涉農(nóng)職務(wù)犯罪國(guó)家治理的路徑*

□劉智，李鵬程

(1.通道侗族自治縣人民檢察院，湖南通道418500;2.湖南省人民檢察院，湖南長(zhǎng)沙410001)

涉農(nóng)職務(wù)犯罪國(guó)家治理的路徑*

□劉智1，李鵬程2

(1.通道侗族自治縣人民檢察院，湖南通道418500;2.湖南省人民檢察院，湖南長(zhǎng)沙410001)

查辦和預(yù)防涉農(nóng)職務(wù)犯罪是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要從思想認(rèn)識(shí)、制度完善、規(guī)范管理、監(jiān)督制約等方面加以著手。在深入研判涉農(nóng)職務(wù)犯罪案發(fā)態(tài)勢(shì)的基礎(chǔ)上，客觀分析涉農(nóng)職務(wù)犯罪的案發(fā)原因，有針對(duì)性地提出完善對(duì)策，以期從源頭上減少此類案件的發(fā)生。

涉農(nóng)職務(wù)犯罪;國(guó)家治理

為貫徹落實(shí)最高人民檢察院關(guān)于惠農(nóng)扶貧領(lǐng)域反腐倡廉建設(shè)的決策部署，本文以C縣檢察院“十二五”時(shí)期查辦涉農(nóng)職務(wù)犯罪情況為樣本，對(duì)涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件特點(diǎn)和原因進(jìn)行分析，并提出相關(guān)對(duì)策建議，以期為檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)肅查辦和積極預(yù)防涉農(nóng)職務(wù)犯罪提供決策參考。

一、C縣檢察院查辦的涉農(nóng)職務(wù)犯罪的基本特點(diǎn)

(一)犯罪主體相對(duì)集中

從涉案主體看，五年來L縣檢察院立案查處的涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件涉案人員具有“兩多一新”的集中化、多元化特點(diǎn)。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)職能部門領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員多，其中包括扶貧辦主任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工會(huì)主席、國(guó)土局副局長(zhǎng)，國(guó)土所所長(zhǎng)、副所長(zhǎng)、財(cái)政所所長(zhǎng)、移民局法規(guī)股股長(zhǎng)、人防辦副主任、農(nóng)業(yè)局副局長(zhǎng)、動(dòng)物防疫站站長(zhǎng)等，共25人，占涉農(nóng)案件總?cè)藬?shù)的42%，其中科級(jí)干部12人;二是農(nóng)村基層組織人員多，包括村書記、村主任、村秘書、村婦女主任、村民小組組長(zhǎng)、出納，共22人，占涉農(nóng)案件總?cè)藬?shù)的41%;三是其他人員，包括村民、個(gè)體戶、國(guó)企人員，共10人，占涉農(nóng)案件總?cè)藬?shù)的16%，這一犯罪主體是近年來新出現(xiàn)的情況。

(二)涉案領(lǐng)域較為廣泛

從涉案類型看，主要為貪利型職務(wù)犯罪，罪名主要涉及貪污、受賄、挪用公款等。從C縣檢察院查辦的涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件來看，犯罪領(lǐng)域和范圍極其廣泛，涉及到征地補(bǔ)償、移民安置、涉農(nóng)補(bǔ)貼、國(guó)家獎(jiǎng)勵(lì)資金、農(nóng)村項(xiàng)目工程建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、新農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)和新農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)民建房辦證費(fèi)用等，但主要還是集中在國(guó)家政策性涉農(nóng)專項(xiàng)資金領(lǐng)域。

(三)犯罪類型較為單一

從涉嫌的罪名分析，C縣檢察院查辦的涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件主要集中在貪污、受賄、挪用公款三個(gè)罪名。犯罪手段由簡(jiǎn)單、直接向隱蔽、團(tuán)伙勾結(jié)轉(zhuǎn)變:一是采取冒名、截留、私分、虛報(bào)、偽造憑證、虛列開支、套取等方式侵吞涉農(nóng)資金;二是直接挪用涉農(nóng)項(xiàng)目資金或以資金銀行存單為質(zhì)押向銀行貸款，進(jìn)行營(yíng)利活動(dòng)或用于賭博、個(gè)人日常開支等行為;三是在項(xiàng)目的立項(xiàng)、招標(biāo)、實(shí)施、驗(yàn)收、結(jié)賬等環(huán)節(jié)中為他人提供便利，從而非法收受“感謝費(fèi)”或索要回扣。

