城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的省級(jí)統(tǒng)籌機(jī)制
——基于A省的調(diào)查分析

阮成武

（安徽師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，安徽蕪湖 241000）

城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的省級(jí)統(tǒng)籌機(jī)制
——基于A省的調(diào)查分析

阮成武

（安徽師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，安徽蕪湖 241000）

加強(qiáng)省級(jí)政府統(tǒng)籌，是促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，加快城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，省級(jí)政府應(yīng)總攬全省城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的整體格局與區(qū)域特點(diǎn)，協(xié)調(diào)各類主體責(zé)任，形成重點(diǎn)傾斜、分區(qū)施策、協(xié)同治理的省級(jí)統(tǒng)籌機(jī)制，發(fā)揮中央和縣級(jí)政府無法替代又無法或缺的行政職能。

義務(wù)教育資源配置；城鄉(xiāng)均衡；省級(jí)統(tǒng)籌機(jī)制

均衡發(fā)展作為義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù)，核心是促進(jìn)教育資源均衡配置，重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源配置均衡，主要責(zé)任在政府。《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》確立“加強(qiáng)省級(jí)政府統(tǒng)籌，強(qiáng)化以縣為主管理”的義務(wù)教育均衡發(fā)展責(zé)任制［1］。中央在加大對(duì)中西部地區(qū)義務(wù)教育財(cái)政投入的同時(shí)，要求省級(jí)政府加強(qiáng)統(tǒng)籌，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)、貧困地區(qū)及薄弱環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域的支持力度。本文在調(diào)查分析A省城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置總體狀況及具體問題基礎(chǔ)上，就完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的省級(jí)統(tǒng)籌機(jī)制，提出政策建議。

一、A省城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的總體狀況及問題

課題組共選取A省42個(gè)縣區(qū)（占全省108個(gè)縣區(qū)總數(shù)的38.8%），每個(gè)縣區(qū)抽取1個(gè)學(xué)區(qū)形成樣本，通過問卷調(diào)查與系統(tǒng)訪談，對(duì)調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，以揭示A省城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的總體狀況。將全省總樣本分為四個(gè)維度，以增強(qiáng)研究的針對(duì)性，分別是A類縣區(qū)：國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣（13個(gè)，其中10個(gè)屬全國集中連片特殊困難地區(qū)）；B類縣區(qū)：北部縣區(qū)（5個(gè)，這個(gè)地區(qū)總體低于中部和南部縣區(qū)）；C類縣區(qū)：中部和南部縣區(qū)（12個(gè)，這兩個(gè)地區(qū)基本在一個(gè)水平上）；D類縣區(qū)：地級(jí)市所轄縣區(qū)（12個(gè)）?？h區(qū)在維度上存在的重疊，不重復(fù)計(jì)算。以此分析全省城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的總體狀況，聚焦不同類型地區(qū)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置不均衡的突出問題。

調(diào)查從教育部及該省義務(wù)教育均衡發(fā)展評(píng)估和監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系中，抽取用以表征城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的指標(biāo)。包括：學(xué)?？傮w布局、學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)完成率、學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)、“三通兩平臺(tái)”建設(shè)、教師成分構(gòu)成、校長(zhǎng)教師定期交流制度實(shí)施、新招聘教師配置、教師職務(wù)評(píng)聘與待遇、教師繼續(xù)教育經(jīng)費(fèi)等方面。以此為參照系，分析該省城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的薄弱環(huán)節(jié)及突出問題。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對(duì)于省域內(nèi)義務(wù)教育發(fā)展不均衡問題，全省總樣本中選擇“農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間不均衡”為59.52%，反映出城鄉(xiāng)不均衡居該省義務(wù)教育發(fā)展不均衡的首位。從高到低是A類、D類、C類、B類縣區(qū)，分別為69.23%、64.28%、58.33%、50%，A類縣區(qū)最為嚴(yán)重。其次是區(qū)域不均衡，選擇“本地學(xué)校學(xué)生流失嚴(yán)重”為23.80%，從高到低是C類、A類、B類、D類縣區(qū)，分別為33.33%、30.76%、21.42%、0%，C類、A類縣區(qū)最為嚴(yán)重。第三位是校際不均衡，選擇“中心校、完小與村小、教學(xué)點(diǎn)之間不均衡”為9.52%，其中，D類縣區(qū)高達(dá)25%，B類縣區(qū)為21.42%，C類縣區(qū)為8.33%，A類縣區(qū)為0%。這反映農(nóng)村義務(wù)教育校際之間處于總體低位均衡狀態(tài)，國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣更是如此。第四位是群體不均衡，選擇“特殊學(xué)生群體（留守兒童、進(jìn)城農(nóng)民工子女教育等）的教育問題多”為4.76%，其中，從低到高是A類、C類、B類、D類類縣區(qū)，分別為0%、0%、14.28%、16.66%。當(dāng)然，這并不說明A類、C類縣區(qū)不存在群體不均衡問題，只是城鄉(xiāng)、區(qū)域不均衡更為嚴(yán)重，遮蔽了群體不均衡問題（詳見圖1）。

