深化稅收征管改革的路徑及措施*

□羅一帆

(湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校，湖南長(zhǎng)沙410116)

深化稅收征管改革的路徑及措施*

□羅一帆

(湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校，湖南長(zhǎng)沙410116)

主要從五個(gè)方面論述深化稅收征管改革的路徑與措施:以風(fēng)險(xiǎn)控稅理念引領(lǐng)稅收征管改革;推進(jìn)國(guó)稅地稅合作辦稅;實(shí)施分類、分級(jí)、分崗、分工的稅收征管體制;在法治思維下推進(jìn)稅收征管改革;順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展趨勢(shì)，依托移動(dòng)互聯(lián)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，加強(qiáng)重點(diǎn)稅源監(jiān)控。

征管改革;風(fēng)險(xiǎn)控稅;專業(yè)化管理;法治思維;互聯(lián)網(wǎng)+稅務(wù)

深化稅收征管改革，其最終目標(biāo)是持續(xù)提高納稅人的滿意度和稅法遵循度，降低稅收流失率，降低稅收征納成本，從而更好地提高我國(guó)稅收管理的科學(xué)化、專業(yè)化、信息化和國(guó)際化水平。筆者認(rèn)為，深化稅收征管改革的路徑與措施主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容。

一、以風(fēng)險(xiǎn)控稅理念引領(lǐng)稅收征管改革

稅收風(fēng)險(xiǎn)管理是指稅務(wù)機(jī)關(guān)以納稅遵從最大化為目標(biāo)，利用有限征管資源，以最具效率的方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃、分析識(shí)別、等級(jí)排序、應(yīng)對(duì)處理和績(jī)效考評(píng)的方式和方法。稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的核心是對(duì)納稅人實(shí)施差異化管理，即倡導(dǎo)“差異化管理，無職責(zé)不管理，無風(fēng)險(xiǎn)不應(yīng)對(duì)”理念。稅收風(fēng)險(xiǎn)管理是現(xiàn)代征管的先進(jìn)理念和方法，是稅收征管改革的突破口，它要求把有限的征管資源優(yōu)先配置到高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域和大企業(yè)稅收領(lǐng)域，以提升大企業(yè)復(fù)雜涉稅事項(xiàng)的管理層級(jí)，發(fā)揮各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)大企業(yè)由基層的分散管理轉(zhuǎn)變?yōu)榭鐚蛹?jí)的統(tǒng)籌管理，促進(jìn)稅收征管整體資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)稅源管理專業(yè)化，推動(dòng)服務(wù)管理方式創(chuàng)新和稅收管理體制變革。稅收風(fēng)險(xiǎn)管理主要運(yùn)用于納稅評(píng)定、稅務(wù)審計(jì)、稅務(wù)稽查、出口退稅等方面。具體流程包括(簡(jiǎn)稱“識(shí)別——評(píng)估——應(yīng)對(duì)——評(píng)價(jià)”)中。以風(fēng)險(xiǎn)控稅理念引領(lǐng)稅收征管改革的主要措施包括:

在大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和云計(jì)算等信息化條件下，稅務(wù)機(jī)關(guān)能及時(shí)檢測(cè)納稅人突發(fā)問題，準(zhǔn)確找出稅收風(fēng)險(xiǎn)。因此，以稅收征管為主要手段的管理方法應(yīng)逐漸向以納稅服務(wù)為手段的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理方法轉(zhuǎn)變，納稅風(fēng)險(xiǎn)可通過利用推送提醒等手段及時(shí)發(fā)現(xiàn)、解決。其次，各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)積極改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理的效能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，通過稅負(fù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)管理效能指數(shù)等指標(biāo)體系評(píng)價(jià)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的效果，從稅負(fù)的角度評(píng)價(jià)和衡量稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的成效。此外，稅收風(fēng)險(xiǎn)管理是一項(xiàng)需要持續(xù)改進(jìn)的系統(tǒng)工程。需要在統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、明確任務(wù)、建立機(jī)制、厘清職責(zé)的基礎(chǔ)上，不斷調(diào)整、改革、完善，使之發(fā)揮越來越大的作用。

