檔案法律沖突及其解決機(jī)制

陶 暉

(湖北第二師范學(xué)院 圖書館，武漢 430205)

檔案法律沖突及其解決機(jī)制

陶 暉

(湖北第二師范學(xué)院 圖書館，武漢 430205)

我國(guó)已初步建立起完整的檔案法規(guī)體系。但隨著我國(guó)檔案法規(guī)體系的逐步完善，法律法規(guī)規(guī)章相互沖突的現(xiàn)象也越來(lái)越突出。究其原因，一是社會(huì)上對(duì)檔案的認(rèn)識(shí)有一個(gè)逐步深化的過程；二是立法的滯后性；三是立法主體多元化和部門利益多元化。加強(qiáng)法制的統(tǒng)一，盡量消除檔案法規(guī)體系中的沖突需要增強(qiáng)《檔案法》的行政法功能，建立法律規(guī)范沖突事前全面調(diào)控機(jī)制。

檔案； 檔案法； 法律沖突； 解決機(jī)制

改革開放以來(lái)，我國(guó)初步建立起了以《檔案法》為核心，由符合《憲法》、《立法法》規(guī)定的若干法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章構(gòu)成的相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的統(tǒng)一的檔案法規(guī)體系。截止到2010年底，檔案法規(guī)體系已有1項(xiàng)檔案法律、3項(xiàng)檔案行政法規(guī)和34項(xiàng)國(guó)務(wù)院部門檔案規(guī)章，54部地方性檔案法規(guī)、70項(xiàng)地方檔案規(guī)章[1]，為依法治檔提供了法制保障。但伴隨著我國(guó)檔案法規(guī)立法數(shù)量的不斷增加，法律、法規(guī)、規(guī)章相互沖突的現(xiàn)象也越來(lái)越突出，比如檔案工作中所遇到的著作權(quán)保護(hù)問題、檔案的所有權(quán)問題、公民的知情權(quán)保障問題、公民隱私權(quán)保護(hù)問題等等，往往導(dǎo)致檔案工作者無(wú)所適從，進(jìn)而給依法治檔帶來(lái)消極的影響。因此，分析檔案法律沖突的表現(xiàn)，探討檔案法律沖突的根源，尋求解決機(jī)制以維護(hù)法制的統(tǒng)一和法律的權(quán)威，是一個(gè)迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)問題。

一、沖突的具體表現(xiàn)

法律沖突是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的不同法律同時(shí)調(diào)整一個(gè)相同的法律關(guān)系而在這些法律之間產(chǎn)生矛盾的社會(huì)現(xiàn)象。我國(guó)法律體系的淵源為：憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章。根據(jù)憲法法制統(tǒng)一原則，憲法具有最高的法律效力,一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章均不得與憲法相抵觸。在憲法之下，按法律位階和效力從高到低依次為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，下位法不得與上位法沖突。[2]但我國(guó)檔案法規(guī)體系中法律沖突的現(xiàn)象普遍存在，主要有以下兩種形式。

1.下位法與上位法的沖突

憲法是萬(wàn)法之法?！稒n案法》的所有規(guī)定既不能規(guī)定與《憲法》的不同的要求，更不能違背《憲法》。但現(xiàn)行《檔案法》卻有違背《憲法》之處。例如，關(guān)于檔案的所有權(quán)問題，《檔案法》第二條規(guī)定了檔案有國(guó)家、集體組織和個(gè)人三種所有形式，并在其后的條文中規(guī)定集體和私人檔案所有者的義務(wù)，而對(duì)集體和個(gè)人檔案所有者對(duì)檔案的處置權(quán)以列舉的方式進(jìn)行了種種限制。權(quán)利義務(wù)設(shè)置嚴(yán)重失衡，造成集體和個(gè)人所有的檔案尷尬的地位：必須受《檔案法》管理，但是檔案所有者的權(quán)利得不到《檔案法》的保護(hù)。

政府文件是檔案的重要組成部分，因此以規(guī)范政府文件管理為目的的規(guī)章制度也是檔案法規(guī)體系的重要成員。2007年4月7日，國(guó)務(wù)院公布了《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，為保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用提供了法制保障?！稐l例》以公開為原則，以不公開為例外，這與《檔案法》“滿30年可以開放，提前開放為例外”，“一般不開放，開放為例外”，“開放不一定可以利用，等公布后才可以利用”等法律條款，形成沖突。一份文件，即使在政府部門屬于信息公開的范圍，到檔案館后原則上要等三十年后才能開放。