(四)社會(huì)影響負(fù)面作用大

在查處的涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件中，這些人的工作常常與“三農(nóng)”分不開，平時(shí)老百姓對(duì)他們有較高的期望和信任度，一旦他們的犯罪行徑被揭發(fā)，不僅造成群眾對(duì)干部的不信任，影響了黨和政府在群眾中的威信，而且還嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。有的干部利用犯罪所得用于個(gè)人揮霍和賭博開支，敗壞了黨風(fēng)黨紀(jì)，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象與威信，破壞了黨群干群關(guān)系。在查案過程中，我們發(fā)現(xiàn)部分涉案人員將所得的贓款主要用于個(gè)人平常的揮霍和賭博開支，容易促長(zhǎng)干部的攀比風(fēng)，甚至有一部分干部整天沉迷于賭博，無心上班，賭博金額越來越大，輸了就從公款中想辦法。查處的7件挪用公款案件中，就有2件案件的涉案人員將挪用的部分公款用于賭博行為和個(gè)人日常的揮霍。

二、涉農(nóng)職務(wù)犯罪案發(fā)的成因分析

(一)涉農(nóng)職務(wù)犯罪處理難度大

一是立法存在漏洞?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》及全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于中華人民共和國(guó)刑法第九十三條第二款的解釋》相關(guān)規(guī)定，村支書、村主任等村干部協(xié)助人民政府從事行政管理工作時(shí)，屬于刑法中“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，而從事村民自治事務(wù)時(shí)則屬于刑法第271條、第272條所規(guī)定的“其他單位的人員”。這種雙重職責(zé)的規(guī)定使村干部的主體身份顯得十分尷尬，在司法實(shí)踐中帶來了諸多困難。比如，由于公務(wù)、村務(wù)常?；祀s在一起，檢察機(jī)關(guān)在初查階段對(duì)村干部涉案性質(zhì)的甄別往往影響了偵查效果，在某種程度上削弱了涉農(nóng)職務(wù)犯罪的懲治力度。不僅如此，人民群眾舉報(bào)時(shí)也難以判斷村干部到底涉嫌何種犯罪以及由哪個(gè)機(jī)關(guān)管轄，挫傷了群眾舉報(bào)的積極性。二是執(zhí)法存在難度。少數(shù)民族貧困地區(qū)的宗姓、民族勢(shì)力突出，某些地方基層干部尤其是村干部拉幫結(jié)派，甚至圍攻辦案人員，導(dǎo)致證人不敢作證，客觀上增加了查處的難度。在立案之初，檢察機(jī)關(guān)往往面臨起訴風(fēng)險(xiǎn)，這在一定程度上不利于有效懲處涉農(nóng)職務(wù)犯罪。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，C縣檢察院2015年受理群眾各類來信來訪71件70余人，其中80%以上與涉農(nóng)職務(wù)犯罪有關(guān)，而真正符合立案查處條件的卻屈指可數(shù)。三是涉農(nóng)職務(wù)犯罪判處輕刑化?？傮w來看，對(duì)涉農(nóng)職務(wù)犯罪的懲治尚未形成高壓態(tài)勢(shì)，案件判決輕刑化現(xiàn)象較為嚴(yán)重，特別是對(duì)科員一級(jí)、村干部一級(jí)的涉農(nóng)職務(wù)犯罪量刑偏輕，影響了查處實(shí)效。