二、深入推進(jìn)國(guó)稅地稅合作，消除稅收征管的痛點(diǎn)與堵點(diǎn)

要積極創(chuàng)造條件，從合作內(nèi)容、合作領(lǐng)域和合作空間等方面創(chuàng)新國(guó)地稅合作方式。從合作內(nèi)容看，實(shí)現(xiàn)由稅法宣傳、稅務(wù)登記、稅務(wù)認(rèn)定、發(fā)票代開、委托代征稅款等基礎(chǔ)事項(xiàng)向核定稅款、非居民稅收管理、反避稅調(diào)查等復(fù)雜事項(xiàng)遞進(jìn)，合作方式由人工合作到信息合作(“互聯(lián)網(wǎng)+”)。從合作領(lǐng)域看，實(shí)現(xiàn)由辦稅服務(wù)、稅款征收、聯(lián)合進(jìn)戶檢查事項(xiàng)合作向稅收風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、國(guó)際稅收管理類事項(xiàng)合作延伸;由聯(lián)合服務(wù)向聯(lián)合執(zhí)法(稽查)、聯(lián)合維護(hù)納稅人合法權(quán)益延伸。從合作方式看，積極創(chuàng)造條件采取“一人一窗一機(jī)一屏一網(wǎng)雙系統(tǒng)”辦稅模式，實(shí)現(xiàn)由“一窗聯(lián)辦”到“一窗通辦”的突破。從合作空間看，實(shí)現(xiàn)由線下合作辦稅向網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)服務(wù)、執(zhí)法拓展:一要完善全國(guó)12366納稅服務(wù)平臺(tái)，2016年全面提供能聽、能問、能看、能查、能約、能辦的“六能”型辦稅服務(wù)，以免去納稅人“多頭跑”的辦稅之苦，“多頭查”的執(zhí)法之?dāng)_，“多頭報(bào)”的資料報(bào)送之繁，“多口徑”的政策理解之惑。二要建設(shè)融合國(guó)稅、地稅業(yè)務(wù)，標(biāo)識(shí)統(tǒng)一、流程統(tǒng)一、操作統(tǒng)一的電子稅務(wù)局，實(shí)現(xiàn)納稅人在同一網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、同一入口辦理國(guó)稅、地稅業(yè)務(wù)，將實(shí)體辦稅業(yè)務(wù)從線下轉(zhuǎn)移到線上來，推動(dòng)線上、線下融合發(fā)展。與《電子簽名法》對(duì)接，依托云計(jì)算技術(shù)，建立覆蓋電子表證單書網(wǎng)上申報(bào)、稅收資料影像、涉稅事項(xiàng)審批、電子稅務(wù)文書、電子證照等內(nèi)容的納稅人電子信息數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)行納稅人涉稅信息一次采集、按戶存儲(chǔ)、共享共用，實(shí)行辦稅無紙化、免填單;加快完善網(wǎng)上辦稅系統(tǒng)功能，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)報(bào)表等涉稅資料從財(cái)務(wù)軟件到稅務(wù)系統(tǒng)的自動(dòng)對(duì)接導(dǎo)入以及稅務(wù)機(jī)關(guān)網(wǎng)上數(shù)據(jù)自動(dòng)流轉(zhuǎn)，各環(huán)節(jié)共享;大力推進(jìn)電子網(wǎng)絡(luò)發(fā)票的運(yùn)用，解決納稅人網(wǎng)上辦稅的最大瓶頸問題。

