我國碳稅立法模式的選擇

曾福城，趙藝才

(1.福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350116；2.西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 400031)

?

我國碳稅立法模式的選擇

曾福城1，趙藝才2

(1.福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350116；2.西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 400031)

摘要：時下，碳稅的開征有著現(xiàn)實的必要和可行性。在碳稅的立法模式上有“獨立型”立法模式和“融入型”立法模式兩種不同的形態(tài)，二者各有優(yōu)劣。立足我國的基本國情與充分考慮國民的可接受性，基于不同的碳稅立法模式評析，最終認(rèn)為融入環(huán)境稅模式才是我國當(dāng)前碳稅立法模式的最佳選擇。

關(guān)鍵詞：碳稅；立法模式；二氧化碳；節(jié)能減排

一、基礎(chǔ)鋪墊：涵義與價值

1.涵義。

(1)碳稅涵義。碳稅(carbon tax)即二氧化碳稅，旨在減少二氧化碳排放，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，按照二氧化碳的實際排放或估算排放量對生產(chǎn)、使用含碳化石燃料的單位和個人征收的一種稅。自1990年在芬蘭誕生起，碳稅便被視為一種具有達(dá)到二氧化碳減排目標(biāo)的目的性手段。碳稅與能源稅、環(huán)境稅有著緊密的聯(lián)系，為厘清碳稅涵義，有必要將其與能源稅、資源稅以及環(huán)境稅一并進(jìn)行分析。

能源稅。能源稅是一個綜合的概念，并非獨立的一個稅種，而是諸多稅收的統(tǒng)稱，實質(zhì)上是針對各種能源產(chǎn)品征的稅。[1]碳稅與能源稅二者在課稅對象上都涉及化石燃料，但二者有著本質(zhì)不同。碳稅是針對化石燃料中二氧化碳的排放行為征稅，旨在控制二氧化碳的排放量，實現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，而能源稅則是出于節(jié)約資源、提高能源利用率的考慮。

資源稅。資源稅是國家基于資源的有償使用，為調(diào)節(jié)資源的級差收入而以自然資源為課稅對象征收的一種稅。其目的在于合理地調(diào)節(jié)資源的級差收入，以便能源開發(fā)主體在相對平等的環(huán)境下競爭，同時促進(jìn)資源的利用效率。[2]

環(huán)境稅。狹義上特指環(huán)境污染稅，廣義上一般指基于生態(tài)環(huán)境保護(hù)等一系列目標(biāo)而征收的各稅種的統(tǒng)稱。廣義上的環(huán)境稅外延很大，包括能源稅、碳稅，還有諸如硫稅、污水稅等稅種?？梢姡级惻c能源稅、資源稅以及環(huán)境稅雖有著交叉重疊之處，但三者卻有著迥異的專業(yè)目的性，有著獨特的功能。

(2)碳稅立法模式。所謂立法模式，是指一國立法機(jī)關(guān)制定或修改法律時所遵循和參照的慣常路徑或標(biāo)準(zhǔn)樣式。立法模式有著歷史性以及現(xiàn)實性的顯著特征。1)歷史性，立法模式并非一朝一夕形成，而是歷史的積淀和智慧的結(jié)晶，反映了一國立法的慣常風(fēng)格，并有著現(xiàn)實的拘束[3]，不同的歷史時期，一國的立法模式也存在著差異；2)現(xiàn)實性，立法模式同樣是一國國情的產(chǎn)物，深受特定歷史時期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治環(huán)境以及文化傳統(tǒng)的影響，這也正是不同歷史時期的立法模式都有著各自特性的緣由所在。此外，由于立法模式深受現(xiàn)實諸多因素的影響，因此立法模式并不拘泥于定式，而是處于不斷變化的動態(tài)過程之中。

綜上，所謂碳稅立法模式是指：一國國家立法機(jī)構(gòu)在碳稅立法時所遵循和參照的慣常路徑或標(biāo)準(zhǔn)樣式。

2.碳稅立法模式的價值。價值體現(xiàn)的是某事物的有用性，不同的碳稅立法模式所表現(xiàn)出的有用性也存在差異。探究不同碳稅立法模式的價值表現(xiàn)如下：