圖1　義務(wù)教育發(fā)展不均衡類型分布/%

總體看，全省義務(wù)教育均衡發(fā)展最突出問題是城鄉(xiāng)不均衡；同時(shí)，A類、B類、C類縣區(qū)排在第二位的問題是區(qū)域不均衡，城鄉(xiāng)和區(qū)域不均衡雙重疊加。B類縣區(qū)群體不均衡問題更為突出，留守兒童教育問題相對(duì)嚴(yán)重；D類縣區(qū)主要問題是城鄉(xiāng)不均衡背景下校際不均衡，進(jìn)城農(nóng)民工子女教育相對(duì)突出。值得注意的是，C類縣區(qū)擇校生將城鎮(zhèn)民辦學(xué)校放在第一位，反映出當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育處于校際低位均衡狀態(tài)，城鎮(zhèn)公辦學(xué)校承載能力不夠或質(zhì)量不高，城鎮(zhèn)民辦學(xué)校成為農(nóng)村學(xué)生擇校的主要去向。

全省總體狀況和態(tài)勢(shì)分析，為進(jìn)一步分析該省城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置不均衡問題提供了基本背景。

二、A省城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置不均衡問題分析

1.農(nóng)村學(xué)校布局結(jié)構(gòu)不合理仍然突出

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，四類縣區(qū)認(rèn)為學(xué)?？傮w布局“比較合理”，分別占69.23%、57.14%、50%、33.33%，C類縣區(qū)最低；“不夠合理”分別占23.07%、35.71%、41.66%、50%，B類縣區(qū)最高。反映出該省近年來義務(wù)教育布局結(jié)構(gòu)調(diào)整總體比較合理，尤其是重點(diǎn)扶貧縣和北部縣區(qū)義務(wù)教育布局結(jié)構(gòu)趨于合理，但“不夠合理”仍占40%；C類縣區(qū)選擇布局“比較合理”最低、“不夠合理”最高，與國家和該省在政策上對(duì)一類、二類縣區(qū)一系列政策傾斜相比，中部和南部縣區(qū)缺少政策支持，學(xué)校布局結(jié)構(gòu)不合理問題仍然突出（詳見圖2）。

圖2　義務(wù)教育學(xué)校布局總體情況/%

其中，國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣受地理和政策因素雙重影響，學(xué)校布局結(jié)構(gòu)與校際差異系數(shù)之間矛盾尖銳。如：YX縣現(xiàn)保留152個(gè)教學(xué)點(diǎn)，每個(gè)點(diǎn)的學(xué)生一般都在20名以下，最少的只有1名學(xué)生。按照義務(wù)教育縣域均衡督導(dǎo)評(píng)估中8項(xiàng)差異系數(shù)計(jì)算，若干所甚至一兩所村小的某一項(xiàng)指標(biāo)差異系數(shù)，就會(huì)拉下全縣義務(wù)教育均衡發(fā)展評(píng)估的“后腿”。這造成村小、教學(xué)點(diǎn)處在“?！迸c“撤”的兩難境地。HS縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處山區(qū)，在學(xué)校布局調(diào)整中整合建立中心校，雖然較好實(shí)現(xiàn)了辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化，但學(xué)生上學(xué)路途遙遠(yuǎn)，造成相當(dāng)數(shù)量學(xué)生家長(zhǎng)陪讀現(xiàn)象，加重了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

