少數(shù)民族地區(qū)檢察改革之設(shè)想*

□肖新奇，李淑敏

(1.湘陰縣人民檢察院，湖南湘陰414600);2.湖南省人民檢察院，湖南長沙410001)

少數(shù)民族地區(qū)檢察改革之設(shè)想*

□肖新奇1，李淑敏2

(1.湘陰縣人民檢察院，湖南湘陰414600);2.湖南省人民檢察院，湖南長沙410001)

少數(shù)民族地區(qū)檢察改革要堅(jiān)持從中國國情出發(fā)，合理借鑒有益經(jīng)驗(yàn)，始終把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖作為檢察改革遵循的重要原則，遵循司法規(guī)律，優(yōu)化整合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，科學(xué)配置司法權(quán)力，落實(shí)司法責(zé)任制，按照先易后難、依法有序的原則，努力破解各種改革難題，不斷提高辦案質(zhì)量效率和司法公信力。

檢察改革;少數(shù)民族;試點(diǎn)工作;路徑選擇

加強(qiáng)和改進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)檢察工作，不僅是全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略部署的必然要求，而且是維護(hù)司法公正、提升司法公信力的重要保障。黨中央和國務(wù)院歷來高度重視少數(shù)民族地區(qū)檢察工作，特別是近年來從經(jīng)費(fèi)保障、人才培養(yǎng)、政策扶持等各個(gè)方面均對少數(shù)民族地區(qū)檢察機(jī)關(guān)給予了傾斜和支持。本文以L縣檢察院司法改革試點(diǎn)為樣本分析，通過召開座談會、走訪調(diào)查等方式，比較全面地掌握了司法改革試點(diǎn)的基本情況、現(xiàn)實(shí)難題和改革設(shè)想。

一、少數(shù)民族地區(qū)檢察改革試點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)困境

深入研究論證改革試點(diǎn)中出現(xiàn)的問題和存在的困難，不僅是全力以赴抓好司法改革試點(diǎn)工作的前提基礎(chǔ)，而且是及時(shí)總結(jié)改革試點(diǎn)新鮮經(jīng)驗(yàn)和成功做法的必然要求?；鶎訖z察機(jī)關(guān)在司法改革試點(diǎn)中既要緊緊抓住改革歷史機(jī)遇，敢于擔(dān)當(dāng)，集中力量攻堅(jiān)克難，又要清醒認(rèn)識改革面臨的困難和挑戰(zhàn)，妥善處理改革中出現(xiàn)的實(shí)際問題，確保各項(xiàng)改革協(xié)調(diào)推進(jìn)。

(一)干警政治待遇和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)格亟待提高

少數(shù)民族地區(qū)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部提拔少，普通干警流失多。以L縣檢察院為例，領(lǐng)導(dǎo)班子流動(dòng)性不強(qiáng)，個(gè)別班子成員任現(xiàn)職年限已超過15年，造成了領(lǐng)導(dǎo)班子難以得到正常更新?lián)Q代，優(yōu)秀年輕的中層干部無法正常提拔，挫傷了干警的積極性。近年來因政策等因素的制約，干警政治待遇問題一直未能得到有效解決。受工作條件艱苦、收入水平低、檢察機(jī)關(guān)局限性等因素影響，許多干警更愿意到上級部門、其他黨政機(jī)關(guān)或者周邊條件較好的縣區(qū)院工作，造成普通干警流失嚴(yán)重。另一方面，該院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)只有三個(gè)部門明確為副科實(shí)職，其余的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)均為股級，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于公安機(jī)關(guān)派出所、法院法庭設(shè)置規(guī)格，不利于有效開展工作。

(二)司法辦案責(zé)任制落實(shí)需要一個(gè)漸進(jìn)的完善過程

按照高檢院《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》的相關(guān)規(guī)定，獨(dú)任檢察官和檢察官辦案組在承辦案件時(shí)，均應(yīng)配備必要的檢察輔助人員，但偵查一體化抽調(diào)人員或上級院借調(diào)、跟班學(xué)習(xí)等情況，可能使業(yè)務(wù)部門出現(xiàn)檢察官需要兼任檢察輔助人員工作，或檢察輔助人員要實(shí)質(zhì)上從事檢察官工作。加之，一些干警擔(dān)心司法辦案責(zé)任制、權(quán)力清單等文件只是寫在紙上，在實(shí)踐操作上掛名辦案等現(xiàn)象無法杜絕，檢察人員的權(quán)責(zé)利有可能更加失衡。

(三)檢察人員職業(yè)保障問題亟待加強(qiáng)