(二)管理制度不健全

涉農(nóng)項(xiàng)目資金和補(bǔ)貼的發(fā)放從中央到村要跨越5個(gè)行政層級(jí)，很多項(xiàng)目涉及農(nóng)業(yè)、水利、民政、財(cái)政等多個(gè)職能部門，諸多環(huán)節(jié)存在多頭管理，有的環(huán)節(jié)卻無人監(jiān)督，增加了涉農(nóng)項(xiàng)目監(jiān)管的難度，同時(shí)也為不法分子提供了可乘之機(jī)，鉆了運(yùn)行制度的漏洞。一些涉農(nóng)職能部門的財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，涉農(nóng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的收支核算不嚴(yán)格不清晰，甚至單位一把手、財(cái)會(huì)人員帶頭違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律，私設(shè)“小金庫”，截留、套取涉農(nóng)專項(xiàng)資金。而村級(jí)財(cái)務(wù)管理則幾乎失控，主要表現(xiàn)為沒有建立規(guī)范的財(cái)務(wù)管理制度、缺少專業(yè)的財(cái)會(huì)人員、沒有設(shè)置專業(yè)的財(cái)務(wù)賬簿或者賬簿設(shè)置不合理。

(三)基層干部素質(zhì)不高

部分“村官”政治素質(zhì)低，不重視自身素質(zhì)修養(yǎng)的提高，法律意識(shí)淡薄。農(nóng)村“兩委”人員干部大部分是土生土長(zhǎng)的農(nóng)民，但是當(dāng)前農(nóng)村中文化程度較高、素質(zhì)較高的人，或是外出開廠辦企業(yè)，或是發(fā)奮讀書考大學(xué)，不愿留在農(nóng)村當(dāng)“村官”，相對(duì)來說挑選綜合素質(zhì)好的人當(dāng)村干部就比較難。在C縣當(dāng)前農(nóng)村“兩委”人員職務(wù)犯罪的人員當(dāng)中，大部分都只有初中、小學(xué)學(xué)歷，這樣的文化層次結(jié)構(gòu)，顯然不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)要求。而且農(nóng)村“兩委”人員中接受黨風(fēng)廉政建設(shè)教育相對(duì)較少，平時(shí)又不注意學(xué)習(xí)，不重視自身素質(zhì)修養(yǎng)，自律意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致部分干部思想道德滑坡、法律意識(shí)淡化，在金錢利誘面前，不能把持自己，走向犯罪。

(四)職能部門監(jiān)督缺位

“失去監(jiān)督和制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗”，隨著新農(nóng)村建設(shè)力度的不斷加大，在國(guó)家支農(nóng)惠農(nóng)資金給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶來活力和動(dòng)力的同時(shí)，權(quán)限空間也得以擴(kuò)大，再加上一些職能部門存在著上級(jí)疏于監(jiān)督、同級(jí)不想監(jiān)督、下級(jí)不敢監(jiān)督、群眾不知監(jiān)督的現(xiàn)象，監(jiān)督制度幾乎成了一紙空文，這就使得一些犯罪分子有了可趁之機(jī)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級(jí)財(cái)務(wù)不夠公開透明。一些村的財(cái)務(wù)公開沒有按照定時(shí)、定地點(diǎn)、定人員、定內(nèi)容、定檢舉箱的“五定”規(guī)定執(zhí)行，特別是村里歷年積累的債權(quán)債務(wù)，村干部“理不清”，村民不知情，無法知道政府撥款的具體數(shù)額，無從知道投入的資金支出情況，更談不上進(jìn)行有效的監(jiān)督，其他村干部是書記一手選拔或提拔的，對(duì)書記的命令更是惟命是從，這些財(cái)務(wù)上的混亂，監(jiān)督上的漏洞，成為了“村官”貪利的巨大黑洞。

三、查辦和預(yù)防涉農(nóng)職務(wù)犯罪的對(duì)策建議

(一)始終保持涉農(nóng)職務(wù)犯罪查辦的高壓態(tài)勢(shì)