2.學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)缺口存在省域共性和地區(qū)差異

全省總樣本中，學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)到85%以上占23.80%，達(dá)到75%～84%占14.28%，達(dá)到65%～74%占4.76%，達(dá)到55%～64%占11.90%，達(dá)到45%～54%占11.90%，學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化在45%以下占35.71%。A類、B類和D類縣區(qū)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化主要集中在85%以上和45%以下兩個(gè)區(qū)間，反差明顯。其中，D類縣區(qū)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)到85%以上占33.3%，而A類縣區(qū)為0；另一方面，A類縣區(qū)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化在45%以下為48.46%，D類縣區(qū)已降至21.66%。可見A類縣區(qū)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)完成率總體偏低，而D類縣區(qū)呈現(xiàn)高高低低不均衡態(tài)勢(shì)，B類縣區(qū)存在兩極化狀態(tài)，C類縣區(qū)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)到85%以上、在55%～64%、45%以下各占三分之一（詳見圖3）。

在學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的主要缺口上，全省排在前四位分別是生均校舍建筑面積（不含宿舍）、生機(jī)比、生均運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地面積、生師比。其中，A類縣區(qū)前四位是生機(jī)比、生師比、生均運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地面積、實(shí)驗(yàn)室數(shù)量，反映出A類縣區(qū)完成率總體偏低；同時(shí)，學(xué)生流出率相對(duì)較高，校舍空置、閑置較為嚴(yán)重。B類縣區(qū)前四位是生機(jī)比、生均校舍建筑面積、生師比、生均運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地面積；地級(jí)市所轄縣區(qū)主要缺口是生均校舍建筑面積、生師比、生均運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地面積、實(shí)驗(yàn)室數(shù)量，反映出隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，越來越多學(xué)生集中到城鎮(zhèn)就讀，帶來城鎮(zhèn)學(xué)校生均校舍建筑面積、生均運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地面積、生師比相對(duì)緊張。C類縣區(qū)前四位是生均運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地面積、生師比、生機(jī)比、生均校舍建筑面積。這類縣區(qū)在學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化、教師補(bǔ)充等方面享受傾斜政策少，缺口大，縣區(qū)完成率參差不齊。D類縣區(qū)面臨城鎮(zhèn)化學(xué)校的擴(kuò)容壓力，主要缺口是生均校舍建筑面積、生師比、生均運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地面積、實(shí)驗(yàn)室數(shù)量。

圖3　義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)情況/%

3.辦學(xué)經(jīng)費(fèi)存在區(qū)域和城鄉(xiāng)不均衡的雙重疊加

隨著近年來該省義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制不斷完善，城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)得到明顯改善。全省總樣本認(rèn)為經(jīng)費(fèi)“基本夠用”達(dá)50%，非常充裕和充裕的均為2.38%，認(rèn)為“不太夠用”和“非常緊張”分別為38.09%和7.14%。反映出全省義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)總體處在“基本夠用”和“不太夠用”狀態(tài)。其中，D類縣區(qū)認(rèn)為經(jīng)費(fèi)“非常充?！钡臑?.33%，A類和B類縣區(qū)為0%，A類縣區(qū)“基本夠用”、“不太夠用”分別為53.84%、38.14%。B類縣區(qū)集中在“基本夠用”、“不太夠用”上，分別為42.85%、57.33%。C類縣區(qū)“基本夠用”超過全省總體水平，達(dá)66.66%，但“非常緊張”也有16.66%?？傮w上看，全省縣區(qū)出現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)城鄉(xiāng)和區(qū)域差距的雙重疊加態(tài)勢(shì)（詳見圖4）。

圖4　義務(wù)教育學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)情況/%

對(duì)于所在學(xué)區(qū)學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)存在的最大問題，全省總樣本中選擇“縣區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)學(xué)校經(jīng)費(fèi)不平衡”和“本縣區(qū)與我省發(fā)達(dá)地區(qū)和城市經(jīng)費(fèi)不平衡”，列第一、二位，分別占38.09%和52.38%；認(rèn)為“學(xué)區(qū)內(nèi)校際之間公用經(jīng)費(fèi)不平衡”、“縣區(qū)內(nèi)學(xué)區(qū)之間公用經(jīng)費(fèi)不平衡”和“本縣與其他臨近縣之間的學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)不平衡”分別為7.14%、2.38%、0%。其中，A類、C類縣區(qū)高于全省平均水平（38.09%），選擇“縣內(nèi)城鄉(xiāng)學(xué)校之間經(jīng)費(fèi)不平衡”分別為53.84%、41.66%。說明A類、B類縣區(qū)總體處在“基本夠用”和“不太夠用”狀態(tài)，其中“不太夠用”高于全省總體水平。D類縣區(qū)“不太夠用”相對(duì)突出，主要是學(xué)校擴(kuò)容帶來經(jīng)費(fèi)壓力。

