政府在義務教育均衡發(fā)展中的責任及其限度

田漢族，戚瑜杰

（1.首都師范大學學前教育學院，北京 100048；2.首都師范大學教育學院，北京 100048）

政府在義務教育均衡發(fā)展中的責任及其限度

田漢族1，戚瑜杰2

（1.首都師范大學學前教育學院，北京 100048；2.首都師范大學教育學院，北京 100048）

促進義務教育均衡發(fā)展是政府的基本職責。我國義務教育發(fā)展“不均衡”與政府的管理缺位、錯位、失位有關(guān)。促進義務教育均衡發(fā)展的主體是各級政府組織、市場、中介組織和學校，政府在義務教育均衡發(fā)展中具有主導作用，但這種作用也是有限度的。分析政府責任缺失的表現(xiàn)，科學界定政府間責任邊界，厘清政府、市場、學校在義務教育均衡發(fā)展中的責任，對有效發(fā)揮政府在義務教育均衡發(fā)展中的功能具有重要的意義。

政府；義務教育；均衡發(fā)展；責任限度

2006年初以來，盡管中央政府和各地采取積極措施，努力縮小義務教育的發(fā)展差距，但由于我國各地經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、學校之間的差距依然存在，在一些地方和有些方面還有擴大的趨勢［1］。促進義務教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展“不是一般性的行政工作，也不是政府對于人們的恩惠，而是一種法律要求，是政府的責任”［2］。政府在義務教育均衡發(fā)展中該承擔哪些責任？各級政府的責任該如何劃分？這些既是實踐問題，也是理論問題，需要深入研究。

一、義務教育均衡發(fā)展中的政府責任界定

政府在義務教育均衡發(fā)展中的責任是指各級政府根據(jù)義務教育法規(guī)要求，在政府財政能力提高的同時，不斷提高義務教育服務質(zhì)量和水平，使適齡兒童少年接受更加公平、更高質(zhì)量的義務教育。我國設有五級政府（中央、省、地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)），由于各級政府的法定權(quán)力、管理職能、財政能力、公共教育服務能力不一樣，各級政府在義務教育均衡發(fā)展中所扮演的角色也有差異。要促進義務教育均衡發(fā)展，就要合理劃分政府權(quán)力邊界和各級政府之間的責任范圍，并積極落實政府責任。我們認為，在促進義務教育均衡發(fā)展中，政府應當承擔規(guī)劃責任、財政責任和管理責任。

1.規(guī)劃責任：逐步推進義務教育均衡發(fā)展

規(guī)劃責任是法律賦予政府的職責和義務，是由義務教育的公共性決定的。2006年修訂的《義務教育法》第七條明確了“義務教育實行國務院領導，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級人民政府為主管理的體制”。2006年《教育部關(guān)于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》）提出了各級教育行政部門“把推進義務教育均衡發(fā)展擺上重要位置”，“通過制定和完善各項教育政策措施，努力推進義務教育均衡發(fā)展”。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下稱《綱要》），提出“均衡發(fā)展是義務教育的戰(zhàn)略性任務”，“建立健全義務教育均衡發(fā)展保障機制，推進義務教育學校標準化建設，均衡配置教師、設備、圖書、校舍等資源”；促進校際均衡、城鄉(xiāng)均衡、區(qū)域均衡。2012年《國務院關(guān)于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》提出“加強省級政府統(tǒng)籌，強化以縣為主管理，建立健全義務教育均衡發(fā)展責任制”，對促進義務教育的均衡發(fā)展作出了具體部署，如淡化升學率、減輕學生負擔等。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“政府大力促進教育公平，健全家庭經(jīng)濟困難學生資助體系，逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距”；“擴大省級政府教育統(tǒng)籌權(quán)和學校辦學自主權(quán)”；“強化國家教育督導，委托社會組織開展教育評估監(jiān)測”；“健全政府補貼、政府購買服務、助學貸款、基金獎勵、捐資激勵等制度”。

加強規(guī)劃責任是義務教育均衡發(fā)展深化階段的突出問題，也是政府的政治責任。應該說，促進義務教育均衡發(fā)展的制度安排越來越完善，現(xiàn)有的教育法規(guī)在一定程度上能夠協(xié)調(diào)和制衡社會有關(guān)方面力量，有助于貫徹教育機會平等精神。但從普及義務教育到促進義務教育均衡發(fā)展，政策命題發(fā)生了重要的轉(zhuǎn)換，義務教育發(fā)展面臨新的問題和挑戰(zhàn)?！毒V要》提出“教育公平的主要責任在政府”，“重點是促進義務教育均衡發(fā)展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農(nóng)村地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)和民族地區(qū)傾斜，加快縮小教育差距”。隨著教育機會公平問題的逐步解決，提高質(zhì)量和效率成為義務教育均衡發(fā)展的重要政策議題。