根據(jù)中央關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見，將實(shí)行有別于普通公務(wù)員的檢察官職業(yè)保障制度，檢察人員的收入將高于普通公務(wù)員。受各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，相對于發(fā)達(dá)地區(qū)而言，少數(shù)民族地區(qū)檢察人員的工資收入和津補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)歷來相當(dāng)?shù)?，甚至某些明文?guī)定應(yīng)當(dāng)發(fā)放的津補(bǔ)貼都難以落實(shí)到位，加之辦案任務(wù)重、民族事務(wù)繁重、工作壓力大等因素，在某種程度上造成檢察干警流失。此外，司法改革推行后，全省檢察機(jī)關(guān)的人員工資由省一級財(cái)政統(tǒng)一管理撥付，這為少數(shù)民族地區(qū)檢察人員提高收入水平提供了機(jī)遇，但是統(tǒng)一管理不等于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一待遇。如果統(tǒng)管后，不能有效改變少數(shù)民族地區(qū)檢察人員收入低待遇差的問題，在全省檢察人員自由流動(dòng)的大趨勢下，勢必會影響少數(shù)民族地區(qū)檢察隊(duì)伍的穩(wěn)定性，進(jìn)而影響該地區(qū)檢察工作的長遠(yuǎn)發(fā)展。

二、做好少數(shù)民族地區(qū)檢察改革的基本路徑

司法改革試點(diǎn)工作的良性互動(dòng)需要有良好的司法認(rèn)知、職業(yè)認(rèn)同和綜合配套措施作重要支撐。面對司法改革時(shí)間緊、任務(wù)重、要求高的戰(zhàn)略任務(wù)，基層檢察機(jī)關(guān)要踐行“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念，結(jié)合本地區(qū)檢察工作實(shí)際，把“抓改革”與“抓業(yè)務(wù)”有機(jī)結(jié)合起來，真正把改革成效始終貫穿于推動(dòng)檢察工作協(xié)調(diào)發(fā)展的全過程。

(一)切實(shí)加強(qiáng)對基層檢察改革的組織領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)

上級檢察院要突出問題導(dǎo)向，著眼長遠(yuǎn)謀劃，注重科學(xué)施策，切實(shí)抓好少數(shù)民族貧困地區(qū)檢察院的聯(lián)系指導(dǎo)工作，努力破解影響基層檢察工作的各種難題。從司法職業(yè)特點(diǎn)出發(fā)，統(tǒng)籌推進(jìn)檢察人員分類管理、職業(yè)保障、省以下法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理等改革試點(diǎn)，增強(qiáng)司法改革的信心和勇氣。要引導(dǎo)試點(diǎn)基層院加強(qiáng)對司法權(quán)行使的監(jiān)督制約，深化司法公開，確保司法公正，維護(hù)公民合法權(quán)益，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和宣傳推介基層院建設(shè)的典型經(jīng)驗(yàn)和涌現(xiàn)出的先進(jìn)人物或事跡，發(fā)揮對口聯(lián)系基層院的示范引領(lǐng)作用，更好地推動(dòng)改革試點(diǎn)基層院建設(shè)均衡發(fā)展。要引導(dǎo)試點(diǎn)基層院始終抓牢執(zhí)法辦案這個(gè)中心，把人員配備、經(jīng)費(fèi)保障、裝備支持集中到基層院執(zhí)法辦案崗位，實(shí)行人財(cái)物向基層辦案一線傾斜，突出檢察官主體地位。

(二)適度增加少數(shù)民族地區(qū)入額檢察官員額比例

少數(shù)民族地處偏遠(yuǎn)，山多路彎，系老少邊窮地區(qū)，自然地理環(huán)境十分惡劣，交通通訊設(shè)施不發(fā)達(dá)，少數(shù)民族語言交流困難，辦案耗時(shí)耗力，工作環(huán)境條件十分艱苦，辦案成本相當(dāng)高。不少簡單的案件卻同樣需要花費(fèi)大量的人力物力，辦案干警只能靠爬山涉水進(jìn)行調(diào)查取證，往返時(shí)間基本上需要一整天。60%以上的人口系少數(shù)民族，客觀上需要合理保障熟悉當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族語言、少數(shù)民族習(xí)俗的檢察官入額比例。根據(jù)檢察機(jī)關(guān)“上下一體化”的領(lǐng)導(dǎo)體制，要求下級檢察院比照上級檢察院設(shè)置相應(yīng)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或配備對應(yīng)的檢察官，特別是近年來隨著檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的拓展和延伸，基層檢察業(yè)務(wù)量呈“井噴式”增長，導(dǎo)致少數(shù)民族地區(qū)不少精干辦案力量逐漸被“稀釋”。雖然少數(shù)民族地區(qū)辦案總數(shù)、區(qū)域人口等相對偏少，但要承擔(dān)的各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)卻是逐年大幅增加的。簡言之，少數(shù)民族地區(qū)需要檢察官負(fù)責(zé)開展業(yè)務(wù)工作的總量并不比其他案件絕對數(shù)多的基層檢察院少。對此，建議在核定檢察官員額比例時(shí)，不應(yīng)僅僅以受理案件的數(shù)量來確定員額比例，同時(shí)要充分考慮地區(qū)差異的復(fù)雜性和特殊性，給予少數(shù)民族地區(qū)員額政策傾斜，激發(fā)干警在民族貧困地區(qū)干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

