農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度的立法重構(gòu)

戴林爽，陳美薇

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，哈爾濱 150030)

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農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度的立法重構(gòu)

戴林爽，陳美薇

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，哈爾濱 150030)

農(nóng)村留守兒童問題的解決關(guān)鍵在于獲得有效的監(jiān)護(hù)。雖然我國有關(guān)監(jiān)護(hù)制度的立法已形成一定的體系，但是仍存在諸多不足，親權(quán)與監(jiān)護(hù)混為一體、委托監(jiān)護(hù)制度不健全、國家監(jiān)護(hù)立法不完善、監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度規(guī)定過于宏觀、存在立法空白等。為了更好地保護(hù)農(nóng)村留守兒童權(quán)益，我國應(yīng)從確立親權(quán)和監(jiān)護(hù)并行模式、完善委托監(jiān)護(hù)制度、細(xì)化國家監(jiān)護(hù)規(guī)定、健全監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度四個(gè)方面對(duì)監(jiān)護(hù)制度進(jìn)行立法重構(gòu)。

農(nóng)村留守兒童；親權(quán)；監(jiān)護(hù);立法重構(gòu)

一、問題的提出

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，改革的不斷深化,農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流動(dòng)越來越頻繁，農(nóng)村留守兒童的數(shù)量呈逐年遞增的態(tài)勢。2013年《我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童狀況研究報(bào)告》顯示，根據(jù)2010年第六次人口普查的樣本數(shù)據(jù)推算，全國共有6 102.55萬農(nóng)村留守兒童，占農(nóng)村兒童總數(shù)的37.7%，占全國兒童的21.88%。與2005年全國1%抽樣調(diào)查估算數(shù)據(jù)相比，五年間全國農(nóng)村留守兒童增加約242萬人[1]。近年來，留守兒童的生存發(fā)展問題更是嚴(yán)峻。2016年教育藍(lán)皮書《中國教育發(fā)展報(bào)告(2016)》指出2006—2015年10年間，關(guān)于留守兒童的輿情事件共計(jì)239起，主要包括留守兒童自殺、犯罪、非正常傷害與意外死亡等四種類型。從發(fā)生年份來看，2006—2009年，每年的留守兒童輿情事件數(shù)均為個(gè)位數(shù)，呈現(xiàn)出零星散發(fā)態(tài)勢。2010年之后，我國社會(huì)進(jìn)入留守兒童輿情事件的高發(fā)期，僅2010—2015年間就出現(xiàn)了206起，占統(tǒng)計(jì)總量的86.19%，其中2015年為43起，達(dá)到頂峰。從留守兒童輿情事件類型來看，在10年間239起事件中，留守兒童非正常傷害共83起，占總數(shù)的34.73%，占比最高。農(nóng)村留守兒童這樣龐大的群體，不斷遭受侵害的事件頻頻發(fā)生，值得我們深思。

2016年2月4日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》，這是我國第一部系統(tǒng)闡述如何保護(hù)農(nóng)村留守兒童的行政性文件。2016年6月27日,《民法總則(草案)》由全國人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議審議，待審定通過后頒布實(shí)施。這些都表明我國對(duì)農(nóng)村留守兒童的關(guān)注和重視。解決農(nóng)村留守兒童生存發(fā)展問題的關(guān)鍵在于有效的監(jiān)護(hù)，而我國農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度在立法上存在很大的不足，所以，亟須進(jìn)行立法重構(gòu)。

二、農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)立法保護(hù)的現(xiàn)狀

(一)我國未成年人監(jiān)護(hù)制度的立法體系

目前，我國并沒有制定專門針對(duì)農(nóng)村留守兒童這一特殊群體的監(jiān)護(hù)制度，但是因?yàn)槠涫俏闯赡耆说囊徊糠?，所以可直接適用我國有關(guān)未成年人監(jiān)護(hù)制度的規(guī)定，這些規(guī)定散見于一些法律當(dāng)中，但也形成了一定的體系。

1986年通過的《民法通則》，用4個(gè)條文規(guī)定了我國的監(jiān)護(hù)制度，明確了監(jiān)護(hù)人因未成年人行為能力不足而應(yīng)承擔(dān)的法定代理人的職責(zé)，并以列舉的方式規(guī)定了未成年人的監(jiān)護(hù)人，同時(shí)規(guī)定了監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)職責(zé)和責(zé)任以及單位擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的情形。