2.財政責任：依法保證義務教育合理投入

保證義務教育投入是相關(guān)教育法規(guī)賦予政府的主要職責。從已頒布的相關(guān)法律法規(guī)看，各級政府的財政投入責任越來越明確?！读x務教育法》第四十二條規(guī)定“國家將義務教育全面納入財政保障范圍，義務教育經(jīng)費由國務院和地方各級人民政府依照本法規(guī)定予以保障”。2006年《意見》要求各級教育行政部門“建立和完善保障義務教育均衡發(fā)展的公共財政體制”，“優(yōu)先保障推進義務教育均衡發(fā)展所需資金”。2010年《綱要》明確指出“加強省級政府教育統(tǒng)籌”，“依法落實發(fā)展義務教育的財政責任”。2015年國務院印發(fā)《關(guān)于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》提出“建立統(tǒng)一的中央和地方分項目、按比例分擔的城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制”，明確了各級政府的財政責任；提出“兩免一補”、公用經(jīng)費、校舍維修以及教師工資方面的財政投入目標，并要求通過分年度、分地區(qū)推進的方式逐步實施。

評價促進義務教育均衡發(fā)展的財政責任是否到位，主要涉及以下幾個方面：中央與地方政府的財政責任分割是否合理？政策推進是否各盡其責？各類專項資金是否足額、及時撥付？各項經(jīng)費是否撥付給了政策目標對象？政策覆蓋的人群是否感到滿意？

從財政政策的執(zhí)行情況來看，為扶持貧困地區(qū)普及義務教育，中央省級財政加大了轉(zhuǎn)移支付和專項支持力度，加大了對義務教育公用經(jīng)費、校舍維修、危房改造、資助貧困家庭學生經(jīng)費等保障力度，在義務教育均衡發(fā)展中的作用明顯增加。但當前我國地方義務教育財政管理依然存在著“政府財權(quán)和事權(quán)不夠匹配”、“地方財政負擔較重”、“轉(zhuǎn)移支付尚需完善”、“財政管理層級過多”、“教育支出效用有待提高”等問題［3］。各級政府的財政責任落實不到位，財政政策績效不高的問題還普遍存在。因此，“省級政府的負擔責任還需要明確，地方政府的經(jīng)費投入努力程度和公平地分配資金有待加強，政府與學校之間的財政權(quán)力需要有更明確的法律和制度規(guī)范”［4］。

3.管理責任：義務教育均衡質(zhì)量的督導與問責

由于義務教育既屬于全國性公共產(chǎn)品，又具有地方性公共產(chǎn)品性質(zhì)。各級政府不僅要提出義務教育均衡發(fā)展的明確目標，并提供義務教育的保障機制，而且應根據(jù)管理責任邊界和范圍建立相應的監(jiān)督機制，特別是中央政府對國家義務教育財政經(jīng)費使用效率的督導評價機制。地方教育部門的管理責任是建立科學的義務教育監(jiān)管機制，及時掌握義務教育均衡狀況、保障義務教育的均衡發(fā)展和質(zhì)量的不斷提高。

目前，削峰填谷式的優(yōu)質(zhì)教育資源均衡、強制性的教師交流制度、以減負的名義一刀切地規(guī)定學校作息時間、績效不明的教師績效工資制度、一刀切的學校收費制度和學校布局調(diào)整、沒有科學論證的政府組織的各種培訓項目等，都在拷問政府在促進義務教育均衡發(fā)展中的管理水平和責任倫理。加強對義務教育均衡發(fā)展的督導評估工作，不僅要在對義務教育在教師、教學設備、圖書、校舍等資源配置狀況和校際在相應方面的差距進行重點評估，還要對地方政府在入學機會保障、投入保障、教師隊伍保障以及緩解熱點難點問題等方面進行綜合評估。

由于發(fā)展義務教育的法律責任主體是政府，當義務教育實施不力時，就可以問責政府。但目前我們卻很難確定到底該向哪一級政府問責。盡管《義務教育法》強調(diào)“縣以上人民政府教育行政部門具體負責義務教育實施工作”，突出“縣級人民政府為主”，但縣級政府承擔的顯然只是職能主體，不可能也不應該是完全的責任主體。我們既缺乏預算制定、決策程序、經(jīng)費使用以及相關(guān)工作具體實施方面的充足信息，也沒有明確、固定、便利的問責渠道，而且對于責任主體的制約性有限，在此情況下，政府和職能部門就有可能傾向于向上負責，選擇有用的數(shù)據(jù)表現(xiàn)義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的不斷進步以及自身工作的積極成效。由于問責機制責任的缺失，問題發(fā)現(xiàn)不了，長期得不到解決。可見，督導和問責是政府促進義務教育均衡發(fā)展的重要責任。