此外，全省總樣本中選擇“本縣區(qū)與我省發(fā)達(dá)地市之間公用經(jīng)費(fèi)不平衡”、“本縣區(qū)城鄉(xiāng)學(xué)校之間公用經(jīng)費(fèi)不平衡”分別為52.38%和38.09%。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高縣區(qū)義務(wù)教育投入水平也相應(yīng)較高，包括教師績(jī)效工資、教育裝備等方面，縣區(qū)之間教育經(jīng)費(fèi)不均衡問題突出。這反映出校際之間、縣際之間義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)雖然實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和總體均衡，但由于歷史原因和城鄉(xiāng)二元體制等因素，縣區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)學(xué)校之間經(jīng)費(fèi)不平衡、縣區(qū)之間經(jīng)費(fèi)不平衡問題依然突出，部分縣區(qū)存在區(qū)域和城鄉(xiāng)不均衡的雙重疊加（詳見圖5）。

圖5　義務(wù)教育學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)存在問題的情況/%

4.“三通兩平臺(tái)”配備及使用進(jìn)展不平衡

調(diào)查顯示，全省“三通兩平臺(tái)”“全面建設(shè)到位，功能得到全面發(fā)揮”、“大部分建設(shè)到位，功能得到較好發(fā)揮”、“基本建設(shè)到位，功能基本得到發(fā)揮”、“部分建設(shè)到位，部分功能得到發(fā)揮”、“基本未建設(shè)到位，功能基本未得到發(fā)揮”，分別占總樣本的9.52%、16.66%、9.52%、50%和19.04%。這反映了“三通兩平臺(tái)”雖然部分建設(shè)到位，功能得到一定發(fā)揮，但存在缺口占50%。從具體維度看，A類縣區(qū)主要處在“部分建設(shè)到位，部分功能得到發(fā)揮”、“基本未建設(shè)到位，功能基本未得到發(fā)揮”狀態(tài)，分別占61.53%、23.07%。B類縣區(qū)處于“部分建設(shè)到位，部分功能得到發(fā)揮”、“基本未建設(shè)到位，功能基本未得到發(fā)揮”，分別占57.14%、21.42%，總體落后。C類縣區(qū)處在三個(gè)端點(diǎn)上，“大部分建設(shè)到位，功能得到較好發(fā)揮”、“部分建設(shè)到位，部分功能得到發(fā)揮”、“基本未建設(shè)到位，功能基本未得到發(fā)揮”，分別占25%、58.33%、16.66%，反映出縣區(qū)之間不均衡和縣區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)不均衡同時(shí)存在。D類縣區(qū)呈現(xiàn)多極化態(tài)勢(shì)，“全面建設(shè)到位，功能得到全面發(fā)揮”和“大部分建設(shè)到位，功能得到較好發(fā)揮”分別達(dá)到16.66%、25%，“基本未建設(shè)到位，功能基本未得到發(fā)揮”也有33.33%（詳見圖6）。

圖6　“三通兩平臺(tái)”建設(shè)使用情況/%

在“中小學(xué)教育信息化最突出問題”上，全省集中在“硬件條件不到位”、“校長(zhǎng)和教師信息技術(shù)能力跟不上”，分別占28.57%、33.33%，“校長(zhǎng)和教師思想觀念跟不上”和“技術(shù)維護(hù)和管理制度跟不上”也都占14.28%。A類縣區(qū)最突出問題是“硬件條件不到位”，占46.15%，其次是“校長(zhǎng)和教師的信息技術(shù)能力跟不上”、“技術(shù)維護(hù)和管理制度跟不上”，分別為23.07%、15.38%。B類縣區(qū)最突出問題是“硬件條件不到位”“校長(zhǎng)和教師信息技術(shù)能力跟不上”，分別為35.71%和42.85%。C類縣區(qū)最突出問題是“校長(zhǎng)和教師思想觀念跟不上”“校長(zhǎng)和教師信息技術(shù)能力跟不上”，均為33.33%。D類縣區(qū)與B類縣區(qū)類似，“硬件條件不到位”“校長(zhǎng)和教師信息技術(shù)能力跟不上”分別占33.33%、41.66%?？傮w看，全省中小學(xué)教育信息化突出問題在校長(zhǎng)和教師信息技術(shù)能力跟不上（詳見圖7）。