三、實(shí)施分類、分級(jí)、分崗、分工的稅收征管體制

(一)分類控源，規(guī)范管理

實(shí)現(xiàn)稅源管理方式由全能管戶、一人統(tǒng)包向分類管事、團(tuán)隊(duì)協(xié)作的轉(zhuǎn)變。其路徑與措施主要有:一是按規(guī)模分類，就是將稅源分為重點(diǎn)稅源(不同于列名大企業(yè))和中小稅源兩類，或者重點(diǎn)、中小、個(gè)體零散稅源三類。重點(diǎn)稅源是指由省、市局監(jiān)控的重點(diǎn)稅源企業(yè)，以及跨國(guó)、跨省、跨市的總分機(jī)構(gòu)和母子公司、上市公司、涉外企業(yè)。從全省重點(diǎn)稅源企業(yè)中選取若干大企業(yè)由全省進(jìn)行列名管理。二是按行業(yè)、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)等進(jìn)行細(xì)分。對(duì)于基礎(chǔ)涉稅事項(xiàng)，實(shí)行屬地管理;對(duì)于復(fù)雜涉稅事項(xiàng)，由總局、省局統(tǒng)籌管理。對(duì)于企業(yè)所得稅的風(fēng)險(xiǎn)管理，最適合按行業(yè)建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型，力爭(zhēng)把每個(gè)行業(yè)的稅源風(fēng)險(xiǎn)管理做專、做細(xì)、做精。三是對(duì)大企業(yè)實(shí)行相對(duì)集約化管理。對(duì)跨區(qū)域、跨國(guó)經(jīng)營(yíng)的大企業(yè)，在納稅申報(bào)等涉稅基礎(chǔ)事項(xiàng)實(shí)行屬地管理、不改變稅款入庫(kù)級(jí)次的前提下，將其稅收風(fēng)險(xiǎn)分析事項(xiàng)提升至稅務(wù)總局、省級(jí)稅務(wù)局集中進(jìn)行，將分析結(jié)果推送相關(guān)稅務(wù)機(jī)關(guān)做好應(yīng)對(duì)。

(二)分級(jí)實(shí)施，科學(xué)管理

各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)都是稅源管理和納稅服務(wù)的實(shí)體。把各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)建設(shè)成稅源管理和納稅服務(wù)的實(shí)體。其主要職責(zé)可作如下劃分。省局的主要職責(zé):稅收風(fēng)險(xiǎn)分析，組織風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，開展反避稅調(diào)查，建設(shè)和維護(hù)稅源監(jiān)控分析平臺(tái)，直管列名大企業(yè)的個(gè)性化服務(wù)、評(píng)估、稽查，重大涉稅事項(xiàng)執(zhí)法督察的組織實(shí)施。市局的主要職責(zé):負(fù)責(zé)市區(qū)納稅人的辦稅服務(wù)，補(bǔ)充省局稅收風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果，全市重點(diǎn)稅源的納稅評(píng)估，全市重點(diǎn)稅源和市區(qū)中小稅源的稅務(wù)稽查，對(duì)省局推送的全市問責(zé)防控任務(wù)開展執(zhí)法督察工作。城市區(qū)局的主要職責(zé):轄區(qū)內(nèi)納稅人的日常管理和中小稅源的納稅評(píng)估?？h局的主要職責(zé):負(fù)責(zé)全縣納稅人的辦稅服務(wù)、日常管理，全縣中小稅源的納稅評(píng)估，全縣稅務(wù)稽查案件的檢查、執(zhí)行及中小案件的審理。

(三)分崗定責(zé)，流程管理

設(shè)置相應(yīng)的行業(yè)稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)的稅務(wù)人員，建立科學(xué)嚴(yán)密的征管流程，進(jìn)一步夯實(shí)稅收專業(yè)化管理基礎(chǔ)。稅源管理的基本流程包括申報(bào)納稅——稅額確認(rèn)——稅款征收——稅務(wù)檢查——爭(zhēng)議處理五個(gè)環(huán)節(jié)，其中自主申報(bào)納稅、稅額確認(rèn)和稅款征收是稅收征管的核心流程。