強化政府的管理責任的目的不僅在于促進教育公平，也要提高教育質(zhì)量和效率；不僅完成均衡發(fā)展的工作，更重要的是使農(nóng)村弱勢群體的義務教育機會更加平等、農(nóng)村教育質(zhì)量有較大提高；還要保證義務教育均衡發(fā)展的政策的透明性，政策執(zhí)行成本要控制在一定范圍內(nèi)，促進義務教育要與其他類型的教育協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、目前義務教育發(fā)展失衡中的政府責任判斷

對于發(fā)展失衡而言，雖然政府始終是提供公共服務的主體和被問責對象，但具體到政府行為的原因，還需進一步明晰兩種不同的失衡問題。一種失衡是由于政府主觀失責造成的公共服務供給不足，可稱為政府責任型失衡；另一種是由于受客觀條件限制，政府已經(jīng)盡力提供公共服務，但仍然不能滿足社會的需要而出現(xiàn)的失衡問題，這其中不存在政府責任問題，而主要是受到發(fā)展階段的約束，可界定為發(fā)展階段型失衡［5］。從義務教育的普及到義務教育均衡發(fā)展，是教育機會平等需求向教育質(zhì)量公平需要的轉(zhuǎn)換，區(qū)域義務教育從不平衡向區(qū)域教育均衡發(fā)展轉(zhuǎn)換，政府有責任對此做出積極的及時回應，并通過制定具體政策、措施，公正、有效地滿足公眾的需求。但是在經(jīng)濟持續(xù)增長、政府財政能力不斷提升的同時，政府促進義務教育均衡發(fā)展的努力程度還不夠，義務教育公共服務提供水平相對滯后。研究表明，在全國3 000多個區(qū)縣和縣級行政區(qū)劃單位中，有39.4%的區(qū)縣小學校際均衡水平達標，56.4%的區(qū)縣初中校際均衡水平達標，30.1%的區(qū)縣小學和初中校際均衡水平均達標［6］。目前義務教育領域的供求矛盾仍然突出，“擇校熱”并沒有降溫，義務教育的區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距、學校差距還很大［7］，與人民群眾對教育的期盼尚有較大差距。這就是義務教育均衡發(fā)展中的政府責任失衡，具體表現(xiàn)在：

1.政府在義務教育均衡發(fā)展中的責任缺位

政府缺位就是政府該做的事沒有做或沒有盡力做好。在政府管理中為政府應該負有責任的市場監(jiān)管、社會管理和公共服務方面沒有負起或沒有更好地負起應有的職責，結(jié)果使經(jīng)濟和社會發(fā)展長期積累的問題和深層次矛盾越來越多，造成弱勢群體得不到應有的關(guān)注，等等［8］。義務教育均衡發(fā)展過程的復雜性迫切要求政府站在全國一盤棋和促進義務教育持續(xù)科學發(fā)展理念的基礎上，加強頂層設計，不斷完善促進義務教育均衡發(fā)展的法律制度。雖然在近20年，政府出臺了一系列關(guān)于促進義務教育公平的法律、法規(guī)，強化了政府發(fā)展農(nóng)村義務教育的責任。但是，由于長期的城鄉(xiāng)二元義務教育管理體制，責任缺位明顯：一是促進義務教育均衡發(fā)展相關(guān)法律制度不健全，政府調(diào)整義務教育均衡發(fā)展的政策比較分散，各種制度安排之間不相容，如教師交流制度與教師的法律地位、任期制、職稱評定制度等存在一定沖突［9］；二是財政保證機制不健全，農(nóng)村義務教育公共服務的供應主體缺失、義務教育經(jīng)費特別是學前教育經(jīng)費投入不足，基礎設施供給不足，義務教育效益低下，區(qū)域義務教育發(fā)展不均衡現(xiàn)狀沒有明顯改變?？梢哉f，政府嚴重缺位就是政府的不作為，或者說是“懶政”。

造成政府責任缺位的主要原因是責任主體不明、責任內(nèi)容不清、責任能力不足等［10］?！督逃筷P(guān)于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》中的責任主體是“省級教育行政部門”、“縣級教育行政部門”、“國家教育督導團”、“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府督導部門”。首先是中央和地方政府財政責任主體不清。我國的義務教育財政體制，雖然強調(diào)發(fā)揮中央政府的作用，但是只是一些原則性的規(guī)定。從總體上看，地方政府尤其是地方基層政府成了實施義務教育的主體。不少地方財政能力不足，弱化了促進地方義務教育均衡發(fā)展的責任。隨著中央政府和省級政府的轉(zhuǎn)移支付力度加大，地方政府對上級政府的依賴程度在逐漸上升。其次是政府對義務教育均衡發(fā)展缺乏動態(tài)管理、創(chuàng)新管理意識和能力。在城鎮(zhèn)化推進過程中，一些地方政府調(diào)整農(nóng)村學校布局幅度過大、過度集中到城鎮(zhèn)，出現(xiàn)了學生“上學遠、上學難”的問題，增加了其安全隱患和家庭經(jīng)濟負擔，導致流失、輟學率增加；城市的“流動兒童”和農(nóng)村的“留守兒童”成為新的邊緣化群體；一些城區(qū)的巨型學校和大班額現(xiàn)象也屢見不鮮。可見，政府的反應明顯是滯后的。其深層次原因是“政府部門壟斷公共物品的供給，免除了官僚機構(gòu)的外部競爭壓力，同時也就免除了提高效率和服務質(zhì)量的內(nèi)在動力”［11］。