(三)暢通少數(shù)民族地區(qū)優(yōu)秀檢察人才的培養(yǎng)和晉升渠道

人才是檢察事業(yè)發(fā)展的第一資源，是檢察改革成功的第一要素。檢察機(jī)關(guān)招錄干警原則上首先分配至基層院工作，服務(wù)年限為三至五年，上級院遴選人才原則上從下級院選拔，不斷激發(fā)隊(duì)伍的生機(jī)和活力。大力實(shí)施“人才強(qiáng)檢”戰(zhàn)略，建立長期有效的人才培養(yǎng)機(jī)制，努力破解人才難進(jìn)、人才難留的“人才危機(jī)”難題，營造環(huán)境留住人才。堅(jiān)持把教育培訓(xùn)作為提高干警業(yè)務(wù)素質(zhì)能力的有效途徑，加強(qiáng)三級檢察院的集中輪訓(xùn)、各業(yè)務(wù)部門對口培訓(xùn)等工作。從教育、培養(yǎng)、管理和使用等各個(gè)環(huán)節(jié)，科學(xué)規(guī)劃人才梯隊(duì)，實(shí)施“一對一”結(jié)對傳、幫、帶，讓優(yōu)秀人才在干事創(chuàng)業(yè)中礪煉成才。充分發(fā)揮優(yōu)秀人才的引領(lǐng)、滲透、融合、凝聚作用，增強(qiáng)年輕干警扎根基層、安心基層的穩(wěn)定感。

(四)加大少數(shù)民族地區(qū)檢察干部交流或掛職力度

要加大對長期扎根在基層和少數(shù)民族貧困地區(qū)檢察院工作的領(lǐng)導(dǎo)干部和業(yè)務(wù)骨干的培養(yǎng)和使用力度，強(qiáng)化基層干警職業(yè)愿景。要完善推行下派掛職和基層跟班學(xué)習(xí)制度，上級檢察院要定期下派干部到基層院尤其是少數(shù)民族貧困地區(qū)掛職鍛煉，下級檢察院要定期選派干部到上級院跟班學(xué)習(xí)，實(shí)行上下互動(dòng)和業(yè)務(wù)對接。建議有關(guān)部門盡快出臺規(guī)范性文件，對長期在少數(shù)民族貧困地區(qū)工作或掛職的干部在提拔、任用、晉升等方面給予政策傾斜，讓優(yōu)秀人才安心在老少邊窮的地區(qū)工作或掛職，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧。為營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)環(huán)境，建議基層院檢察長在同一地方的任期原則上不超過五年。對于在基層院擔(dān)任十年以上的副檢察長應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照干部任用管理規(guī)定，實(shí)行跨部門或地區(qū)交流輪崗。

(五)對少數(shù)民族地區(qū)檢察工作發(fā)展給予特殊政策傾斜

目前，少數(shù)民族地區(qū)檢察辦案工作經(jīng)費(fèi)除中央轉(zhuǎn)移支付及地方財(cái)政預(yù)算外，基本依靠辦案追贓返還維持，基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展環(huán)境相對滯后。根據(jù)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》中對少數(shù)民族自治地區(qū)有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策優(yōu)惠的規(guī)定，建議在薪酬保障上對少數(shù)民族地區(qū)給予政策傾斜，特別是在辦案追贓返還比例上給予優(yōu)惠，幫助解決湘西實(shí)際困難。由于少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件較為落后，少數(shù)民族地區(qū)檢察人員流失現(xiàn)象十分嚴(yán)重，近三年來，X自治州檢察機(jī)關(guān)通過考試和其他途徑已調(diào)走51人，占招錄編制總數(shù)的175.8%，其中原籍州外的33人。對此，建議有關(guān)部門通過追加少數(shù)民族地區(qū)檢察人員邊遠(yuǎn)津貼、民族津貼等方式，提高干警經(jīng)濟(jì)待遇。從優(yōu)解決少數(shù)民族地區(qū)檢察人員的職級待遇，特別是對在少數(shù)民族地區(qū)工作、任職和掛職達(dá)到一定年限的干警，在同等條件下予以優(yōu)先遴選錄用或提拔使用，讓少數(shù)民族地區(qū)檢察人才安心基層。

D926.32

A

1008－4614－(2016)06－0045－03

湖南省人民檢察院2016年度檢察理論研究課題“少數(shù)民族地區(qū)檢察改革問題研究”(XJ2016C7)的階段性成果。

2016－9－19

肖新奇(1976—)，男，湖南湘陰人，湖南省湘陰縣人民檢察院辦公室主任，研究方向:刑法學(xué)。