2.《檔案法》與其他同位階法律的沖突

《檔案法》是檔案問題上的基因法，[3]因此它就有可能和調(diào)整規(guī)范某一個(gè)方面法律關(guān)系的其他法律發(fā)生沖突。中國(guó)242部法律中，有一部是《檔案法》，另有51部法律(如會(huì)計(jì)法、食品安全法、環(huán)境保護(hù)法)中含有檔案的要求。在約800項(xiàng)行政法規(guī)中，有3項(xiàng)是檔案行政法規(guī)，150項(xiàng)行政法規(guī)含有檔案的要求；在約60000項(xiàng)法規(guī)性文件中，有349項(xiàng)是檔案法規(guī)性文件，有11852項(xiàng)法規(guī)性文件含有檔案要求。[4]比如，為了規(guī)范會(huì)計(jì)行為，保證會(huì)計(jì)資料真實(shí)、完整，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理和財(cái)務(wù)管理，提高經(jīng)濟(jì)效益，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，國(guó)家制定了《會(huì)計(jì)法》。《會(huì)計(jì)法》第二十三條規(guī)定“各單位對(duì)會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告和其他會(huì)計(jì)資料應(yīng)當(dāng)建立檔案，妥善保管”，但現(xiàn)行《檔案法》并沒有明確各機(jī)關(guān)、事業(yè)單位建立檔案的職責(zé)義務(wù)。[5]

《檔案法》與知識(shí)產(chǎn)權(quán)法的沖突也是一個(gè)突出的問題。例如《檔案法》規(guī)定檔案的保密期一般為30年，過了保密期，檔案原則上應(yīng)該對(duì)公眾開放。開放的方式有出版，通過電臺(tái)、電視臺(tái)播放，通過公眾計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)傳播，在公開場(chǎng)合宣讀、播放，出版發(fā)行檔案史料、資料的全文或者摘錄匯編，公開出售、散發(fā)或者張貼檔案復(fù)制件，展覽、公開陳列檔案或者其復(fù)制件等。但有很多檔案如作科研檔案、手稿、日記等是有著作權(quán)的，我國(guó)《著作權(quán)法》對(duì)著作權(quán)的保護(hù)期限原則上是作者的有生之年加上其死后50年。如此一來(lái)，《檔案法》與《著作權(quán)法》發(fā)生了沖突，如何解決這個(gè)沖突，《檔案法》中沒有相應(yīng)的規(guī)定。1999年5月5日國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)修訂1999年6月7日國(guó)家檔案局第5號(hào)令重新發(fā)布的《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)第26條規(guī)定：“利用、公布檔案，不得違反國(guó)家有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律規(guī)定?！边@項(xiàng)規(guī)定，很好地解決了《檔案法》與包括著作權(quán)法在內(nèi)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法沖突的問題，但這又形成了由《實(shí)施辦法》規(guī)定《檔案法》效力的問題，造成檔案行政法規(guī)與《檔案法》的沖突。

二、沖突產(chǎn)生的原因

1．社會(huì)上對(duì)檔案的認(rèn)識(shí)有一個(gè)逐步深化的過程

檔案是社會(huì)組織或個(gè)人在以往的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)中直接形成的具有清晰、確定的原始記錄作用的固化信息。[6]它對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、科學(xué)的發(fā)展都具有極高的情報(bào)價(jià)值和憑證作用。但在改革開放之初檔案的作用只被少數(shù)科學(xué)家、文學(xué)家和政治家和檔案工作者所認(rèn)識(shí)，社會(huì)各界普遍認(rèn)為檔案的收集開發(fā)利用只是檔案部門的事，對(duì)其重要性和作用的廣泛性認(rèn)識(shí)不足。隨著改革開放的深化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái)，人們對(duì)檔案信息的需求越來(lái)越旺盛，相應(yīng)的調(diào)整人們?cè)跈n案應(yīng)用方面關(guān)系的法律法規(guī)越來(lái)越多，產(chǎn)生法律沖突的可能性隨之增加。