2.政府在義務教育均衡發(fā)展中的責任失位

“從最廣意義上來看，政府責任是指政府能夠積極地對社會民眾的需求做出回應，并采取積極的措施，公正、有效率地實現(xiàn)公眾的需求和利益。”［12］由于我國義務教育的基礎比較薄弱，城鄉(xiāng)之間、地域之間發(fā)展極不平衡，要解決均衡發(fā)展問題絕不是一蹴而就的，發(fā)展的不平衡是一種常態(tài)。如果政府不能準確研判義務教育發(fā)展的新情況，及時調(diào)整政策目標，主動地補位，就會造成新的不平衡，這就是政府的責任失位。

政府責任失位首先表現(xiàn)為促進義務教育均衡發(fā)展的責任沒有制度化。盡管《義務教育法》明確提出了政府在義務教育發(fā)展中的責任，但對責任主體的規(guī)定、各級政府的責任分割不夠明確，如《義務教育法》第九條第一款規(guī)定“地方各級人民政府應當合理設置小學、初級中等學校，使兒童、少年就近入學”。地方各級人民政府設置小學和初中的權(quán)限劃分不明確，當具體執(zhí)行中涉及多級政府或多個部門時，因法律條文不具體，造成責任主體之間互相推諉，導致了處理義務教育非均衡發(fā)展的問題不及時。此外，何為“合理設置”法律沒有界定，如果不是合理設置的話，政府應該承擔什么責任，應該處理哪些主管人員或者直接責任人，問責機制不明。其次表現(xiàn)為促進義務教育均衡發(fā)展的決策與管理滯后。盡管政府強調(diào)職能轉(zhuǎn)換，但一直受政府管理慣性支配等影響，政府職能轉(zhuǎn)換比較緩慢。在我國義務教育投資中存在著不同程度的政府責任轉(zhuǎn)嫁問題，造成的義務教育均衡發(fā)展盲區(qū)，如農(nóng)村教師工資長期普遍偏低，學校基礎設施不能及時修繕，校舍成危房等問題長期得不到合理解決。又如，隨著財政收入的增加，理應將學前教育逐步納入義務教育的范疇，但大多數(shù)地方政府將發(fā)展學前教育的責任完全推向市場，公立的幼兒園所占比例長期偏低。再如在義務教育階段的私立學校學生，也可以享受到政府的財政補貼，但政府卻因為私立學校的性質(zhì)而放棄了應提供的基本教育服務的責任。

造成政府責任失位的原因：一是政府對義務教育均衡發(fā)展的責任意識不夠明確。許多地方政府將工作重點放在經(jīng)濟領域，未能真正認識到義務教育及其“均衡化”的戰(zhàn)略重要性，未能將其放在促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展與社會“和諧發(fā)展”的戰(zhàn)略高度認識，政府不能依法執(zhí)行義務教育公共財政預決算制度。2008年國家審計署審計數(shù)據(jù)顯示，2007年部分地區(qū)未落實應由地方承擔的資金1.22億元。審計調(diào)查的16個省中，有3個省未按照規(guī)定的分擔比例落實資金，少承擔資金1.08億元，占應承擔資金總額的8.65%；有6個省的財政、教育部門共滯留中央“兩免一補”專項經(jīng)費1.89億元［13］。二是政府責任行為的偏好，上級政府多干“錦上添花”的事，不愿或少干“雪中送炭”的事，重點關(guān)注優(yōu)質(zhì)學校，忽視薄弱學校。三是責任內(nèi)容的模糊。中央政府與地方政府這種財權(quán)與事權(quán)的不對等，“地方負責，分級管理”的體制沒有明確規(guī)定中央政府應當擔負的具體責任，為中央政府的責任轉(zhuǎn)嫁提供了方便，而“多渠道籌資”卻使地方政府過多強調(diào)“廣開財源”而忽視了政府責任，從而為地方政府責任轉(zhuǎn)嫁找到了借口［14］。

3.政府在義務教育均衡發(fā)展中的責任錯位

政府錯位是指政府在“萬能政府”觀念支配下以行政方式、運動式推進義務教育均衡發(fā)展，包攬義務教育均衡發(fā)展的全部事物的現(xiàn)象，把本來政府不該管的事管了起來。在義務教育均衡發(fā)展問題上，政府的責任主要是科學確定義務教育服務的供給的種類和數(shù)量、保證義務教育機會的公平、保證義務教育服務的質(zhì)量等。促進義務教育均衡發(fā)展不只是政府的責任，市場、學校和全社會都有自己的義務。但在推進義務教育均衡發(fā)展的過程中，政府不僅充當了裁判員角色，而且充當了運動員角色，政府管得過細、過寬。

