我國養(yǎng)老機構(gòu)應用PPP模式建設(shè)與管理研究①
——以陜西省為例

西安翻譯學院　趙　歡

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我國養(yǎng)老機構(gòu)應用PPP模式建設(shè)與管理研究①
——以陜西省為例

西安翻譯學院趙歡

隨著人均壽命的增長和多種因素的影響，老年人口的數(shù)量持續(xù)增加，老齡化問題成為了一個世界性的難題，普遍發(fā)展的養(yǎng)老需求與養(yǎng)老機構(gòu)供給不足之間的矛盾越發(fā)凸顯，建立新型高效的養(yǎng)老模式已成為當前迫切需要解決的問題，針對這種情況，本文以陜西省為研究對象，將PPP模式引入到養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)中，探討了PPP養(yǎng)老項目建設(shè)方案。

養(yǎng)老機構(gòu) PPP模式 建設(shè)思路

隨著社會發(fā)展，人均壽命越來越長，由此而構(gòu)成的人口老齡化成為了不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，根據(jù)陜西省統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截止到2014年末，全省常住人口3775.12萬人，全省60歲以上人口為584.28萬人，60歲及以上老年人口占常住人口比重的達到了15.48%，相當于每8個勞動力人口負擔1個65歲及以上老年人，而2010年則是每9個勞動力人口負擔1個65歲及以上老年人，老年人的生活問題成為社會關(guān)注的熱點問題。面臨迅速增加的老年人口，陜西省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)處于起步階段，社會養(yǎng)老服務的發(fā)展與巨大的需求相比還有著一定的差距。如何在養(yǎng)老服務的需求與供應之間建立無縫鏈接，建設(shè)高標準的養(yǎng)老機構(gòu)，從而填補養(yǎng)老機構(gòu)的短缺成為了迫在眉睫的問題。

1　陜西省養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

國際上通常將60歲以上的人口占總?cè)丝诒壤_到10%，或65歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_到7%作為國家或地區(qū)進入老齡化社會的標準。根據(jù)陜西省老齡辦統(tǒng)計，2013年65歲以上人口占全省總?cè)丝诘谋戎剡_到了9.43%，這比國際標準高出了很多，有關(guān)專家預測，今后一個時期，陜西省老年人口將以每年20萬人的速度增長，人口老齡化發(fā)展呈現(xiàn)出老年人口增長快，規(guī)模大；高齡、失能老人增長快，社會負擔重；農(nóng)村老齡問題突出；老年人家庭空巢化、獨居化加速；未富先老矛盾凸顯的特點。老齡化帶來的首要問題是養(yǎng)老問題，常見的養(yǎng)老模式主要有家庭養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老、以房養(yǎng)老和互助養(yǎng)老，隨著人們養(yǎng)老意識的不斷凸顯，機構(gòu)養(yǎng)老正日益占據(jù)主流地位，越來越多的人選擇機構(gòu)來安排自己的晚年生活，但是目前我國的養(yǎng)老服務市場提供還存在碎片化的現(xiàn)象，養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展面臨著一系列問題，無法很好地滿足當前機構(gòu)養(yǎng)老的需求。

1.1供需矛盾突出

據(jù)國家統(tǒng)計局陜西調(diào)查總隊的一項調(diào)查顯示，截止到2015年底，陜西省各類養(yǎng)老機構(gòu)1047個，養(yǎng)老床位91278張，遠低于發(fā)達國家5%的平均水平。60歲以上的老人，多多少少都有些疾病，尤其是失能和半失能老人，他們的養(yǎng)老與醫(yī)療養(yǎng)護分不開，與大多數(shù)普通的養(yǎng)老院相比，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)量遠遠不足，陜西省共有3600余家養(yǎng)老機構(gòu)，但醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老機構(gòu)僅有190余家，護理型床位僅有5萬余張?，F(xiàn)有的養(yǎng)老服務體系并不能回應和滿足老年人的服務需求，養(yǎng)老市場缺乏實用的養(yǎng)老服務需求反饋體系及服務遞送體系，養(yǎng)老服務存在著需求難以被聽到、服務遞送困難的雙重弊端。

1.2公辦和民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展不均衡

公辦和民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展極不合理，價格低、環(huán)境好的公辦養(yǎng)老機構(gòu)面臨著“一床難求”的窘境，而民辦養(yǎng)老機構(gòu)的入住率較低，40%的民辦養(yǎng)老機構(gòu)長年處于虧損狀態(tài)，公辦、民營養(yǎng)老機構(gòu)的不公平現(xiàn)狀嚴重阻礙著我國養(yǎng)老機構(gòu)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。造成這種現(xiàn)象的原因是政府將補貼的重點放在了公辦養(yǎng)老機構(gòu)，如給予床位補貼、水電費適當優(yōu)惠、享受稅收優(yōu)惠等各項政策，這就使得公辦養(yǎng)老機構(gòu)收費相對很低，成為老年人趨之若鶩的選擇對象，而民辦養(yǎng)老機構(gòu)缺乏政府支持，只能建設(shè)在較為偏僻的地方，配套設(shè)施也比較缺乏，使人們對民營養(yǎng)老機構(gòu)的服務質(zhì)量產(chǎn)生質(zhì)疑。