1988年最高人民法院發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題意見(試行)》(以下簡稱《民通意見》)中通過15個(gè)條文對(duì)《民法通則》中監(jiān)護(hù)人的確定、監(jiān)護(hù)人的職責(zé)、監(jiān)護(hù)人的責(zé)任等方面進(jìn)行了細(xì)化,具有很強(qiáng)的實(shí)務(wù)操作性。

1980年的《婚姻法》、2009年的《侵權(quán)責(zé)任法》、2012年的《未成年人保護(hù)法》以及2012年的《預(yù)防未成年人犯罪法》，這些法律對(duì)于未成年人監(jiān)護(hù)雖然沒有明確列明，但也有相關(guān)規(guī)定，是對(duì)《民法通則》、《民通意見》的補(bǔ)充與完善。例如，《婚姻法》規(guī)定了父母有撫養(yǎng)教育子女的義務(wù)?！肚謾?quán)責(zé)任法》規(guī)定了被監(jiān)護(hù)人如果實(shí)施侵權(quán)行為，監(jiān)護(hù)人應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。《未成年人保護(hù)法》規(guī)定了委托監(jiān)護(hù)的內(nèi)容，同時(shí)還規(guī)定了監(jiān)護(hù)人應(yīng)創(chuàng)造良好的家庭環(huán)境?！额A(yù)防未成年犯罪法》規(guī)定監(jiān)護(hù)人應(yīng)對(duì)未成年人進(jìn)行法制教育，應(yīng)及時(shí)制止未成年人的違法犯罪行為,不得讓未滿16周歲的被監(jiān)護(hù)人脫離監(jiān)護(hù)獨(dú)居，以及監(jiān)護(hù)人不履行職責(zé)的法律后果等。

2016年6月27日,全國人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議審議了《民法總則(草案)》。雖然該草案尚未頒布實(shí)施，但是有關(guān)監(jiān)護(hù)制度方面的內(nèi)容所做的修改與完善值得我們研究。總體來看，《草案》尊重被監(jiān)護(hù)人的意愿，以保護(hù)未成年人利益為原則?！恫莅浮返?5條規(guī)定了父母對(duì)未成年子女負(fù)有撫養(yǎng)、教育和保護(hù)的義務(wù)；第26條增加了遺囑指定監(jiān)護(hù)人的規(guī)定；第28條明確了通過協(xié)議方式可以委托監(jiān)護(hù)；第29條，在發(fā)生監(jiān)護(hù)爭議時(shí)，指定機(jī)構(gòu)中刪除了“未成年人的父、母的所在單位”，規(guī)定了可以由有關(guān)當(dāng)事人直接起訴申請(qǐng)人民法院指定監(jiān)護(hù)人，增加了臨時(shí)監(jiān)護(hù)和不得擅自變更監(jiān)護(hù)人的規(guī)定；第30條，機(jī)構(gòu)擔(dān)任監(jiān)護(hù)人中刪除了“未成年人的父、母的所在單位”；第33條規(guī)定了監(jiān)護(hù)人應(yīng)以最有利于被監(jiān)護(hù)人的原則履行職責(zé)；第34條規(guī)定了撤銷監(jiān)護(hù)人資格的情形，申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人資格的有關(guān)人員和組織，如果這些申請(qǐng)主體未及時(shí)向人民法院提出撤銷申請(qǐng)的，由民政部門向人民法院提出；第35條規(guī)定了何種情形下恢復(fù)監(jiān)護(hù)人資格；第36條規(guī)定監(jiān)護(hù)關(guān)系終止的情形。這些改變表明我國在未成年人保護(hù)方面的努力和前行,如果這些規(guī)定通過實(shí)施后，農(nóng)村留守兒童將會(huì)受益，會(huì)極大地改變現(xiàn)有的生活狀態(tài)。

(二)我國未成年人監(jiān)護(hù)制度的立法不足

我國現(xiàn)行未成年人監(jiān)護(hù)制度立法的不足主要表現(xiàn)在親權(quán)與監(jiān)護(hù)混為一體、委托監(jiān)護(hù)制度不健全、國家監(jiān)護(hù)立法不完善、監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度規(guī)定過于宏觀、存在立法空白等問題。