首先，表現(xiàn)在政府職能越位。有的地方政府直接插手學校內(nèi)部事務，如招生、師資引進、干部提拔、績效考評等。有的地方政府壟斷了義務教育的資源市場，如教材、教師、基建項目等，滋生了不少腐敗行為；有的地方政府巧立名目，對學校進行各種收費和檢查，造成學校忙于檢查、疲于應付，迎合上級，主體責任大打折扣，更談不上創(chuàng)新。最明顯的例子，就是政府在促進城鄉(xiāng)教育一體發(fā)展之中采取學校捆綁式發(fā)展模式。研究表明，城鄉(xiāng)學校“捆綁發(fā)展”是很多地區(qū)推動城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展所采取的一種重要政策。推動城鄉(xiāng)學校“捆綁發(fā)展”的政策措施在組織形式、交流合作、資源共享等方面具有明顯的優(yōu)勢，但其在幫扶組織的形式和權(quán)力結(jié)構(gòu)、受援學校的辦學自主權(quán)以及經(jīng)費保障等方面也存在一些問題。在城鄉(xiāng)學?！袄壈l(fā)展”模式中，教育行政部門應扮演引導和服務的角色而不應直接參與管理［15］。

其次，表現(xiàn)為義務教育均衡發(fā)展的績效評價內(nèi)部化。政府既是義務教育均衡政策的制定者、實施者，也是其績效的評價者。由于缺乏正確的政策目標定位和科學的推進方式，致使義務教育均衡發(fā)展評估出現(xiàn)隨意性、自發(fā)性、走過場等問題，往往被異化為顯示政績、制造政績，導致績效放大。

政府的責任錯位，主要是由于長官意志、出于謀求政績的沖動或政府責任能力不夠、政府職能的自我膨脹造成的。其深刻的原因是將教育均衡發(fā)展的規(guī)律等同于經(jīng)濟均衡發(fā)展規(guī)律，用行政管理的思維來管理教育。其結(jié)果就是義務教育資源浪費、教育管理行政化和低效。政府包攬一切，束縛了學校發(fā)展的手腳，也妨礙了民間資本進入義務教育領域的積極性，不利于了公辦學校和民辦學校的平等競爭。

三、在義務教育均衡發(fā)展中的各級政府責任分割

《義務教育法》界定了促進義務教育發(fā)展的實施主體是國務院和縣級以上地方人民政府。從中央到省級、地市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府都有舉辦和發(fā)展義務教育的責任，這是進行義務教育均衡發(fā)展政府責任分割的法律基礎。合理劃分政府責任既是有效促進政府在促進義務教育均衡發(fā)展中的職能轉(zhuǎn)換的需要，也是協(xié)同發(fā)揮多級政府各自的作用、整體提高義務教育質(zhì)量和均衡發(fā)展水平的需要。理想層面的政府責任主體應該做到：責任定位的公共性、責任行為依據(jù)的合法性、責任行為過程的合利益性以及責任行為結(jié)果的合效能性［16］。根據(jù)義務教育服務的性質(zhì)和各級政府的責權(quán)利對稱的原則，我們從主體責任角度建構(gòu)了多級政府承擔義務教育均衡發(fā)展責任、共同實施管理的政策思路。

1.中央政府的責任

中央政府的責任是促進地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的義務教育均衡發(fā)展。具體體現(xiàn)在：

（1）立法與規(guī)劃責任要想推進義務教育均衡化的發(fā)展，必須堅持走全面跟進（系統(tǒng)策略）、重點提高（重點策略）、分步實現(xiàn)（漸進策略）的道路［17］。加強頂層設計和立法，是中央政府的基本職責。中央政府盡快出臺《義務教育經(jīng)費保障法》《義務教育學校標準》《學前教育法》《國家教育督導選拔標準》、《義務教育均衡發(fā)展督導評估條例》等法規(guī)與政策，并對執(zhí)行過程進行監(jiān)督；明確全國義務教育均衡發(fā)展的階段目標和總體目標；科學確定義務教育經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付資助的重點地區(qū)和項目及其效果評價機制；建立動員發(fā)達地區(qū)的優(yōu)質(zhì)資源支持薄弱地區(qū)的長效機制。