5.解決教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性矛盾的政策實(shí)施不平衡

一是城鄉(xiāng)校長(zhǎng)教師交流方面。該省于2013年出臺(tái)教師“無校籍管理”的文件。全省總樣本中認(rèn)為“全面開展校長(zhǎng)教師交流并取得初步成效”占19.04%；“初步啟動(dòng)暫未見到成效”占30.95%；未啟動(dòng)占33.33%，“校長(zhǎng)教師阻力大”占14.28%。從具體維度看，D類縣區(qū)實(shí)施相對(duì)較好，“初步啟動(dòng)暫未見到成效”占50%，“校長(zhǎng)和教師阻力大”占25%；A類縣區(qū)實(shí)施情況很不均衡，未啟動(dòng)高達(dá)53.84%，但“全面開展并取得初步成效”也有23.07%。從城鄉(xiāng)比較看，農(nóng)村學(xué)校及教師作為這一政策受益方，政策實(shí)施阻力小，城鎮(zhèn)學(xué)校及教師作為政策的利益受損方，政策實(shí)施阻力大（詳見圖8）。

圖7　教育信息化存在最突出問題的情況/%

圖8　校長(zhǎng)教師定期交流制度實(shí)施情況/%

二是對(duì)農(nóng)村學(xué)校教師職務(wù)評(píng)聘和待遇傾斜方面。該省制定了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校教師職務(wù)評(píng)聘和待遇方面的傾斜政策，從各縣區(qū)看，“出臺(tái)傾斜政策并落實(shí)到位”占19.04%；“制定傾斜政策但落實(shí)少”占33.33%；“未制定傾斜政策”占28.57%；“制定傾斜政策但難以執(zhí)行、阻力大”占19.04%。從具體維度看，A類縣區(qū)制定出臺(tái)向農(nóng)村地區(qū)和薄弱學(xué)校傾斜政策，落實(shí)到位最低，僅有7.60%，未制定出臺(tái)學(xué)校傾斜政策的最高，占38.56%。D類縣區(qū)制定出臺(tái)傾斜政策，落實(shí)到位為最高，占25%，但落實(shí)不力也占25%，未制定實(shí)施此項(xiàng)政策也有33.33%（詳見圖9）。

三是新招聘教師優(yōu)先補(bǔ)充到農(nóng)村、偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校的政策實(shí)施方面。近年來該省新招聘教師“優(yōu)先補(bǔ)充到農(nóng)村、偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)?！钡恼邔?shí)施較好，占69.04%，“部分補(bǔ)充到農(nóng)村、偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)?！闭?6.19%。其中，A類縣區(qū)“優(yōu)先補(bǔ)充到農(nóng)村、偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)?！钡淖罡撸_(dá)92.30%。B類和C類縣區(qū)也都能將新招聘教師優(yōu)先補(bǔ)充到農(nóng)村、偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校。四類縣區(qū)情況比較復(fù)雜，50%優(yōu)先補(bǔ)充到農(nóng)村、偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校（詳見圖10）。

圖9　教師職稱待遇對(duì)農(nóng)村傾斜政策實(shí)施情況/%

圖10　近三年新招聘教師城鄉(xiāng)配置情況/%

綜觀以上情況，A省城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置不均衡存在的問題，既有歷史和地理等方面的客觀原因，也存在體制機(jī)制上的政策原因。學(xué)者研究表明：“省級(jí)政府與省級(jí)以下政府之間的分權(quán)，導(dǎo)致地方政府對(duì)城鎮(zhèn)義務(wù)教育投入的激勵(lì)較強(qiáng)，而對(duì)農(nóng)村則較弱?！保?］換言之，省級(jí)政府缺位及以縣為主的投入體制是導(dǎo)致城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置不均衡的重要原因。因此，在加大中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入力度的同時(shí)，加強(qiáng)省級(jí)政府統(tǒng)籌是促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置進(jìn)而實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展的關(guān)鍵之舉。