1.親權(quán)與監(jiān)護(hù)混為一體

親權(quán)是指父母基于其身份關(guān)系而產(chǎn)生的對(duì)未成年人子女以教養(yǎng)保護(hù)為目的的權(quán)利與義務(wù)的總和。監(jiān)護(hù)是指對(duì)于無民事行為能力人和限制民事行為能力人的人身、財(cái)產(chǎn)及其他合法權(quán)益進(jìn)行監(jiān)督、保護(hù)的一項(xiàng)制度。親權(quán)和監(jiān)護(hù)存在很大的區(qū)別，但是我國現(xiàn)行監(jiān)護(hù)法律制度中沒有設(shè)立親權(quán)制度，未區(qū)分親權(quán)和監(jiān)護(hù)，而在具體的監(jiān)護(hù)法律規(guī)定中卻有一些親權(quán)的內(nèi)容。例如，《民法通則》第16條第一款規(guī)定了未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護(hù)人?！痘橐龇ā返?3條規(guī)定父母有保護(hù)和教育未成年子女的權(quán)利和義務(wù)。從本質(zhì)上說，未成年人子女的父母基于血緣關(guān)系的監(jiān)護(hù)應(yīng)該承擔(dān)比其他監(jiān)護(hù)人更多的社會(huì)責(zé)任，但是我國監(jiān)護(hù)法律制度卻把親權(quán)和監(jiān)護(hù)混為一體，不利于強(qiáng)化父母的責(zé)任意識(shí)，容易造成父母怠于或不履行職責(zé)。

2.委托監(jiān)護(hù)制度不健全

關(guān)于委托監(jiān)護(hù)制度，《民通意見》第22條規(guī)定監(jiān)護(hù)人可以將監(jiān)護(hù)職責(zé)部分或者全部委托。最新的《未成年人保護(hù)法》第16條規(guī)定父母因外出務(wù)工不能履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，應(yīng)委托有監(jiān)護(hù)能力的其他成年人代為監(jiān)護(hù)。雖然立法上明確了委托監(jiān)護(hù)，但是實(shí)際操作中出現(xiàn)很多問題。一是《未成年人保護(hù)法》第16條中“有監(jiān)護(hù)能力的”這一點(diǎn)如何去認(rèn)定是一個(gè)復(fù)雜的問題?！睹裢ㄒ庖姟返?1條規(guī)定,認(rèn)定監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)能力時(shí)應(yīng)當(dāng)綜合考慮監(jiān)護(hù)人的身體健康狀況、經(jīng)濟(jì)條件、與被監(jiān)護(hù)人生活上的聯(lián)系程度等，但未對(duì)認(rèn)定監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)能力的主體做出規(guī)定，同時(shí)還存在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)因人而異、忽視被監(jiān)護(hù)人意愿等問題。二是對(duì)于委托監(jiān)護(hù)報(bào)酬問題未做規(guī)定。三是農(nóng)村大多以口頭形式約定委托監(jiān)護(hù)，由于約定的權(quán)利義務(wù)不明確，如果產(chǎn)生糾紛，雙方的權(quán)益無法得到保障[2]。

3.國家監(jiān)護(hù)立法不完善

依據(jù)《兒童權(quán)利公約》第20條規(guī)定，暫時(shí)或永久脫離家庭環(huán)境的兒童，應(yīng)有權(quán)得到國家的特別保護(hù)。我國《憲法》第49條規(guī)定了兒童受國家的保護(hù)。1986年的《民法通則》第16條規(guī)定，監(jiān)護(hù)人可以由父、母所在單位、住所地的居委會(huì)、村委會(huì)或者當(dāng)?shù)孛裾块T擔(dān)任，這可以視為我國國家監(jiān)護(hù)唯一的法律依據(jù)。由此可見，我國的國家監(jiān)護(hù)立法不僅不完善，而且缺乏實(shí)務(wù)操作性。首先，在立法方面，沒有規(guī)定國家介入家庭監(jiān)護(hù)的前提條件，介入的方式以及經(jīng)費(fèi)來源等方面的內(nèi)容。其次，如果法定監(jiān)護(hù)人還在，該條款的規(guī)定不可能適用，難以發(fā)揮作用。所以，目前來看，國家對(duì)監(jiān)護(hù)的干預(yù)十分有限，難以及時(shí)有效地去保護(hù)受侵害的未成年人。