（2）財政均衡責任中央政府的財政責任包括兩個方面：一是依法保證義務教育財政投入，中央政府的義務教育財政投入，主要應從保證義務教育機會公平的角度來進行預算，如確定重點支持地區(qū)和項目，建立對貧困、邊遠、民族地區(qū)等義務教育均衡發(fā)展的專項支持與轉(zhuǎn)移支付制度，增加對農(nóng)村學?；A設施、危房改造、困難學生的專項投入或補貼；普遍提高義務教育學校教師待遇等。二是制定全國義務教育投入的財政政策。中央政府應根據(jù)需求與本級政府的財政能力明確各級政府在義務教育發(fā)展中應承擔的財政投入比例；制定更有激勵性的政策吸引民間資本進入義務教育領域。

（3）督導與問責責任首先是依法督導，落實中央政府對地方政府監(jiān)督責任。建議進一步明確國家教育督導團在義務教育均衡發(fā)展督導評估中的法律地位，盡快制定《教育督導條例》、《國家督學制度》，將義務教育均衡發(fā)展督導制度化；其次，建立結(jié)果導向問責制。借鑒美國聯(lián)邦政府對公共教育資金投入的導向監(jiān)管和產(chǎn)出導向監(jiān)管的做法，即“結(jié)果問責制”。逐步完善義務教育數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，為結(jié)果問責制監(jiān)管創(chuàng)造條件。具體措施包括要求接受中央轉(zhuǎn)移支付的地方政府和學校連續(xù)披露生均教育經(jīng)費等數(shù)據(jù)信息，以省為單位整合每年義務教育轉(zhuǎn)移支付專項資金的信息，并根據(jù)績效評價的結(jié)果決定未來轉(zhuǎn)移支付金額與方式。再次，建立績效責任評價方案?？山梃b美國聯(lián)邦教育部的《差異化績效責任試點計劃》，建立差異化績效責任制，對落后學校、學區(qū)進行有針對性、實質(zhì)性的干預和介入，從而改善他們的績效狀況，促進學區(qū)之間、學校之間在更高水平上的均衡發(fā)展［18］。

2.省級政府的責任

省級政府的責任是促進省域內(nèi)各地方的教育均衡發(fā)展，著重縮小區(qū)域內(nèi)縣與縣之間義務教育發(fā)展差距，主要責任包括：

（1）區(qū)域規(guī)劃責任研究制訂本地區(qū)義務教育均衡發(fā)展規(guī)劃，加強對縣級義務教育均衡發(fā)展的宏觀規(guī)劃、政策制定；制訂和完善本省義務教育學校基本辦學標準，明確建設規(guī)模、建筑面積、師資及設備配置等基本指標；完善出臺支持薄弱地區(qū)義務教育均衡發(fā)展的政策措施；鼓勵多元辦學，逐步將民辦義務教育納入義務教育發(fā)展規(guī)劃，適當增加對民辦幼兒園、小學和初中學校的公共經(jīng)費投入，采取減免租金、稅費、以獎代補、發(fā)放教育券、政府購買服務的方式，引導和支持民辦義務教育學校發(fā)展；科學制訂本省義務教育師資隊伍建設規(guī)劃，嚴格執(zhí)行義務教育教師資格標準，制訂優(yōu)秀師資向薄弱地區(qū)優(yōu)先配置和教師定期交流的配套政策和分級開展教師培訓的政策。

（2）財政保障與績效責任要負責統(tǒng)籌落實省以下各級人民政府應承擔的經(jīng)費，制訂市、縣兩級政府的具體分擔辦法，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，對義務教育資源配置中為特殊困難建立的項目給予經(jīng)費扶持；加強財政政策落實的檢查，確保資金分配使用的及時、規(guī)范、安全和有效；建立本省義務教育財務與績效信息系統(tǒng)，以提供持續(xù)、準確的財務和績效數(shù)據(jù)，具體包括各縣學校教育資源配置方式和信息，提高財政投入效率等，并及時追蹤省級財政投入資金去向和資金支出效果，及時依法處理擠占、截留、挪用教育經(jīng)費的單位和個人。

（3）區(qū)域評價與質(zhì)量監(jiān)管責任一是加強對義務教育均衡發(fā)展狀況的督導和監(jiān)測。根據(jù)中央“把工作的著力點放在推進縣（市、區(qū)）域內(nèi)義務教育均衡發(fā)展上來”、“把提高農(nóng)村學校教育質(zhì)量和改造城鎮(zhèn)薄弱學校放在更加重要的位置”的決策，督促區(qū)域內(nèi)教育行政部門切實履行推進義務教育均衡發(fā)展職責。二是評估主體的多元化和社會化。要培育多元的評估主體，充分發(fā)揮人大、政協(xié)、專家及專業(yè)機構(gòu)等在評估中的作用，通過信訪、投訴、熱線電話、公民滿意度調(diào)查等形式來增強公眾在績效評估中的主體作用。三是建立相應的信息公開制度，主動回應社會和公眾的訴求。四是根據(jù)工作進展情況，組織開展縣域間義務教育均衡發(fā)展的經(jīng)驗交流，根據(jù)區(qū)縣努力程度和實際效果給予地方政府適當獎勵。