2.法律的滯后性

滯后性是法律本身的一個(gè)特性。特別是成文法國(guó)家，法律一經(jīng)制定，它可能就落后于現(xiàn)實(shí)。法律的發(fā)展是以經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為基礎(chǔ)的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響和強(qiáng)制力又會(huì)產(chǎn)生新的社會(huì)關(guān)系，從而需要有新的法律來(lái)調(diào)整這種社會(huì)關(guān)系。以《檔案法》與《著作權(quán)法》的沖突來(lái)看，現(xiàn)行《檔案法》制定于20世紀(jì)80年代，第一次修訂于1996年。那是我國(guó)改革開放的早期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的觀念剛剛開始復(fù)蘇，社會(huì)對(duì)著作權(quán)等私權(quán)的法律保護(hù)意識(shí)不足，相關(guān)的法律也還在艱難的制定過程中。1986年通過的《民法通則》才第一次把知識(shí)產(chǎn)權(quán)列為民事權(quán)利，而我國(guó)第一部《著作權(quán)法》是在1990年9月7日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員上通過，1991年6月1日開始施行。在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，要求《檔案法》關(guān)注檔案的著作權(quán)保護(hù)問題是不現(xiàn)實(shí)的。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，我國(guó)的私權(quán)利快速覺醒擴(kuò)大，短短的三十多年我國(guó)不僅基本健全了知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律體系，還在全社會(huì)普及推廣了知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律知識(shí)，提高了全社會(huì)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律意識(shí)水平。雖然1996年修改時(shí)《檔案法》法律條文中仍沒有關(guān)注檔案法與包括著作權(quán)法在內(nèi)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法協(xié)調(diào)的問題，但《檔案法實(shí)施辦法》第26條的規(guī)定有效解決了《檔案法》與《著作權(quán)法》沖突的問題。

3．立法主體多元化和地方部門利益多元化

據(jù)統(tǒng)計(jì)，根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定，我國(guó)各級(jí)各類立法主體多達(dá)300多個(gè)。[2]12立法主體眾多，必然帶來(lái)數(shù)量龐大的法律、法規(guī)、規(guī)章,從而成為法律沖突的最基本的條件。立法的實(shí)質(zhì)在于分配國(guó)家的利益資源，而國(guó)家的利益資源總量是有限的，各立法主體都希望能在相應(yīng)的法律規(guī)范中擴(kuò)大自己的權(quán)力以獲取更多的利益。如果在制定法律時(shí)各立法主體把利益向本部門或本地傾斜，就極易產(chǎn)生法律之間的沖突。雖然《立法法》頒布實(shí)施以來(lái)，立法的程序性有很大提高，但立法的民主性、科學(xué)性、可操作性仍待加強(qiáng)。目前，我國(guó)法律草案絕大部分還是由國(guó)務(wù)院提供，而國(guó)務(wù)院提供的法律案是由各部委負(fù)責(zé)提供的，比如《檔案法》可以說(shuō)是部門立法的產(chǎn)物。它充分考慮了檔案事業(yè)管理需要，符合當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國(guó)家管理需要，但與現(xiàn)今建設(shè)服務(wù)型政府的要求相去甚遠(yuǎn)。在權(quán)利義務(wù)關(guān)系上，《檔案法》更多強(qiáng)調(diào)的是義務(wù)，通篇避免提到“權(quán)利”這個(gè)詞。這種過于注重部門權(quán)益和利益保護(hù)，忽視其他主體權(quán)利的規(guī)定，不可能起到保障公民的檔案信息權(quán)利的作用，與知識(shí)產(chǎn)權(quán)法這種注重私權(quán)保護(hù)的法律發(fā)生沖突也就在所難免。

三、沖突的解決機(jī)制

法律沖突破壞了法制的統(tǒng)一，損害了法律的權(quán)威性以及公民、社會(huì)和國(guó)家的利益，需要我們認(rèn)真反思，尋求合理的沖突解決機(jī)制。解決法律沖突可以從法律適用和立法上來(lái)解決。在法律適用上，司法系統(tǒng)有一套成熟的機(jī)制，此不贅述。這里主要探討的是從立法上如何解決檔案法規(guī)體系中法律沖突的問題。

1.《檔案法》的行政法功能

檔案產(chǎn)生并服務(wù)于社會(huì)活動(dòng)的各個(gè)方面，因此，《檔案法》應(yīng)該成為社會(huì)各界共同遵守的基礎(chǔ)性行政法律，只要是法人單位，都應(yīng)執(zhí)行其要求?，F(xiàn)行《檔案法》的調(diào)整范圍局限于國(guó)家綜合檔案館，對(duì)各級(jí)各類機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位的各類檔案的形成、管理 、保存和利用的規(guī)定不足，《檔案法》第二次修改時(shí)，應(yīng)將《檔案法》的調(diào)整范圍覆蓋到全部機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織各個(gè)方面、各種類型的檔案形成、管理 、保存和利用，增強(qiáng)《檔案法》的行政法功能。其他法律根據(jù)各自的調(diào)整領(lǐng)域范圍特定業(yè)務(wù)的實(shí)際，提出特定的檔案管理的要求，并不得與《檔案法》相沖突。

2.法律規(guī)范沖突事前全面調(diào)控機(jī)制

事前調(diào)控，防患于未然, 維護(hù)法制統(tǒng)一是減少、避免法律規(guī)范沖突最有效、最經(jīng)濟(jì)的辦法。立法權(quán)限控制、立法程序控制和立法技術(shù)控制是主要的事情調(diào)控制度。

