國際法語境下國際組織決策概念的探析①
——以WTO決策為例

西南科技大學(xué)法學(xué)院 周躍雪

國際法語境下國際組織決策概念的探析①
——以WTO決策為例

西南科技大學(xué)法學(xué)院 周躍雪

國際組織的“決策”不用于國際組織的“表決”。決策是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，其內(nèi)容豐富，包括決策目標(biāo)、決策主體、決策對象、決策方式等。在國際法語境下，國際組織決策是國際組織為了實(shí)現(xiàn)本組織的目標(biāo)和宗旨，由決策主體根據(jù)決策程序和規(guī)則，通過決策機(jī)構(gòu)做出決定的過程。國際組織需要構(gòu)建完善的決策規(guī)則和制度，尤其是在決策方式上，如WTO“協(xié)商一致”，要力圖在承認(rèn)國家實(shí)力懸殊的現(xiàn)實(shí)下，尊重每個(gè)成員的決策參與權(quán)，特別是提高弱小成員的參與度，同時(shí)還要增加決策過程的透明度，從而實(shí)現(xiàn)國際組織決策的“規(guī)則導(dǎo)向”和法治化。

決策 組織決策 國際組織決策

國際法學(xué)界常常不加區(qū)分地使用國際組織的“決策”方式和國際組織“表決”方式。然而，“決策”和“表決”在語義和概念上是有區(qū)別的。所謂國際組織的“表決”是國際組織的成員通過舉手或者投票等方式表示贊成或者反對某項(xiàng)決議草案的安排，具體分為表決權(quán)分配規(guī)則和表決權(quán)集中規(guī)則。而國際組織的“決策”比“表決”的范圍要寬泛，尤其是在“協(xié)商一致”被主要的國際組織（世界貿(mào)易組織等）采納為正式的決策方式后，不可草率地將國際組織的“決策”方式與“表決”方式混同，否則會(huì)造成對這類國際組織決策方式理解上的偏差。本文試圖從決策和組織決策的語義和概念出發(fā)，以WTO決策為側(cè)重點(diǎn)，認(rèn)識和梳理當(dāng)今國際組織決策的概念這一基本理論問題。

1　決策的定義

目前，學(xué)界對“決策”還沒有一個(gè)統(tǒng)一和完備的定義，以下是學(xué)者們從不同角度對決策進(jìn)行的定義和解釋：第一，決策為決定，即決定（的）策略、方針、辦法等，是一個(gè)靜態(tài)詞匯，表示一種結(jié)果；第二，決策為選擇，是行為主體為實(shí)現(xiàn)價(jià)值觀或者既定目標(biāo)而作的選擇，這種定義認(rèn)為，選擇是決策的核心內(nèi)容，沒有選擇就沒有決策，此種定義主要是從管理學(xué)角度出發(fā)，被認(rèn)定是決策的狹義解釋；第三，決策為一個(gè)過程，是為實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)而對未來行為的設(shè)計(jì)，并做出決定的全部過程，此種定義是關(guān)于決策的廣義解釋。作為現(xiàn)代管理科學(xué)創(chuàng)始人之一的Herbert A. Simon提出著名的“管理就是決策”的觀點(diǎn)，認(rèn)為“決策”分為四個(gè)基本階段：發(fā)現(xiàn)決策機(jī)會(huì)；尋找可行方案；選擇方案；評估選擇的效果。

第一種關(guān)于“決策”的定義是將決策視為一個(gè)靜態(tài)的詞義，決策就是結(jié)果，顯然這種認(rèn)識相對狹隘；第二種“決定”定義將其視為選擇，該決策的要?jiǎng)?wù)是經(jīng)過對必要信息的收集和分析，擬定和篩選若干應(yīng)對方案，并對每一備選方案的預(yù)期后果作出評估，最后確定一個(gè)最能體現(xiàn)決策者意愿的可行方案。然而，本文所采納的決策是第三種界定，即決策是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。決策不能簡單地被看作是決定一項(xiàng)最符合決策者意愿的政策以便執(zhí)行，因?yàn)樗鼘?shí)際上還有更多內(nèi)容，包括決策目標(biāo)、決策主體、決策對象、決策方式等。

2　國際組織決策的一般特征

2.1組織決策的特點(diǎn)

從決策主體角度看，決策包括個(gè)人決策與復(fù)合主體決策。組織決策強(qiáng)調(diào)組織中的不同層級的主體以及不同專業(yè)化分工的主體，通過搜集信息，根據(jù)各自的知識與偏好以及處理問題的能力，共同制定決定的過程。組織決策有如下特點(diǎn)：第一，組織決策的基礎(chǔ)是一個(gè)穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)，具有常規(guī)成員，成員行使權(quán)力和承擔(dān)職責(zé)受到規(guī)則的約束，這些規(guī)則既包括法律、政策等正式制度，也包括文化、習(xí)俗等非正式規(guī)則；第二，組織決策中的成員之間既有利益趨同性也有分異性，利益趨同是組織成員相聚的根本動(dòng)因，但是各種復(fù)雜因素也導(dǎo)致成員之間的利益可能相斥，組織成員在實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)進(jìn)行決策存在著不同利益追求與不同能力差異的現(xiàn)象；第三，大多數(shù)組織都具有官僚制和等級制的特征，權(quán)力關(guān)系呈現(xiàn)金字塔形，基于成員的綜合實(shí)力有別，組織決策過程中充斥著不同層級成員之間的合作、博弈、沖突、矛盾、疏離。