三、完善省級(jí)統(tǒng)籌機(jī)制：城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的政策路徑

雖然2006年修訂的《義務(wù)教育法》確立了義務(wù)教育的省級(jí)統(tǒng)籌，但在具體實(shí)踐中，省級(jí)統(tǒng)籌面臨政策不配套、籌資主體責(zé)任不明確、籌資責(zé)任配置不合理等問題［3］。也有學(xué)者認(rèn)為，省級(jí)統(tǒng)籌就是要讓省級(jí)政府成為義務(wù)教育均衡發(fā)展最主要的財(cái)政責(zé)任承擔(dān)者，重點(diǎn)是確保義務(wù)教育階段教師工資福利待遇不斷提高［4］。結(jié)合本次調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題，本文認(rèn)為，省級(jí)統(tǒng)籌不僅是要明確省級(jí)政府的籌資責(zé)任，確定義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占省財(cái)政的支出比例，更重要是一種統(tǒng)籌機(jī)制的建設(shè)與完善。省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)總攬城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的整體格局與區(qū)域特點(diǎn)，找到配置上的“凹地”和短板，協(xié)調(diào)各類責(zé)任主體，形成既符合國家要求又適合省情實(shí)際的城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置機(jī)制，進(jìn)而發(fā)揮中央和縣級(jí)政府既無法替代又無法或缺的行政職能。

1.重點(diǎn)傾斜機(jī)制

目前，國務(wù)院已建立了統(tǒng)一的中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。省級(jí)政府不是簡(jiǎn)單執(zhí)行和機(jī)械分擔(dān)，而是要分析研判城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的省情實(shí)際，探明城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的“凹地”、短板，優(yōu)化整合各種政策、資金和項(xiàng)目，盤活存量，用好增量，既要增強(qiáng)政策的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性又要重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜，向特殊地區(qū)和人群傾斜，從而填平“凹地”，補(bǔ)齊短板。

以A省為例，省級(jí)統(tǒng)籌的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是在國家相關(guān)政策下，針對(duì)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的主要缺口，以生均校舍建筑面積、生機(jī)比、生均運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地面積、生師比改善為重點(diǎn)，以本省義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)線，采取達(dá)標(biāo)驗(yàn)收和缺項(xiàng)倒查機(jī)制，建設(shè)具有全省基本水準(zhǔn)的義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)校。在學(xué)校布局結(jié)構(gòu)上，指導(dǎo)并督促縣級(jí)政府合理確定村小教學(xué)點(diǎn)、中心校、初中布局結(jié)構(gòu)及寄宿制和非寄宿制學(xué)校比例。保障學(xué)校布局與村鎮(zhèn)建設(shè)和學(xué)齡人口居住分布相適應(yīng)，處理好提高質(zhì)量和方便就近入學(xué)的關(guān)系，適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)新趨勢(shì)、新要求。在經(jīng)費(fèi)投入上，省級(jí)財(cái)政應(yīng)立足于部分縣區(qū)存在的城鄉(xiāng)與區(qū)域差距疊加態(tài)勢(shì)，設(shè)置全省義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障的水準(zhǔn)線及底線、紅線，使省域內(nèi)經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)較高與較低的地市之間義務(wù)教育投入和保障水平保持在合理差距區(qū)間內(nèi)。在教育信息化取得較大進(jìn)展基礎(chǔ)上，應(yīng)將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)校長(zhǎng)教師觀念更新和信息技術(shù)能力培訓(xùn)，提高資源的使用率、共享率。通過全省中小學(xué)新任教師招聘統(tǒng)一筆試和落實(shí)城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工統(tǒng)一編制標(biāo)準(zhǔn)等政策手段，解決教師的結(jié)構(gòu)性、階段性、區(qū)域性短缺問題。建立全省義務(wù)教育教師績(jī)效工資監(jiān)測(cè)制度，對(duì)國家重點(diǎn)支持以外的確有財(cái)政困難的縣區(qū)，教師績(jī)效工資加大省級(jí)轉(zhuǎn)移支付。

2.分區(qū)施策機(jī)制

A省城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置存在的不均衡問題，既有全省的共性，也呈現(xiàn)地區(qū)之間的區(qū)域性差異。為此，省級(jí)政府應(yīng)抓住不同類型縣區(qū)的薄弱環(huán)節(jié)及主要矛盾，形成分區(qū)施策的推進(jìn)機(jī)制。