從立法權(quán)限來(lái)說(shuō)，制定或批準(zhǔn)檔案法律的權(quán)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，制定或批準(zhǔn)發(fā)布檔案行政法規(guī)的權(quán)限屬于國(guó)務(wù)院，制定檔案行政規(guī)章的權(quán)力屬于國(guó)家檔案局，制定地方性檔案法規(guī)的權(quán)力屬于地方人大，制定地方性檔案行政規(guī)章的權(quán)力屬于地方人民政府。各立法主體應(yīng)恪守各自的權(quán)限既不能逾越也不能不作為。

立法程序控制主要是加強(qiáng)檔案法規(guī)體系建設(shè)過程中的統(tǒng)一審查制度、批準(zhǔn)制度和備案制度。統(tǒng)一審查制度是指由權(quán)力機(jī)構(gòu)統(tǒng)一審查檔案法律法規(guī)草案的合憲性、合法性和正當(dāng)性的一種制度；批準(zhǔn)制度是指上級(jí)立法機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)立法機(jī)構(gòu)制定的地方性檔案法規(guī)條例是否合憲合法進(jìn)行審查，如果合憲合法就批準(zhǔn)執(zhí)行，否則不予批準(zhǔn)的制度。檔案法規(guī)、規(guī)章備案也是完善檔案法規(guī)建設(shè)，避免法規(guī)沖突的一項(xiàng)重要措施。通過備案，可以發(fā)現(xiàn)法規(guī)、規(guī)章中是否存在問題并及時(shí)加以解決。

立法技術(shù)是指檔案法律法規(guī)立法的程序、步驟，立法文件的結(jié)構(gòu)、形式和立法文件的語(yǔ)言、文字規(guī)則等。檔案法律法規(guī)的制定應(yīng)該程序合法，結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、條理清晰、文字簡(jiǎn)明、用詞準(zhǔn)確，使立法的形式能最恰當(dāng)?shù)乇磉_(dá)立法的內(nèi)容。在現(xiàn)有的檔案法律、法規(guī)、規(guī)章中，無(wú)論形式或內(nèi)容都存在著一定的問題。從形式上看，有的法規(guī)、規(guī)章還只是一種政策性文件，缺乏法律文件的基本特征；有的法規(guī)、規(guī)章結(jié)構(gòu)混亂，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性；有的法規(guī)、規(guī)章語(yǔ)言文字混淆不清，缺乏規(guī)范性。從內(nèi)容上看，有的規(guī)章沒有以問題為導(dǎo)向且職責(zé)劃分不清，缺乏操作性。凡此種種，造成檔案法規(guī)體系的沖突。因此，提高檔案法規(guī)的立法技術(shù)對(duì)于避免法律沖突具有十分重要的意義。

[1]鄧濤．檔案法規(guī)體系的歷史與現(xiàn)狀——解讀《國(guó)家檔案法規(guī)體系方案》之一[J]．中國(guó)檔案，2011，(8)：31-32.

[2]楊柳．當(dāng)代我國(guó)國(guó)內(nèi)法律規(guī)范沖突及其解決機(jī)制[D]．哈爾濱：黑龍江大學(xué)，2005.

[3]王嵐．國(guó)家治理視角下《檔案法》的修改思路[J]．檔案學(xué)研究，2015，(1).

[4]王嵐．依法治檔進(jìn)行時(shí)——中國(guó)檔案的法制與法規(guī)中的檔案[J]．中國(guó)檔案，2015，(3)：22-24.

[5]朱嫻．《中華人民共和國(guó)檔案法》第二輪修改若干問題研究[D]．蘇州：蘇州大學(xué)，2014.

[6]朱玉媛．檔案學(xué)基礎(chǔ)[M]．第2版．武漢：武漢大學(xué)出版社，2008：8.

責(zé)任編輯：彭雷生

Contradictions of Archives Laws and the Solution Mechanism

TAO Hui

(Library of Hubei University of Education, Wuhan 430205，China)

China has initially established a complete archive law system. However, with the gradual improvement of the archives law system in our country, the conflict between laws and regulations has become increasingly serious. The causes are as followings: first, people need time to understand the importance of archive; second, legislation lags behind; third, the legislature and departmental interests are diversified. It is necessary to strengthen the unification of the legal system, eliminate conflicts in the system of archives laws and regulations to enhance administrative law function and establish the comprehensive prior regulation mechanism for legal norm conflict.

archive; archive law; conflict of laws; solution mechanism

2016-05-30

陶 暉(1967-)，女，重慶江津人，副編審，研究方向?yàn)榫庉嫵霭媾c著作權(quán)法。

G273.5

A

1674-344X(2016)10-0032-04