用地置換的新道路，共同推動(dòng)我國的城市化進(jìn)程。

[1]余素勛.完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的思考[J].黑龍江科技信息，2014，33 ：282

[2]嚴(yán)蘇桐.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策利弊分析[J].人民論壇，2014，26：150-152

汪啟寶，(1979.11.25-)，性別：男，民族：漢，籍貫：河南固始，職稱：助理工程師，學(xué)歷：中專，單位：河南省固始縣國土資源局石佛店鎮(zhèn)國土資源所，研究方向：城建