4.監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的規(guī)定過于宏觀

我國《民法通則》第18條第三款規(guī)定,監(jiān)護(hù)人如果不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或侵害被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益的,應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。根據(jù)有關(guān)人員或者有關(guān)單位的申請(qǐng),人民法院可以撤銷監(jiān)護(hù)人的資格。由此可見，我國立法僅對(duì)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督機(jī)制做了原則性的規(guī)定,既沒有規(guī)定監(jiān)護(hù)監(jiān)督的主體,也沒有規(guī)定監(jiān)督的具體措施，監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度過于宏觀。為了更好地落實(shí)監(jiān)護(hù)制度，僅僅這一條規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)當(dāng)做出具體細(xì)致的規(guī)定，建立起完善的監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度。

5.存在立法空白之處

目前，我國有關(guān)監(jiān)護(hù)制度的法律中也存在立法空白之處。其一，我國立法沒有規(guī)定監(jiān)護(hù)人是否應(yīng)為成年人?，F(xiàn)實(shí)生活中未成年兄姐照顧弟妹的情況并不少見，由于他們心智上仍不成熟，無法承擔(dān)起監(jiān)護(hù)人的職責(zé)，所以，將監(jiān)護(hù)人資格條件中加入要求是成年人的規(guī)定是必要的。其二，我國立法沒有規(guī)定監(jiān)護(hù)人的拒絕權(quán)與辭任權(quán)。在委托監(jiān)護(hù)中，受托人由于某些原因，無法有效地保護(hù)被監(jiān)護(hù)人權(quán)益時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許監(jiān)護(hù)人行使拒絕權(quán)或辭任權(quán)，因?yàn)橹挥屑皶r(shí)變更受托人，才能使被監(jiān)護(hù)人一直處于保護(hù)之下。

(三)農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)面臨的現(xiàn)實(shí)問題

1.留守兒童隔代監(jiān)護(hù)和無人監(jiān)護(hù)漸成常態(tài)

《我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童狀況研究報(bào)告》指出:“46.74%的農(nóng)村留守兒童的父母都外出，在這些孩子中，與祖父母一起居住的比例最高，占32.67%；有10.7%的留守兒童與其他人一起居住。單獨(dú)居住的留守兒童占所有留守兒童的3.37%，雖然這個(gè)比例不大，但由于農(nóng)村留守兒童基數(shù)大，由此對(duì)應(yīng)的單獨(dú)居住的農(nóng)村留守兒童高達(dá)205.7萬人?！庇缮鲜鰯?shù)據(jù)可知，隔代監(jiān)護(hù)和無人監(jiān)護(hù)在廣大農(nóng)村地區(qū)漸成常態(tài)。盡管隔代監(jiān)護(hù)在一定程度上可以給孩子關(guān)愛，但是由于祖父母教育水平有限，在留守兒童價(jià)值觀養(yǎng)成教育層面容易出現(xiàn)偏差。而處于無人監(jiān)護(hù)狀態(tài)下的農(nóng)村留守兒童在生活、教育、安全等方面面臨的問題更多，情況更加惡劣。

2.委托監(jiān)護(hù)規(guī)定實(shí)施效果不佳

農(nóng)村留守兒童這一群體的特殊性決定了委托監(jiān)護(hù)的重要性，然而我國的委托監(jiān)護(hù)立法規(guī)定比較籠統(tǒng)，實(shí)施效果不佳?，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村留守兒童隔代監(jiān)護(hù)時(shí)，監(jiān)護(hù)人年老體弱、文化水平不高、思想觀念落后，難以履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。有些受托者有打架斗毆、嗜酒賭博等惡習(xí)會(huì)嚴(yán)重影響孩子的身心健康。此外，法律規(guī)定了監(jiān)護(hù)人履職時(shí)受保護(hù)的權(quán)利，但沒有規(guī)定監(jiān)護(hù)的勞動(dòng)報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)等實(shí)質(zhì)性條款，這樣，很難調(diào)動(dòng)監(jiān)護(hù)人的積極性。留守兒童侵權(quán)時(shí)，受托者有過錯(cuò)的要負(fù)連帶責(zé)任，加重了受托者的負(fù)擔(dān)，這些使留守兒童的父母尋找合適的監(jiān)護(hù)人非常困難。