檢察機(jī)關(guān)要定期或不定期地向扶貧部門通報(bào)扶貧開發(fā)領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件情況，并深入分析所查辦案件的原因、特點(diǎn)，提出檢察建議，為扶貧部門開展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理、加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)提供參考。在工作中，要經(jīng)常注意傾聽人民群眾呼聲，認(rèn)真對(duì)待干部群眾的舉報(bào)，尤其是聯(lián)名舉報(bào)、集體上訪，做到有舉必查、有查必果。建立健全信息交流通報(bào)機(jī)制和日常聯(lián)絡(luò)機(jī)制。在嚴(yán)厲打擊涉農(nóng)職務(wù)犯罪的同時(shí)，要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基層干部預(yù)防職務(wù)犯罪的教育。結(jié)合查辦的案件，剖析農(nóng)村干部職務(wù)犯罪的原因，講解村干部常見的幾種職務(wù)犯罪的有關(guān)法律規(guī)定，使廣大村干部明確如何正確使用權(quán)力、如何自覺抵御誘惑、如何做到遵紀(jì)守法等基本問題，及時(shí)為農(nóng)村基層干部提出具體的預(yù)防職務(wù)犯罪的建議。

(二)完善財(cái)務(wù)公開相關(guān)制度

各級(jí)政府和村級(jí)組織要將支農(nóng)惠農(nóng)政策宣傳到位，并且把新農(nóng)村建設(shè)的各項(xiàng)資金及其使用情況、農(nóng)村集體資產(chǎn)和資源處置情況，以及對(duì)村干部的民主評(píng)議、考核和審計(jì)結(jié)果等事項(xiàng)納入信息公開的范圍。特別是對(duì)于涉及群眾切身利益的土地補(bǔ)償款、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等各項(xiàng)惠農(nóng)資金的管理與使用等重大事項(xiàng)，加大監(jiān)管力度，防止冒領(lǐng)現(xiàn)象的發(fā)生，對(duì)其收支情況進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，公布審計(jì)結(jié)果。組織有關(guān)部門定期對(duì)村財(cái)務(wù)進(jìn)行檢查核實(shí)，把財(cái)務(wù)狀況向村民進(jìn)行公開，接受群眾監(jiān)督，以監(jiān)督促公開，化解群眾對(duì)賬目“理不清”的憂慮。相關(guān)部門要通過多種形式對(duì)國(guó)家各項(xiàng)惠農(nóng)政策進(jìn)行廣泛宣傳，真正讓惠農(nóng)政策深入人心，增強(qiáng)廣大農(nóng)民群眾對(duì)惠農(nóng)政策的知情權(quán)。各項(xiàng)惠農(nóng)政策的具體補(bǔ)貼數(shù)要按照規(guī)定的時(shí)間和程序及時(shí)公布，讓群眾及時(shí)知曉，接受群眾監(jiān)督。涉農(nóng)資金的發(fā)放要盡量減少中間環(huán)節(jié)，盡可能將惠農(nóng)補(bǔ)貼直接落實(shí)到農(nóng)民手上。例如征地補(bǔ)償要嚴(yán)格堅(jiān)持事前公示，凡未經(jīng)公示程序和村民認(rèn)可的，一律不得撥付補(bǔ)貼。村委會(huì)的財(cái)務(wù)收支情況和涉及群眾切身利益的各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼，應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布，防止虛報(bào)和隱瞞。

(三)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部綜合素質(zhì)建設(shè)

黨委政府要對(duì)提出的村“兩委”班子候選人進(jìn)行認(rèn)真審查把關(guān)，嚴(yán)格按照“德才兼?zhèn)洌缘聻橄取钡挠萌藰?biāo)準(zhǔn)，積極選派公道正派、有能力的黨員鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部任職，或向社會(huì)公開召錄素質(zhì)高、能力強(qiáng)、懂經(jīng)濟(jì)、會(huì)管理的大學(xué)生當(dāng)村官，為村干部隊(duì)伍輸入新血，同時(shí)提高其待遇，解決其后顧之憂，讓村官安心扎根農(nóng)村，當(dāng)好農(nóng)民的領(lǐng)頭雁，帶動(dòng)群眾勤勞科學(xué)致富，穩(wěn)步推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。同時(shí)，要教育干部尤其是村“兩委”人員樹立堅(jiān)定的理想信念，牢記理想信念是共產(chǎn)黨員尤其是農(nóng)村干部的精神支柱，時(shí)時(shí)刻刻牢記權(quán)力是人民賦予的，要“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部尤其是“村官”要利用現(xiàn)有的資源進(jìn)行文化知識(shí)、財(cái)務(wù)知識(shí)以及法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，提高自身素質(zhì)，適應(yīng)新形勢(shì)新現(xiàn)狀，掌好權(quán)，用好權(quán)，防止出現(xiàn)以權(quán)謀私。