2.2國際組織決策的一般特點(diǎn)

國際組織決策除了具有組織決策的上述性質(zhì)外，還具有自身特點(diǎn)：第一，決策的基本主體是高度相似的國家（地區(qū)），而非國內(nèi)社會(huì)中各種利益集團(tuán)，并且數(shù)量有上限，至多200個(gè)左右，因此國際組織的決策方式，尤其是表決方式相對簡單，在當(dāng)今國際社會(huì)，作為國際組織成員的國家及其政府在思考特定問題和執(zhí)行政策時(shí)往往有趨同的程序和邏輯，因此國際組織成員之間彼此都能大致推測出對方的想法；第二，雖然根據(jù)現(xiàn)代國際法的基本原則，國家主權(quán)平等，國家無論大小、強(qiáng)弱都有權(quán)自主的參與國際活動(dòng)，但是從現(xiàn)實(shí)中，國際組織表決制度和結(jié)果充分體現(xiàn)了成員之間實(shí)力的博弈，如在WTO中，雖然《WTO協(xié)定》規(guī)定了“協(xié)商一致”和投票表決兩種決策方式，在“協(xié)商一致”不能取得共識的情況下進(jìn)行投票表決，而在實(shí)踐中，投票表決制度從未被使用過，無論如何艱難，成員都情愿花費(fèi)幾年甚至十?dāng)?shù)年的時(shí)間進(jìn)行協(xié)商和談判，因?yàn)椤皡f(xié)商一致”的決策方式為成員之間的利益交往留足空間，大國的談判實(shí)力充分彰顯，小國發(fā)聲無力，難免迫于壓力服從權(quán)威者的選擇。

3　國際法語境下國際組織決策的概念探析

國際法學(xué)界對國際組織決策概念的界定著述不多。結(jié)合上述對決策、組織決策、國際組織決策特點(diǎn)的分析，結(jié)合國際法理論，國際組織決策是國際組織為了實(shí)現(xiàn)本組織的目標(biāo)和宗旨，由決策主體通過決策機(jī)構(gòu)并根據(jù)決策程序和規(guī)則做出決定的過程。在國際決策過程中建立和完善的相應(yīng)決策規(guī)則和制度是國際法所要研究的重點(diǎn)問題。

3.1決策目標(biāo)

國際組織決策目的是實(shí)現(xiàn)國際組織特定的目標(biāo)和宗旨。這些目標(biāo)和宗旨在國際組織的基本法律文件中都有明確的規(guī)定。如WTO決策的目標(biāo)是為了通過自由貿(mào)易實(shí)現(xiàn)提高生活水平、保證充分就業(yè)等目標(biāo)。當(dāng)然國際組織做出決定后，還需要依靠執(zhí)行機(jī)制來最終實(shí)現(xiàn)國際組織的目標(biāo)，但是執(zhí)行的前提是做出決策。

3.2決策主體和決策機(jī)構(gòu)

國際組織的決策主體是指誰有權(quán)行使決策權(quán)。國際組織基于各個(gè)國家對自己主權(quán)的讓渡而形成的，國際組織本身不具有凌駕于國家之上的權(quán)威性，因此能夠行使決策權(quán)的通常是成員（國家或者地區(qū)）。

決策機(jī)構(gòu)是決策主體借以作出決策的組織結(jié)構(gòu)，是國際組織重要的職能機(jī)構(gòu)。國際組織的決策機(jī)構(gòu)是國際組織的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。如WTO的決策機(jī)構(gòu)是部長級會(huì)議和總理事會(huì)。雖然在法律地位上國家是平權(quán)主體，但是作為決策主體的成員在決策現(xiàn)實(shí)中具有等級性，決策過程中充斥著不同層級成員之間的合作、博弈、沖突、矛盾、疏離。如WTO作為“成員驅(qū)動(dòng)”性質(zhì)的國際組織，決策主體是成員本身，部長級會(huì)議和總理事會(huì)都是由全體成員組成，實(shí)行“協(xié)商一致”的決策方式，任何成員理論上都擁有對決議通過提出正式反對阻止其通過的決策權(quán)力。但是現(xiàn)實(shí)中，GATT/WTO的決策過程長期由發(fā)達(dá)國家成員主導(dǎo)，這些國家憑借政治和經(jīng)濟(jì)實(shí)力形成對其他國家的利誘和威脅，從而讓決策過程充滿“實(shí)力導(dǎo)向”的痕跡。