3.國家監(jiān)護(hù)落實(shí)困難

1986年的《民法通則》第16條規(guī)定了三類國家監(jiān)護(hù)的主體，但該條款的實(shí)務(wù)操作性不強(qiáng)，對(duì)于農(nóng)村留守兒童這一特殊群體來說，落實(shí)上存在諸多困難。首先，由父、母所在單位承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)在保護(hù)兒童上雖然起到了一定的作用，但對(duì)于保護(hù)留守兒童方面意義不大。我國的留守兒童父母進(jìn)城務(wù)工，所在單位大部分為建筑、餐飲等行業(yè)，而且有些留守兒童的父母所從事的工作是臨時(shí)性的，可能根本沒有單位。所以，由留守兒童父母所在單位去承擔(dān)保護(hù)留守兒童的責(zé)任非常困難。其次，農(nóng)村留守兒童住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)，事務(wù)繁多，人員有限，可用經(jīng)費(fèi)少，同樣無力承擔(dān)繁重的監(jiān)護(hù)職責(zé)。此外，如果由當(dāng)?shù)孛裾块T承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)，監(jiān)護(hù)留守兒童的經(jīng)費(fèi)從哪里來，這些都是對(duì)農(nóng)村留守兒童實(shí)施有效國家監(jiān)護(hù)最現(xiàn)實(shí)的障礙。

4.缺乏行之有效的監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度

監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)是一個(gè)嚴(yán)密的體系，農(nóng)村留守兒童可以依據(jù)該制度尋求保護(hù)，這樣才能使監(jiān)護(hù)制度真正落到實(shí)處。但是目前來看，我國的監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度的規(guī)定過于宏觀，實(shí)效性不大?！睹穹ㄍ▌t》第18條第三款對(duì)“有關(guān)人員”、“有關(guān)單位”并沒有做出明確規(guī)定，沒有明確的法律指引。如此，當(dāng)監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或侵犯其權(quán)益時(shí)，首先，農(nóng)村留守兒童根本沒有能力去保護(hù)自己的合法權(quán)益；其次，法院如果想保護(hù)留守兒童，只能通過“有關(guān)人員”、“有關(guān)單位”的申請(qǐng)才能實(shí)現(xiàn)，立法上的不完善使得法院難以發(fā)揮作用。

三、國外未成年人監(jiān)護(hù)法律制度及其啟示

(一)德國未成年人監(jiān)護(hù)法律制度及啟示

德國是大陸法系的典型國家，其采用的是親權(quán)制度和監(jiān)護(hù)制度的雙重模式。德國親權(quán)制度的內(nèi)容包括父母對(duì)未成年子女的生活方面的照顧，維護(hù)其人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益以及為子女行使法定代理權(quán)。如果父母親其中一方喪失了親權(quán)的行使權(quán)，則由另外一方行使。若家庭出現(xiàn)重大事情，并且父母意見不一，法院應(yīng)將親權(quán)轉(zhuǎn)移給符合子女最大利益一方的父親或母親行使。如果子女的利益被父母行使的親權(quán)嚴(yán)重危害，國家可以中止父母親權(quán)，如果找不到合適的監(jiān)護(hù)人，子女的監(jiān)護(hù)責(zé)任由國家承擔(dān)。這也就是說，在父母親權(quán)不能實(shí)行時(shí)，監(jiān)護(hù)制度啟動(dòng)。監(jiān)護(hù)人會(huì)由監(jiān)護(hù)法院參考青少年局的意思指任或根據(jù)在死亡時(shí)沒有喪失對(duì)子女實(shí)行親權(quán)的父母的意愿指任人選擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。監(jiān)護(hù)人一般是自然人、青少年局或者福利性社團(tuán)來擔(dān)任。青少年局或者福利性社團(tuán)擔(dān)任監(jiān)護(hù)人時(shí)，行使監(jiān)護(hù)具體職責(zé)是其青少年局或者社團(tuán)中的具體人員。德國法律還設(shè)置了監(jiān)護(hù)監(jiān)督人制度來協(xié)助監(jiān)護(hù)法院的工作，旨在監(jiān)督監(jiān)護(hù)人是否完全履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。

德國的未成年人監(jiān)護(hù)法律制度為我國提供了借鑒，一是區(qū)分親權(quán)和監(jiān)護(hù)，強(qiáng)化父母責(zé)任，有利于保護(hù)未成年人。二是采用家庭監(jiān)護(hù)為主、國家監(jiān)護(hù)為輔的模式，當(dāng)父母、監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)缺位時(shí)，國家及時(shí)干預(yù)，保護(hù)未成年人的合法權(quán)益不受侵害。三是為了使監(jiān)護(hù)人更好地履職盡責(zé)，采用監(jiān)護(hù)監(jiān)督人制度。