3.縣級政府的責任

縣級政府的責任是促進縣域內(nèi)義務教育學校的均衡發(fā)展。其主要責任包括：

（1）縣域規(guī)劃責任各縣應將義務教育學校均衡發(fā)展列為教育發(fā)展重要目標，根據(jù)人口變化、城鎮(zhèn)化建設規(guī)劃和本縣社會經(jīng)濟發(fā)展水平，制訂合理的學校布局調(diào)整規(guī)劃，科學確定義務教育經(jīng)費分配、師資配置方案；規(guī)范義務教育學校的教職工編制、收費、招生等政策；逐步建立縣域內(nèi)義務教育學校的師資交流制度、學校合作與資源共享平臺等。

（2）財政資金分配與效率責任縣級政府要將義務教育經(jīng)費單獨列入財政預算，確定財政性義務教育經(jīng)費在同級財政性教育經(jīng)費中的合理比例，逐年增加義務教育預算經(jīng)費；建立統(tǒng)一的義務教育學校建設標準，優(yōu)先保障中小學危房改造和新校舍建設資金；按時足額統(tǒng)一發(fā)放教職工工資，充分發(fā)揮績效工資的激勵作用；培訓學校財務管理專業(yè)人員，建立義務教育經(jīng)費使用的績效分析機制。

（3）落實政策與學校質(zhì)量監(jiān)管責任強化責任意識，建立促進義務教育均衡發(fā)展領導小組和領導干部責任制；建立和完善義務教育學校校長教師交流制度、學校質(zhì)量的評估制度；充分發(fā)揮人民政府教育督導機構(gòu)對義務教育均衡發(fā)展狀況督導作用，全面落實教育部《縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估暫行辦法》，穩(wěn)步推進義務教育均衡發(fā)展；重點治理影響義務教育學校非均衡的難點問題，如擇校、亂收費、輟學、學校管理混亂、教師流失等；建立縣義務教育學校發(fā)展狀況監(jiān)測信息系統(tǒng)，定期向社會公布義務教育均衡發(fā)展發(fā)展情況，爭取全社會的支持，接受社會監(jiān)督［19］。

“欲使責任有效，責任必須是明確且有限度的；欲使責任有效，責任還必須是個人的責任。”［20］責任只有落實到個人，才能防止責任虛置。以上闡述的是各級政府組織的整體性責任，但這種責任必須落實到個人身上，尤其政府主要領導身上；各級教育行政領導是各級政府履責的核心力量。明確了促進義務教育均衡發(fā)展的責任和義務，才能有效建立義務教育領導責任追究制度。

四、在義務教育均衡發(fā)展中的政府責任限度

近年來，政府推進義務教育均衡發(fā)展舉措在不斷創(chuàng)新，如浙江寧波市江東區(qū)“共同發(fā)展學區(qū)”，河南息縣、湖北潛江等地的“農(nóng)村綜合教育學區(qū)”改革，在促進教育公平方面取得比較好的效果。根據(jù)2016年2月5日國務院教育督導委員會公布的評估結(jié)果，全國有545個縣（市、區(qū)）基本達到國家對義務教育發(fā)展基本均衡縣（市、區(qū)）的要求［21］。地方政府的政績沖動以及運動式的推進方式，夸大了政府的作用，容易忽視義務教育均衡發(fā)展的自身規(guī)律。有的學者甚至提出“政府是義務教育均衡發(fā)展的全部責任”的觀點［22］。我們認為，盡管政府承擔義務教育均衡發(fā)展的主要責任，但并不意味著政府責任的無限性，其責任也是有邊界的，政府履責是一個不斷努力的過程。

1.政府在促進義務教育均衡發(fā)展的責任是有限的

之所以政府責任有限，是因為：（1）政府是公共教育服務的提供者，但不一定是公共教育服務的生產(chǎn)者。政府的主要責任是通過積極的教育立法等措施，完善義務教育財政體制，建立義務教育資源配置平衡機制和弱勢群體補償政策機制，落實教育公平責任的督導評估機制。但義務教育的教學質(zhì)量和管理效率，不是政府完全能解決的，更多是依靠校長、教師、家長和社區(qū)。（2）影響義務教育均衡發(fā)展的因素具有多樣性。如家校合作，政府不能代替家長；開發(fā)和利用社區(qū)教育資源，政府不能代替學校；優(yōu)質(zhì)教育資源增量改革，政府不能代替市場。（3）義務教育均衡發(fā)展依賴制度環(huán)境。由于基于戶籍制度、城鄉(xiāng)分治的管理體制、學校屬地管理的性質(zhì)等尚未改變，教師合理流動、學生和家長自主擇校、進城務工人員子女上學和農(nóng)村留守兒童受教育問題解決還存在許多障礙。（4）政府在義務教育均衡發(fā)展的決策和推進過程中也會有偏差。政府資源和能力都是有限的，在教育資源還沒有達到極大豐富的時候，在地區(qū)經(jīng)濟存在差距的現(xiàn)實未能改變之前，是不可能實現(xiàn)真正意義上的“學校均衡發(fā)展的”［23］。（5）政府促進義務教育均衡發(fā)展具有權(quán)利約束性。政府推進義務教育均衡發(fā)展的決策、職能劃分、行政管理方式等都受到憲法和有關(guān)教育法律的明文限制，并接受社會監(jiān)督和制約。