(四)分工協(xié)作，歸口管理

其路徑與措施主要有:一是納稅人發(fā)起的涉稅事項(xiàng)由辦稅服務(wù)部門承擔(dān)。二是稅務(wù)機(jī)關(guān)依職權(quán)發(fā)起的涉稅事項(xiàng)由日常管理部門承擔(dān)。包括宣傳輔導(dǎo)、催報(bào)催繳、資料管理等職責(zé)，以及承擔(dān)戶籍管理、發(fā)票管理、定額管理、信息采集、調(diào)查核實(shí)等職責(zé)。三是成立專門的納稅評(píng)估(含反避稅調(diào)查)職能機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)分析比對(duì)、約談核實(shí)、評(píng)定處理等職責(zé)。四是高風(fēng)險(xiǎn)稅務(wù)事項(xiàng)由稅務(wù)稽查部門查證落實(shí)。五是推進(jìn)監(jiān)督檢查常態(tài)化。進(jìn)一步加強(qiáng)巡視、督察內(nèi)審、督查、監(jiān)察等方面監(jiān)督的協(xié)調(diào)配合，做到各有側(cè)重、資源共享、成果共用，努力實(shí)現(xiàn)制度化、有機(jī)化、協(xié)同化;強(qiáng)化稅收?qǐng)?zhí)法督察，重點(diǎn)關(guān)注易發(fā)生執(zhí)法問題的薄弱環(huán)節(jié)，推動(dòng)重大稅收政策有效落實(shí)，對(duì)嚴(yán)重違規(guī)執(zhí)法行為予以通報(bào);加大執(zhí)法監(jiān)察和效能監(jiān)察工作力度，增強(qiáng)對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法、行政管理重點(diǎn)崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約。建立健全行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度。

四、在法治思維下推進(jìn)稅收征管改革

正確處理好推進(jìn)依法治稅和深化稅制改革的關(guān)系。黨的十八屆四中全會(huì)公報(bào)指出，“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)，立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”。由此可見，“改革突破法律”的做法將告終結(jié)，法治將成為稅收的常態(tài)。因?yàn)橥七M(jìn)依法治稅和深化稅制改革并不矛盾，二者應(yīng)當(dāng)是協(xié)同推進(jìn)、一體兩面的統(tǒng)一過程。一方面，依法治稅是改革要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。相比服務(wù)于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的1994年稅制改革，現(xiàn)在正在進(jìn)行的稅制改革的目標(biāo)是治理現(xiàn)代化，因而完善法治自然是改革的題中之義。另一方面，改革要在依法治稅的框架下進(jìn)行。在法治思維下推進(jìn)稅收征管改革的基本要求包括以下幾個(gè)這方面。

首先，法治思維是一種以稅收法定主義原則為價(jià)值判斷的思維，它要求將合法性始終貫穿于稅收改革全過程之中。其次，法治思維是一種重視規(guī)則和程序的思維，它要求規(guī)范有序開展納稅服務(wù)和稅收征管工作。再次，法治思維是一種限制權(quán)力、保障權(quán)利的思維，它要求稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)一步取消或減少行政審批，注重保護(hù)納稅人合法權(quán)益，第四，法治思維是一種趨于平等、追求公平正義的思維。它要求確保各類納稅主體一律平等，追求結(jié)果公正。第五，法治思維是一種趨于平衡的思維，堅(jiān)持推進(jìn)稅收治理體系與治理能力現(xiàn)代化的原則。如稅法解釋權(quán)必須在立法、執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)之間分享。

五、順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展趨勢(shì)，依托移動(dòng)互聯(lián)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)，加強(qiáng)重點(diǎn)稅源監(jiān)控