(二)美國未成年人監(jiān)護(hù)法律制度及啟示

美國是英美法系的典型國家，法律規(guī)定中未區(qū)分親權(quán)制度與監(jiān)護(hù)制度，實(shí)行以親權(quán)為重點(diǎn)的監(jiān)護(hù)制度，父母保護(hù)、撫育未成年子女，管理子女財(cái)產(chǎn)。假如未成年子女的父母處于離婚或分居狀態(tài)，父母一樣享有對(duì)子女的監(jiān)護(hù)權(quán)，共同監(jiān)護(hù)子女或者由給子女帶來監(jiān)護(hù)利益最大的一方進(jìn)行監(jiān)護(hù)。若父母去世，其子女的監(jiān)護(hù)人，由他們的遺囑指定，沒有遺囑指定的，由法院任命合適的人選。如果父母監(jiān)護(hù)不到位，國家和社會(huì)將會(huì)進(jìn)行公權(quán)力干預(yù)。美國還規(guī)定了強(qiáng)制舉報(bào)制度，醫(yī)生、教師等與兒童接觸的工作人員具有舉報(bào)義務(wù)，如果得知或者懷疑兒童受到來自父母或其他人的傷害，沒有舉報(bào)則承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。兒童福利局接受舉報(bào)并對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查，視情況帶走兒童，把兒童安置到專門機(jī)構(gòu)或者寄養(yǎng)家庭，并對(duì)兒童的原家庭進(jìn)行調(diào)査評(píng)估，如果危險(xiǎn)消除，兒童回到原家庭生活，如果危險(xiǎn)還在，其父母或其他監(jiān)護(hù)人將會(huì)被訴訟，并根據(jù)情況得到法律的制裁[3]。

美國的未成年人監(jiān)護(hù)法律制度為我國提供了借鑒，一是雖然美國未區(qū)分親權(quán)和監(jiān)護(hù)，但實(shí)行以親權(quán)為重點(diǎn)的監(jiān)護(hù)制度，強(qiáng)調(diào)了親權(quán)的重要性。二是國家公權(quán)力的介入，能夠?yàn)楸O(jiān)護(hù)缺失的未成年人提供及時(shí)的保護(hù)。三是采用強(qiáng)制舉報(bào)制度，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量對(duì)兒童進(jìn)行救助。

四、我國農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度的立法重構(gòu)

考慮農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)的現(xiàn)實(shí)狀況，亟須我國在立法上予以回應(yīng)。立法機(jī)關(guān)應(yīng)該秉承“兒童利益最大化”的原則對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)制度進(jìn)行立法重構(gòu)。

(一)確立親權(quán)和監(jiān)護(hù)并行的模式

我國立法應(yīng)當(dāng)區(qū)分親權(quán)和監(jiān)護(hù)，將父母對(duì)未成年人的權(quán)利義務(wù)從監(jiān)護(hù)制度中抽離出來。確立親權(quán)制度，有助于強(qiáng)化父母對(duì)未成年子女的責(zé)任，這是農(nóng)村留守兒童能夠健康成長的客觀要求。親權(quán)與監(jiān)護(hù)在立法主義、扶養(yǎng)義務(wù)履行、財(cái)產(chǎn)使用收益、發(fā)生依據(jù)以及監(jiān)督執(zhí)行等方面存在許多區(qū)別[4]。一是基于血緣關(guān)系產(chǎn)生的親權(quán)，立法采取自由主義，限制性規(guī)定少；監(jiān)護(hù)立法采取限制主義，有關(guān)監(jiān)護(hù)的一切活動(dòng)都有嚴(yán)格的規(guī)制。二是親權(quán)人對(duì)子女負(fù)有應(yīng)然的撫養(yǎng)義務(wù)；而監(jiān)護(hù)因不具有血緣關(guān)系，不負(fù)有撫養(yǎng)義務(wù)。三是親權(quán)人對(duì)子女財(cái)產(chǎn)享有的管理權(quán)、用益權(quán)；監(jiān)護(hù)人不享有用益權(quán)，處分被監(jiān)護(hù)人財(cái)產(chǎn)受限。四是親權(quán)是自然取得；監(jiān)護(hù)權(quán)是依法取得。五是親權(quán)的行使，一般無須監(jiān)督；監(jiān)護(hù)的行使須受監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督。六是親權(quán)人沒有報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)，監(jiān)護(hù)人可以主張報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)。