(四)嚴(yán)肅制度執(zhí)行監(jiān)督問責(zé)

一是各級(jí)行政主管部門和財(cái)政部門是涉農(nóng)補(bǔ)貼資金核定工作的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真做好補(bǔ)貼的核定工作，必要時(shí)定期深入基層做抽樣調(diào)查核實(shí)，或者對(duì)大額補(bǔ)貼直接深入基層做具體調(diào)查，不給犯罪分子可乘之機(jī)。土地管理部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格土地征用程序的行政審查，對(duì)實(shí)物量調(diào)查表要求一式多份，征遷組長(zhǎng)、記錄人員、紀(jì)檢監(jiān)察各持一份，防止隨意涂改增刪。強(qiáng)化對(duì)征用面積和地類的集體會(huì)審，強(qiáng)化行政審批事前事中事后的監(jiān)管。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)和村民建立信息直通機(jī)制，避免因信息不對(duì)稱出現(xiàn)問題。鄉(xiāng)財(cái)政所應(yīng)加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)集體收入、開支等財(cái)務(wù)行為的有效監(jiān)督管理，及時(shí)清查，及時(shí)入賬，并對(duì)其合理、合法性進(jìn)行有效監(jiān)督。二是審計(jì)部門要將涉農(nóng)資金管理使用情況列入年度審計(jì)計(jì)劃，加大對(duì)涉農(nóng)資金的審計(jì)力度。在審計(jì)監(jiān)督過程中，注重收集農(nóng)民群眾對(duì)涉農(nóng)資金管理和使用情況的反映，有針對(duì)性地對(duì)重點(diǎn)問題進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，查找原因，分清責(zé)任，作出審計(jì)處理，并會(huì)同相關(guān)管理部門向農(nóng)民群眾通報(bào)處理情況。三是加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察和人民檢察院對(duì)涉農(nóng)項(xiàng)目資金的專門監(jiān)督。建立和落實(shí)紀(jì)檢、檢察提前介入，全程監(jiān)督制度。由紀(jì)檢、檢察等部門派出專人，對(duì)項(xiàng)目的規(guī)劃、申報(bào)、實(shí)施、驗(yàn)收和結(jié)算進(jìn)行全程監(jiān)督，增強(qiáng)威懾力。四是切實(shí)落實(shí)行政問責(zé)制度，只要相關(guān)行政部門工作人員不履行、不當(dāng)履行或違法履行行政職責(zé)，導(dǎo)致國(guó)家利益、公共利益或者公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受到損害，或者造成不良影響的，都應(yīng)當(dāng)及時(shí)嚴(yán)格進(jìn)行行政問責(zé)，同時(shí)要對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行層層問責(zé)，且不能流于形式，通過問責(zé)，讓行政工作人員做到警鐘長(zhǎng)鳴，防患未然。

［1］江必新.反腐敗國(guó)家治理的理性思考［J］.檢察日?qǐng)?bào)，2014－7－3.

D924.392

A

1008－4614－(2016)06－0047－03

湖南省人民檢察院2016年度檢察理論研究課題“涉農(nóng)職務(wù)犯罪法律適用問題研究”(XJ2016C26)的階段性成果。

2016－10－21

劉智(1970—)，男，湖南通道人，湖南省通道侗族自治縣人民檢察院黨組副書記、副檢察長(zhǎng)，研究方向:刑法學(xué)。