3.3決策對象

國際組織決策對象是國際組織決策的內(nèi)容。國際組織的決策按照內(nèi)容和性質(zhì)可以分為七大類：（1）代表型決策，即成員加入和退出、秘書處組成等事項(xiàng)；（2）象征型決策，即在某個(gè)方面做出原則性表述的決策，如反殖民化；（3）涉外型決策，即涉及該組織和其他國際組織之間關(guān)系的決策；（4）程序型決策，即各下屬機(jī)構(gòu)分配預(yù)算等的決策等；（5）規(guī)則制定型決策，即在該組織成員之間創(chuàng)設(shè)權(quán)利和義務(wù)的決策等；（6）規(guī)則監(jiān)督型決策，即涉及監(jiān)督成員執(zhí)行和履行組織規(guī)章的決策；（7）操作型決策，即涉及該組織某個(gè)具體執(zhí)行的決定（Robert Cox and Harold K Jacobson∶ “The framework for enquiry”， Paul. F. Diehl， The politics of global governance， Lynn rienner publisher， 1997.）。根據(jù)《WTO協(xié)定》，WTO決策的對象包括：制定新的法律規(guī)則的“決策”，解釋《WTO協(xié)定》和多邊貿(mào)易協(xié)定的“決策”，豁免WTO成員在《WTO協(xié)定》和多邊貿(mào)易協(xié)定下義務(wù)的“決策”，修正《WTO協(xié)定》和附件1、附件2、附件3和諸邊貿(mào)易協(xié)定的“決策”，加入WTO的“決策”。

3.4決策程序和方式

國際組織的決策程序主要包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：一是提出動(dòng)議，即就某個(gè)特定問題提出建議，有權(quán)提出動(dòng)議的主體主要是成員、國際組織內(nèi)的機(jī)構(gòu)或者其他國際組織；二是提交提案，即提交供國際組織會(huì)議討論和表決的決議草案；三是進(jìn)行表決，即投票表決決議草案是否成為正式?jīng)Q議；四是決議生效，按照國際組織規(guī)定的表決制度通過的決議即告生效，但某些決議的生效還需以成員的事先同意或者事后批準(zhǔn)作為要件。

決策方式是國際組織決策的核心內(nèi)容。投票表決是國際組織重要的決策方式之一，其內(nèi)容包括表決權(quán)分配和集中規(guī)則（表決權(quán)分配規(guī)則有平等分配和不平等分配的區(qū)別，如“一成員一票。票票等值”還是加權(quán)分配；表決權(quán)集中規(guī)則有全體一致、多數(shù)通過、反向一致等）。表決制度的合理設(shè)置不僅是一個(gè)國際組織有效進(jìn)行決策的關(guān)鍵，某種程度上也是緩和組織內(nèi)部矛盾從而維持組織生存的基礎(chǔ)。在當(dāng)今國際社會(huì)，國際組織除了采取表決制外，也采取其他決策方式。如WTO “協(xié)商一致”決策方式。與傳統(tǒng)的投票表決方式不同，“協(xié)商一致”中成員之間的協(xié)商和談判過程是此種決策方式的核心。成員在協(xié)商和談判中進(jìn)行利益交換并形成妥協(xié)讓步，這個(gè)過程可能會(huì)反復(fù)多次進(jìn)行，當(dāng)會(huì)議主席認(rèn)為折衷的結(jié)果已有“基本一致”時(shí)，就將這個(gè)已取得“基本一致”的案文以書面形式作出，在全體成員之間公開宣布以供通過，全體成員如果對此案文沒有提出正式反對意見，就認(rèn)為已取得“協(xié)商一致”。實(shí)踐中，只要協(xié)商和談判的過程進(jìn)行得足夠公正、民主和透明，各方訴求能夠被充分反映和最大限度地滿足，那么成員提出正式反對阻礙議案通過的幾率就會(huì)大大降低。

綜上所述，國際組織決策是國際組織中的決策主體通過決策機(jī)構(gòu)按照決策方式作出決定的過程。在國際法治的語境下，國際組織應(yīng)該構(gòu)建一套完善和可操作的決策規(guī)則和制度，尤其是在決策方式上，如WTO “協(xié)商一致”，要力圖在承認(rèn)國家實(shí)力懸殊的現(xiàn)實(shí)下，尊重每個(gè)成員的決策參與權(quán)，特別是提高弱小成員的參與度，同時(shí)還要增加決策過程的透明度，從而實(shí)現(xiàn)國際組織決策的“規(guī)則導(dǎo)向”和法治化。

［1］ 梁西.現(xiàn)代國際組織法［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社，1983.

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F740

A

2096-0298（2016）07（a）-101-02

本文系2012年國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目《WTO體制中成員集團(tuán)化法律問題研究》（批準(zhǔn)號12AFX017）階段性成果。

周躍雪（1981-），四川成都人，西南科技大學(xué)法學(xué)院講師，國際法博士，主要從事國際經(jīng)濟(jì)法方面的研究。