確立親權(quán)和監(jiān)護(hù)并行的模式，具體來說，就是在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，增加對(duì)父母權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，應(yīng)參照新修訂的《老年人權(quán)益保障法》，規(guī)定外出的父母應(yīng)經(jīng)?；丶姨酵优?。規(guī)定盡量選擇離家較近的地點(diǎn)打工，保障子女的基本生活，在外要采取多種方式，如電話、視頻等，加強(qiáng)情感的交流。

(二)完善委托監(jiān)護(hù)制度

農(nóng)村留守兒童隔代監(jiān)護(hù)、親朋監(jiān)護(hù)是一種委托監(jiān)護(hù),在現(xiàn)行的法律中，《民法通則》、《未成年人保護(hù)法》都明確了委托監(jiān)護(hù),但并沒有具體合理的規(guī)定,為了保護(hù)留守兒童權(quán)益，應(yīng)當(dāng)完善我國的委托監(jiān)護(hù)制度。

一是在監(jiān)護(hù)人資格條件上，還應(yīng)考慮監(jiān)護(hù)人的文化水平、道德品質(zhì)方面，并借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，立法時(shí)釆取消極方式，規(guī)定哪些自然人不具有擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的資格，如被剝奪親權(quán)的父母,具有酗酒、吸毒、賭博等不良嗜好的自然人,未成年人及70周歲以上的成年人,正在服兵役者，等等。二是賦予監(jiān)護(hù)人拒絕權(quán)、辭任權(quán)。根據(jù)“意思自治”的原則，監(jiān)護(hù)人應(yīng)享有拒絕權(quán)，拒絕擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。而當(dāng)監(jiān)護(hù)人的行為能力出現(xiàn)問題或者某些客觀原因而不能繼續(xù)承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí)，可以行使辭任權(quán)。三是賦予監(jiān)護(hù)人報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)。立法可規(guī)定可以由委托人和受托人雙方自行協(xié)商報(bào)酬，也可以根據(jù)監(jiān)護(hù)過程中監(jiān)護(hù)人所付出的勞動(dòng)和所產(chǎn)生的各種費(fèi)用來計(jì)算監(jiān)護(hù)報(bào)酬，從而讓監(jiān)護(hù)人得到金錢上的補(bǔ)償，這樣不僅可以提高監(jiān)護(hù)人的積極性，而且能使他們更加主動(dòng)地關(guān)心留守兒童。四是在委托監(jiān)護(hù)制度中,委托人與受托人實(shí)際上是一種委托合同關(guān)系，所以在法律中應(yīng)增加規(guī)范監(jiān)護(hù)委托合同的規(guī)定，規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)。應(yīng)明確委托事項(xiàng)(人身權(quán)除外)，明確委托時(shí)間、明確雙方的責(zé)任及報(bào)酬等問題。

(三)細(xì)化國家監(jiān)護(hù)規(guī)定

家庭監(jiān)護(hù)一直是我國的傳統(tǒng)，是保護(hù)未成年人免受侵害的有效路徑。雖然我國在《民法通則》中提出過國家監(jiān)護(hù)的內(nèi)容，但是在實(shí)踐中，并沒有得到貫徹?？v觀世界，以家庭監(jiān)護(hù)為主，以國家監(jiān)護(hù)為輔是現(xiàn)代法治發(fā)展的趨勢。在德國，一定條件下，國家可以中止監(jiān)護(hù)，也可以直接承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)。在美國，未成年人處于國家監(jiān)護(hù)的嚴(yán)格保護(hù)之下[5]。對(duì)于國家介入監(jiān)護(hù)的時(shí)間、情形、目標(biāo)都予以全面的規(guī)定，這些都為我國提供了很好的參考和借鑒。