1.3缺乏專業(yè)的人員配備

養(yǎng)老機構(gòu)中服務人員的素質(zhì)是影響?zhàn)B老機構(gòu)服務水平的關(guān)鍵因素，可以說，服務人員的專業(yè)素質(zhì)決定了養(yǎng)老機構(gòu)的服務層次，當前陜西省養(yǎng)老機構(gòu)整體上服務隊伍專業(yè)素質(zhì)不高，有關(guān)數(shù)據(jù)顯示社會需要的養(yǎng)老護理員約為40萬人，而目前持證的養(yǎng)老護理員僅為5萬余人。養(yǎng)老人才的缺口巨大，由于勞動強度高、工資水平低、社會認可度不高等諸多因素，老年服務與管理專業(yè)的科班畢業(yè)生在一線養(yǎng)老護理崗位上的流失率居高不下，這在一定程度上影響了養(yǎng)老機構(gòu)的服務質(zhì)量和運營水平。

2　陜西省養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)引入PPP模式的必要性

PPP模式的全稱為Public Private Partnership，是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力，提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系。PPP 模式是社會主義市場經(jīng)濟體制下對公共服務領(lǐng)域投融資體制和管理方式上進行的一種創(chuàng)新，它的出現(xiàn)使得項目各方可以取長補短，充分發(fā)揮各自領(lǐng)域的優(yōu)勢，從而達到最優(yōu)的結(jié)果。

2.1優(yōu)化機構(gòu)養(yǎng)老服務的供給結(jié)構(gòu)

養(yǎng)老機構(gòu)服務屬于準公共產(chǎn)品，將 PPP 模式應用于我國機構(gòu)養(yǎng)老服務有助于優(yōu)化資源配置，提高養(yǎng)老機構(gòu)服務供給效率，從而盡量滿足老年群體日益多樣化的服務需求，抑制過度消費或過度擁擠的情況出現(xiàn)，逐步達到國內(nèi)養(yǎng)老服務的供需平衡。

2.2緩解財政壓力，解決機構(gòu)養(yǎng)老服務所需資金

當前家庭養(yǎng)老是我國主要的養(yǎng)老模式，由于雙軌制、歷史欠賬、計劃生育導致的人口結(jié)構(gòu)和老齡化趨勢加快等原因，子女養(yǎng)老的人均負擔幾倍增長，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式弊端越發(fā)的凸顯，特別是老年由于行動不便、反應遲鈍、生活自理能力減弱，其生理需求僅靠家庭很難得到滿足，即使?jié)M足也不是充分且有效地滿足。以多方融資為優(yōu)勢的PPP養(yǎng)老模式則有效地解決了這一難題，它將政府財政與社會資本有效地結(jié)合了起來，在PPP養(yǎng)老模式中，政府占主導地位，通過多種途徑將社會資本引入到養(yǎng)老服務領(lǐng)域，有效緩解了財政在養(yǎng)老服務供給方面的資金壓力。

2.3提高機構(gòu)養(yǎng)老服務的供給效率及專業(yè)化水平

中國老齡化速度之快、失能化比例之高及其老年生活保障之欠缺都使老年殘疾人的養(yǎng)老問題研究必要而迫切，PPP 模式既規(guī)避了公辦養(yǎng)老機構(gòu)存在的諸多問題，也彌補了民辦養(yǎng)老機構(gòu)單獨提供養(yǎng)老服務的風險性大、監(jiān)督不力、定價偏高等不足。借助于專業(yè)化的民辦養(yǎng)老機構(gòu)團隊，進一步提高我國機構(gòu)養(yǎng)老服務的供給效率及專業(yè)化水平。

3　PPP模式應用在養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)中的思路及建議

PPP模式應用在養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)中有公建民營、民建公助及項目購買這三種類型，每種類型都有著相應的建設(shè)思路。