一是A類區(qū)縣應(yīng)以生機(jī)比、生師比、生均運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地面積、實(shí)驗(yàn)室數(shù)量為重點(diǎn)，加強(qiáng)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)?！叭▋善脚_(tái)”重點(diǎn)要解決基礎(chǔ)設(shè)施缺口大、功能尚未得到有效發(fā)揮的問題；同時(shí)，要更新校長(zhǎng)和教師思想觀念，建立健全技術(shù)維護(hù)和管理制度，提高校長(zhǎng)和教師信息技術(shù)應(yīng)用能力。教師隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)重點(diǎn)解決學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理，隊(duì)伍不穩(wěn)定的問題；同時(shí)，積極推進(jìn)教師定期交流、教師職務(wù)評(píng)聘和待遇向農(nóng)村地區(qū)和薄弱學(xué)校傾斜等政策的實(shí)施。

二是B類縣區(qū)應(yīng)將促進(jìn)城鄉(xiāng)均衡與區(qū)域均衡相結(jié)合，重點(diǎn)解決學(xué)生從本地學(xué)校轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)公辦學(xué)校的問題；將生機(jī)比、生均校舍建筑面積、生師比、生均運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地面積作為重點(diǎn)，推進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，打破不同縣區(qū)兩極化狀態(tài)。“三通兩平臺(tái)”應(yīng)解決硬件條件不到位、校長(zhǎng)和教師信息技術(shù)應(yīng)用能力跟不上的問題。教師隊(duì)伍以解決生師比為重點(diǎn)，適當(dāng)增加教師編制，逐步解決大班額和教師工作量相對(duì)過重的問題；落實(shí)校長(zhǎng)教師資源均衡配置的相關(guān)政策，解決條件保障和管理的問題。

三是C類縣區(qū)應(yīng)得到省級(jí)政府必要的政策支持與扶持，防止出現(xiàn)政策真空和脫節(jié)。針對(duì)這類縣區(qū)農(nóng)村學(xué)生多將城鎮(zhèn)民辦學(xué)校作為擇校首選的現(xiàn)象，政府在重視民辦教育發(fā)展的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校規(guī)范化管理，大力發(fā)展城鎮(zhèn)公辦學(xué)校，促進(jìn)農(nóng)村學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。防止民辦學(xué)校對(duì)義務(wù)教育壟斷從而降低義務(wù)教育的公益性。建立健全教師補(bǔ)充和待遇改善機(jī)制，改善教師工作和生活條件，調(diào)動(dòng)教師工作積極性，克服部分教師職業(yè)倦怠。

四是D類縣區(qū)應(yīng)以生均校舍建筑面積、生師比、生均運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地面積、實(shí)驗(yàn)室數(shù)量為重點(diǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。適當(dāng)擴(kuò)大學(xué)校規(guī)模和班級(jí)數(shù)量，增加教師編制，加強(qiáng)城鄉(xiāng)教師編制動(dòng)態(tài)管理和統(tǒng)籌使用，重點(diǎn)解決大班額問題。針對(duì)不同地市所轄縣區(qū)間教育經(jīng)費(fèi)、教育信息化不平衡的現(xiàn)狀，各地市應(yīng)根據(jù)各自情況加強(qiáng)制度建設(shè)和科學(xué)管理。教師隊(duì)伍建設(shè)重點(diǎn)應(yīng)解決學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理、年齡結(jié)構(gòu)老化、缺少補(bǔ)充和更新機(jī)制的問題，促進(jìn)校長(zhǎng)教師資源均衡配置政策的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教師待遇同等。

3.協(xié)同治理機(jī)制

城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的主要責(zé)任主體是省級(jí)政府，但省級(jí)政府的責(zé)任是發(fā)揮統(tǒng)籌職能，協(xié)調(diào)相關(guān)責(zé)任主體和利益主體的關(guān)系，推行政府、學(xué)校、社會(huì)共同參與、協(xié)同治理。