大數(shù)據(jù)時(shí)代下信息管稅的未來走勢(shì)，可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行理解:1.稅源數(shù)據(jù)的完整性得到大幅度提升。由“開票數(shù)據(jù)”和“申報(bào)數(shù)據(jù)”拓展為“交易及交易過程數(shù)據(jù)”和“交易相關(guān)數(shù)據(jù)”。2.稅源信息分析處理方式的變革趨勢(shì):一是由樣本抽樣數(shù)據(jù)分析變革為全數(shù)據(jù)(全樣本)分析;二是由單純統(tǒng)計(jì)歸納數(shù)據(jù)分析變革為多因素相關(guān)性動(dòng)態(tài)分析(大數(shù)據(jù)分析)。3.稅源數(shù)據(jù)采集由準(zhǔn)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)、事后數(shù)據(jù)為主提升為以實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)為主;稅源數(shù)據(jù)處理由周期性和專項(xiàng)事務(wù)處理為主提升為以敏捷服務(wù)響應(yīng)為主、自助式服務(wù)為特色。4.稅務(wù)管理與服務(wù)模式得到提升，主要表現(xiàn):由固定周期和專項(xiàng)事務(wù)處理為主提升為以實(shí)時(shí)快速服務(wù)響應(yīng)和動(dòng)態(tài)管理為主;由側(cè)重于結(jié)果分析與總結(jié)提升為過程與結(jié)果并重的管理與服務(wù);由事后快速響應(yīng)處理提升為事前準(zhǔn)確預(yù)測(cè)與風(fēng)險(xiǎn)防控。5.改變目前稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)以稅務(wù)機(jī)關(guān)獨(dú)立完成為主的狀況，應(yīng)建立政府主導(dǎo)的涉稅信息交換新機(jī)制，涉稅信息交接平臺(tái)應(yīng)由最初的稅務(wù)機(jī)關(guān)主導(dǎo)升級(jí)為政府主導(dǎo)，規(guī)范信息的傳遞方式、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限等問題，實(shí)現(xiàn)涉稅信息共享的制度化、常態(tài)化。

深化稅收征管改革，還要關(guān)注以下兩個(gè)方面的內(nèi)容:一是優(yōu)化稅務(wù)組織架構(gòu)，以征管成本的最小化實(shí)現(xiàn)應(yīng)征稅款的最大化。優(yōu)化稅務(wù)組織架構(gòu)，要注意借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及其做法:如注重稅務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)職能的分離與制約，防止權(quán)力尋租;圍繞納稅人需求設(shè)置和整合架構(gòu)，以優(yōu)化服務(wù)，提高效率，和諧征納關(guān)系，有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn);根據(jù)經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置機(jī)構(gòu)，不受行政區(qū)劃的限制;精簡(jiǎn)稅務(wù)機(jī)構(gòu)，力求實(shí)現(xiàn)扁平化和集約化管理，不斷降低征管成本;設(shè)置專門的稅務(wù)司法或準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)，充分保護(hù)納稅人尋求法律救濟(jì)的權(quán)利。二是深度參與、積極推進(jìn)國(guó)際征管協(xié)作。限于篇幅，本文不做展開討論。

［1］河南省稅務(wù)學(xué)會(huì)稅源專業(yè)化管理課題組.稅源專業(yè)化管理理論與實(shí)踐［C］.中國(guó)稅務(wù)學(xué)會(huì)2013年度深化征管改革研究課題研討會(huì)論文集(中國(guó)·江西)，2013.

［2］羅一帆.深化稅收征管改革的系統(tǒng)性思維［J］.湖南稅務(wù)高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2013(2).

［3］姚鍵，王周飛，陳愛民.基于大數(shù)據(jù)背景的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理［J］.稅務(wù)研究，2015(11).

［4］羅一帆.對(duì)深化稅收征管改革若干問題的認(rèn)識(shí)［J］.湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2012(6).

［5］胡磊，何柏林，周杰.“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代下的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理［J］.稅務(wù)研究，2016(6).

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F810.423

A

1008－4614－(2016)06－0019－03

2016－10－23

羅一帆(1963—)，男，湖南婁底人，湖南稅務(wù)高等專科學(xué)校副教授，主要研究方向:稅收征管和納稅服務(wù)。