3.1公建民營類PPP模式

PPP模式中的公建民營類養(yǎng)老結(jié)構(gòu)模式是指由政府根據(jù)老齡化人口的需要在不同區(qū)域內(nèi)修建相應的養(yǎng)老機構(gòu)，并將修建好的養(yǎng)老機構(gòu)以出租、轉(zhuǎn)讓等形式交由私人部門進經(jīng)營管理，私人部門自負盈虧，美國就是應用該養(yǎng)老模式的典型代表。這種模式的運用對政府和私人部門都有著積極的意義，對于政府來說使得基層政府由服務提供者轉(zhuǎn)型為服務監(jiān)督者，政府只需要按照因地制宜、節(jié)約用地、保障基本的原則，規(guī)劃建設(shè)相應的養(yǎng)老結(jié)構(gòu)，構(gòu)建覆蓋社區(qū)的養(yǎng)老服務體系,滿足人們的養(yǎng)老需求即可。大型設(shè)施建設(shè)投資、日常運營費、小型設(shè)施建設(shè)費均由社會經(jīng)營者投入，這在一定程度上解決了私營部門融資難和用地難的問題，而且可以充分發(fā)揮私人部門的管理和技術(shù)方面的優(yōu)勢，私人部門只需要每年上交一部分利潤，作為機構(gòu)的折舊費和發(fā)展基金。同時實行“公建民營”的養(yǎng)老機構(gòu)，在優(yōu)先接收有入住需求的養(yǎng)老服務保障對象基礎(chǔ)上，閑置床位全部向失能或高齡社會老年人開放，確保繼續(xù)履行公益職能、確保資產(chǎn)安全。

3.2民建公助類PPP模式

由于國內(nèi)養(yǎng)老需求的急劇擴大，目前起兜底作用的公辦養(yǎng)老院難以填補養(yǎng)老服務的巨大缺口，引導社會資本參與養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)成為完善養(yǎng)老服務體系的有效措施。民建公助類PPP模式是指政府通過補助投資、貸款貼息、運營補貼、購買服務等方式，支持社會力量創(chuàng)辦養(yǎng)老服務機構(gòu)，并出臺一系列政策、法規(guī)保障其合法運行。為了充分發(fā)揮民營機構(gòu)對養(yǎng)老市場的補充作用，政府主管部門要制定一套完整的市場規(guī)則，并嚴格遵照執(zhí)行，以幫助民資規(guī)避隨意性、盲目性和短期獲利性，重點鼓勵社會力量投資興辦面向失能、失智、高齡老年人的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老機構(gòu)和養(yǎng)護型、醫(yī)護型養(yǎng)老床位。同時支持境外資本投資養(yǎng)老服務業(yè)，鼓勵民間資本對企業(yè)廠房、商業(yè)設(shè)施及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養(yǎng)老服務。民資也要針對不同需求、不同層次的老年人群體，建設(shè)不同類型養(yǎng)老服務機構(gòu)、服務場所，滿足不同收入老年人群的需求。在高齡和失能、失智老人數(shù)量逐漸增加的背景下，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合也成為了眾多養(yǎng)老機構(gòu)的主攻方向，為此要加強對護理型養(yǎng)老機構(gòu)資金扶持，優(yōu)先建設(shè)為半自理和不能自理老人、60歲以下重度殘疾人服務的護養(yǎng)型床位。

3.3項目購買PPP模式

項目購買是指各級政府在財政預算的范圍內(nèi)拿出財政資金，向提供公共產(chǎn)品或服務的機構(gòu)或個人，直接撥款給予該產(chǎn)品或服務提供者一定的幫助或通過公開招標的形式來購買公共產(chǎn)品或服務，澳大利亞是項目購買PPP養(yǎng)老模式的代表。養(yǎng)老機構(gòu)屬于準公共產(chǎn)品的范疇，采用政府購買的方式，可以最大限度的提高經(jīng)濟效率，以低價格供給給老齡人，以此達到刺激消費的作用。該模式是當前我國應用范圍較為廣泛的形式，支持符合條件的企業(yè)發(fā)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券，募集資金用于建設(shè)養(yǎng)老服務設(shè)施設(shè)備和提供養(yǎng)老服務，并大力推廣政府與社會資本合作，通過建立合理的“使用者付費”機制等方式，增強吸引社會資本能力。隨著人口老齡化程度不斷加深，養(yǎng)老服務人才的緊缺日益凸顯。國家要采取相應的優(yōu)惠政策以促進有關(guān)人才的培養(yǎng)、扶持養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，營造養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境，吸引更多人才進入養(yǎng)老服務領(lǐng)域。

4　結(jié)語

隨著老年人口不斷增加、人口老齡化形勢日趨嚴峻，為此陜西省要積極應對人口老齡化，加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，加快公辦養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)和發(fā)展，確保民政兜底養(yǎng)老服務對象應保盡保，加大對社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)支持力度，進一步提高獎補標準，優(yōu)化民辦養(yǎng)老機構(gòu)結(jié)構(gòu)，從而推動我國養(yǎng)老服務業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

［1］ 王海霞.PPP模式應用于我國養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)的研究［D］.財政部財政科學研究所，2014.

［2］ 胡桂祥，王倩.PPP模式應用于養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)的必要性與應用條件分析［J］.建筑經(jīng)濟，2012（02）.

［3］ 崔晨丹.PPP模式下養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)問題研究——基于河北省唐山市的調(diào)研［J］.河北企業(yè)，2016（06）.

F243

A

2096-0298（2016）07（c）-180-02

①西安翻譯學院課題項目，PPP模式在西安文化養(yǎng)老體系構(gòu)建中的應用研究(15B30)。

趙歡（1982-），女，陜西西安人，講師，主要從事金融財務方面的研究。