具體而言，我國應(yīng)該在《民法通則》中增補(bǔ)國家介入家庭監(jiān)護(hù)的前提條件；明確實(shí)行國家監(jiān)護(hù)的具體機(jī)構(gòu)或部門，建議刪除父母所在單位擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的規(guī)定，實(shí)行民政部門為主，居委會(huì)、村委會(huì)為輔的國家監(jiān)護(hù)模式；明確經(jīng)費(fèi)來源；以概括加列舉的方式規(guī)定國家介入監(jiān)護(hù)的方式；明確何種情況下可以恢復(fù)家庭監(jiān)護(hù)的條件；明確何種情況下直接提請(qǐng)法院撤銷監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)資格等?？傊椒ㄗ灾渭庸珯?quán)力的介入，會(huì)使受到不當(dāng)監(jiān)護(hù)或者是無人監(jiān)護(hù)的未成年人得到社會(huì)的保護(hù)。

(四)健全監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度

監(jiān)護(hù)人怠于行使監(jiān)護(hù)職責(zé)，濫用監(jiān)護(hù)權(quán)的行為給未成年人帶來的傷害的事件時(shí)有發(fā)生，縱觀國外，德國的監(jiān)護(hù)法院、法國的親屬會(huì)議、日本的家庭法院設(shè)立的兒童法庭，均設(shè)有對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)[6]，對(duì)監(jiān)護(hù)人履職進(jìn)行監(jiān)督，保護(hù)兒童的權(quán)益。

我國應(yīng)加快健全監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度，在《民法通則》中設(shè)立民政部門為監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。明確該機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督職責(zé)的具體責(zé)任人，設(shè)定職責(zé)與義務(wù)，明確督促監(jiān)護(hù)人審慎履職的具體的法律措施，如監(jiān)護(hù)事項(xiàng)的登記和公示，監(jiān)護(hù)人定期或者不定期的報(bào)告。如發(fā)現(xiàn)父母或者監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)不力或者被監(jiān)護(hù)人權(quán)益受其侵害時(shí)，可以直接給予警告，若父母或者監(jiān)護(hù)人按期沒有改正，可請(qǐng)公安機(jī)關(guān)予以協(xié)助，視情況予以罰款或者拘留，如果發(fā)生傷害、虐待等情況，直接反映給檢察院，通過法律途徑保護(hù)留守兒童。此外，還應(yīng)規(guī)定強(qiáng)制報(bào)告制度,醫(yī)生、教師等與留守兒童接觸的工作人員具有報(bào)告義務(wù),當(dāng)發(fā)現(xiàn)留守兒童受到監(jiān)護(hù)人侵害時(shí)，應(yīng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)報(bào)告。這樣的監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)，可以規(guī)范監(jiān)護(hù)人的行為，督促監(jiān)護(hù)人更好地履行義務(wù)，從而，更加有效地保護(hù)未成年人的人身及財(cái)產(chǎn)安全。

近年來，農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度立法上的缺陷隨著社會(huì)的發(fā)展越來越凸顯，在全面推進(jìn)依法治國的今天，通過確立親權(quán)和監(jiān)護(hù)并行的模式、完善委托監(jiān)護(hù)制度、細(xì)化國家監(jiān)護(hù)規(guī)定、健全監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度對(duì)我國未成年人監(jiān)護(hù)制度進(jìn)行立法重構(gòu)，可以彌補(bǔ)我國立法不足，有效地規(guī)范父母及監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)行為，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村留守兒童人身和財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，從而避免悲劇的發(fā)生。

[1]全國婦聯(lián)課題組.全國農(nóng)村留守兒童城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童狀況研究報(bào)告[J].中國婦運(yùn)，2013,(6).

[2]呂瑩.論我國農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)制度的完善[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2012,(12).

[3]何芳.美國的兒童保護(hù)體系及其啟示[J].當(dāng)代青年研究，2015,(6).

[4]彭萬林.民法學(xué)[M]．北京:中國政法大學(xué)出版社，2011:76.

[5]王亞利.我國未成年人監(jiān)護(hù)事務(wù)中的國家責(zé)任[J].寧夏社會(huì)科學(xué)，2014,(1).

[6]曹思婕.完善未成年人監(jiān)護(hù)立法的思考[J].理論探索，2016,(4).

[責(zé)任編輯:劉 慶]

2016-10-05

戴林爽(1991-)，女(滿族)，黑龍江佳木斯人，2014級(jí)思想政治教育專業(yè)碩士研究生；陳美薇(1991-)，女，黑龍江牡丹江人，2015級(jí)思想政治教育專業(yè)碩士研究生。

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