2.市場和學校在義務教育均衡發(fā)展中具有不可忽視的作用

以政府為主導的辦學模式帶來了一系列的問題，如：優(yōu)質(zhì)的公共教育服務供給不足，限制了非政府渠道的資源投入，難以引入競爭機制，與經(jīng)濟發(fā)展水平和速度不協(xié)調(diào)；在供給不足的同時，公共教育資源使用的浪費與低效現(xiàn)象也比較嚴重；教育服務比較單一，無法滿足市場經(jīng)濟發(fā)展過程中日益成長和分化的多元主體的需要，這就是“政府失靈”。要避免在義務教育均衡發(fā)展中的政府失靈，必須發(fā)揮市場和學校的作用。

義務教育均衡發(fā)展不能完全依賴政府，義務教育服務可以實行部分市場化。在傳統(tǒng)的市場和政府的關(guān)系中，私人產(chǎn)品和服務應該由市場提供，而公共產(chǎn)品和服務只能由政府提供。新公共管理理論主張，政府作為公共行政管理者只起到掌舵的作用而不是劃槳作用。將市場機制和競爭方式引入到政府活動，將原來由政府承擔的部分社會、經(jīng)濟職能推向社會和市場。如鼓勵興辦私立教育，發(fā)放教育卷方式扶持民辦學校，采取委托管理方式改造薄弱學校等。再如各種水平考試（如教師資格證考試）、教材編寫、學校辦學水平和教學質(zhì)量的評價等可以委托中介機構(gòu)。政府可以購買私人或中介提供的義務教育服務。國際經(jīng)驗表明，私立教育推動了入學機會和標準的多元化，以質(zhì)量和特色占據(jù)市場地位，民眾可以根據(jù)切身所需對其進行選擇，這種平等、自由的雙向選擇既可提供更多優(yōu)質(zhì)教育資源，為政府解困，又可滿足不同人群對教育的不同需求。

學校在義務教育均衡發(fā)展中具有不可替代的作用。如果說，政府主要解決的是保障教育機會均等和促進區(qū)域義務教育資源均衡配置等基礎性問題，那么，學校解決的是義務教育均衡發(fā)展的內(nèi)在機制和可持續(xù)發(fā)展的動力問題。要促進義務教育均衡發(fā)展，必須充分發(fā)揮每一所學校的自主管理的積極性和創(chuàng)造性，促進學校內(nèi)涵發(fā)展、特色發(fā)展。這就要求改變我國現(xiàn)行的學校隸屬于政府部門的關(guān)系，使學校從政府部門中相對獨立出來，政府部門也應轉(zhuǎn)變角色，轉(zhuǎn)換職能，致力于服務型政府的建設，賦予學校一定的人事權(quán)、財權(quán)、改革權(quán)，提高其自主辦學能力和水平?？傊?，只有在政府宏觀調(diào)控，市場適度調(diào)節(jié)和社會廣泛參與的前提下，依靠學校依法自主辦學，促進每一所學校特色發(fā)展，形成多樣化的優(yōu)質(zhì)學校，才能促進義務教育優(yōu)質(zhì)、高水平均衡發(fā)展。

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The Liability and Limitation of the Government in the Balanced Development of Compulsory Education

TIAN Hanzu1，QI Yujie2
（1.College of Preschool Education，Capital Normal University，Beijing 100048，China；2.Collgeg of Education，Capital Normal University，Beijing 100048，China）

To promote the balanced development of compulsory education is the basic duty for the government.The unbalance of China’s compulsory education has something to do with the absence，dislocation and out of position of the government’s management.The main body to promote the balanced development of compulsory education is the government organizations，market，intermediary organizations and schools at all levels.The government plays a leading role in the balanced development of compulsory education development，but this effect is limited.It has vital significance to analyse the lack of government responsibility，to definite scientifically the boundary of government responsibility，to clarify the responsibility of government，markets，schools in the balanced development of compulsory education，and to play effectively the function of the government in the balanced development of compulsory educationthe.

government；compulsory education；balanced development；the limitation of liability

G520.1

A

1671-6124（2016）05-0070-08

2016-03-25

教育部人文社會科學研究項目“北京市義務教育教師交流的現(xiàn)狀、問題與對策”［12YJA880108］

田漢族，首都師范大學學前教育學院教授。