一是府際之間的協(xié)同。在現(xiàn)行管理體制下，省級(jí)政府作為統(tǒng)籌主體，主要職責(zé)是加強(qiáng)義務(wù)教育各級(jí)責(zé)任主體之間的職能銜接，重點(diǎn)解決中央政策指向不到和縣級(jí)政府無力承擔(dān)的問題，在解決省域內(nèi)區(qū)域之間不均衡上重點(diǎn)發(fā)力，以此推進(jìn)城鄉(xiāng)配置均衡。如，落實(shí)國務(wù)院關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校教師績(jī)效工資所需資金，省級(jí)政府應(yīng)在一般性轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)上建立基于縣區(qū)基本公共教育服務(wù)數(shù)量和水平的省級(jí)縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌發(fā)放、縣級(jí)管理。對(duì)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和北部縣區(qū)，應(yīng)實(shí)行以一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為基數(shù)、額外增加專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度。

二是政府部門之間的協(xié)同。落實(shí)國務(wù)院要求，教育、發(fā)展改革、財(cái)政、人力資源社會(huì)保障、編制等部門，應(yīng)各負(fù)其責(zé)，密切配合，形成推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置的協(xié)同工作機(jī)制。省政府將義務(wù)教育資源配置的相關(guān)職能進(jìn)行歸并、整合，建立一站式服務(wù)和統(tǒng)一管理平臺(tái)；建立省域、市（區(qū)）、縣區(qū)整體規(guī)劃、資源共享、區(qū)域聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展的義務(wù)教育一體化發(fā)展新機(jī)制。防止政出多門、資金和項(xiàng)目設(shè)置和使用分散，導(dǎo)致政策碎片化。

三是政府與學(xué)校、社會(huì)的協(xié)同。一方面，省級(jí)政府教育行政部門應(yīng)指導(dǎo)區(qū)縣教育行政部門充分發(fā)揮義務(wù)教育學(xué)區(qū)委員會(huì)的職能，完善學(xué)區(qū)治理結(jié)構(gòu)；指導(dǎo)和督促學(xué)區(qū)增強(qiáng)資源配置的均衡度，堅(jiān)持校際資源配置統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)教學(xué)、教研、隊(duì)伍、資源和考核評(píng)價(jià)實(shí)行統(tǒng)一管理，防止因設(shè)立學(xué)區(qū)中心校而導(dǎo)致的學(xué)區(qū)內(nèi)校際不均衡。與此同時(shí)，建立制度化信息溝通和參與平臺(tái)，廣泛聽取學(xué)生家長(zhǎng)委員會(huì)、師生、村民自治組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意見，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、共建共享的城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源配置機(jī)制。

［1］國務(wù)院.關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見［EB/OL］.［2012-09-07］.http：//www.gov.cn/zwgk/2012-09/07/content _2218783.htm.

［2］張晏，李英蕾，夏紀(jì)軍.中國義務(wù)教育應(yīng)該如何分權(quán)？——從分級(jí)管理到省級(jí)統(tǒng)籌的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析［J］.財(cái)經(jīng)研究，2013（1）：17-21.

［3］雷麗珍.省級(jí)統(tǒng)籌體制下義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出的差異分析——以廣東省為例［J］.華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（5）：60-63.

［4］范先佐，郭清揚(yáng)，付衛(wèi)東.義務(wù)教育均衡發(fā)展與省級(jí)統(tǒng)籌［J］.教育研究，2015（2）：67-74.

The Provincial Co-ordination Mechanism of Balanced Resource Allocation in Urban and Rural Compulsory Education——An Investigation in“A”Province

RUAN Chengwu
（College of Educational Science，Anhui Normal University，Wuhu，Anhui 241000，China）

Strengthening the provincial co-ordination of government is a key point to promote the balanced allocation of compulsory education resource and to speed up the integrated development of compulsory education in urban and rural areas.To this end，the provincial government should base on the overall pattern and regional characteristics of the balanced allocation of compulsory education resource in urban and rural areas of the province，coordinate all kinds of major responsible parties，form the provincial co-ordination mechanism of partition strategy，collaborative governance，and policy inclination，and exert the administrative functions of the central and county-level governments，which are irreplaceable and indispensable.

the allocation of compulsory education resources；the balance between urban and rural areas；provincial co-ordination mechanism

G520.1

A

1671-6124（2016）05-0063-07

2016-05-20

國家社科基金教育學(xué)一般課題“教育民生保障機(jī)制及壓力紓解路徑研究”［BFA140043］

阮成武，安徽師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。