(1)經(jīng)濟(jì)價值。碳稅立法模式選擇的不同，意味著所付出的經(jīng)濟(jì)成本的迥異。該經(jīng)濟(jì)成本的迥異首先體現(xiàn)在立法成本上，科學(xué)、合理的立法模式，可大大節(jié)約碳稅開征的立法成本。此外，立法、執(zhí)法與司法有著極強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，不同模式的選擇，也同樣會影響到立法以后的相關(guān)成本。因此，選擇科學(xué)、合理的碳稅立法模式有利于節(jié)約立法成本，進(jìn)而影響執(zhí)法成本和司法成本，有利于碳稅執(zhí)法活動、司法活動的開展實施。

(2)制度價值。其又可具體細(xì)分為實施價值與協(xié)調(diào)價值。實施價值表現(xiàn)為碳稅作為新征稅種，必然涉及利益的博弈，國民稅負(fù)的增加，勢必引起他們的心理抵觸，碳稅的主要納稅人尤其如此。選擇科學(xué)、合理的碳稅立法模式有利于國民對碳稅征收的接受與認(rèn)可度，進(jìn)而有利于包括碳稅開征在內(nèi)的整個實施過程。協(xié)調(diào)價值則表現(xiàn)為：碳稅的開征必然牽涉現(xiàn)有的稅制體系，故而必須對碳稅開征后是否與現(xiàn)有法律的整體性一致性予以考量。否則，會因缺乏對稅制協(xié)調(diào)性的考慮，而導(dǎo)致過度征稅和重復(fù)征稅從而加重納稅人的負(fù)擔(dān)。[4]通過選擇科學(xué)、合理的碳稅立法模式，可在最大程度上保障我國稅制體系的協(xié)調(diào)性。

二、模式考察：介紹與評析

1.“獨立型”碳稅立法模式?！蔼毩⑿汀碧级惲⒎Ｊ较?，將碳稅作為一個獨立的稅種，在立法上或是給予碳稅單獨立法，或是制定一部綜合性法律，而將碳稅作為其中的一個章節(jié)，其中以英國的《氣候變化法》最為典型，且愈來愈多的國家制定了類似于《氣候變化法》的基本法。[5]59-64

“獨立型”立法模式的優(yōu)勢在于：(1)整體稅制方面。采用“獨立型”碳稅立法模式有助于整體稅制的系統(tǒng)完整性，該模式下或是通過單獨立法，或是通過制定綜合性法律，在綜合型法律中用章節(jié)體現(xiàn)，將相關(guān)的碳稅規(guī)范統(tǒng)一起來，并對納稅人、征稅對象、稅收優(yōu)惠等一系列稅法構(gòu)成要素進(jìn)行針對性的立法設(shè)計，保持結(jié)構(gòu)上的嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，避免相關(guān)碳稅規(guī)范的重疊與沖突，碳稅立法的獨立性也為進(jìn)一步研究碳稅打下了更為良好的基礎(chǔ)。(2)目標(biāo)指向性方面。“獨立型”碳稅立法模式的使用，有利于充分體現(xiàn)碳稅與其他稅種的區(qū)別，明示碳稅節(jié)能減排的立法目的所在，彰顯碳稅在法律體系中的重要地位，表明國家對二氧化碳減排的高度重視，向國民傳遞更為清晰的減排信號，引導(dǎo)國民以切身行動廣泛參與到減排行動中來。

“獨立型”立法模式的劣勢在于：(1)開征實施方面。具體體現(xiàn)為碳稅開征成本高與實施阻力大。獨立開征碳稅這一新稅種，往往需要經(jīng)過更多的程序，增加了開征的立法成本，且由于立法、執(zhí)法與司法的緊密性關(guān)系，進(jìn)而影響到現(xiàn)有稅收的執(zhí)法和司法，增加執(zhí)法與司法成本。此外，作為新增稅種，給國民第一印象便是——自身的稅負(fù)增加，凡是涉及增加自身經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的稅種，社會均會對其存在抵觸情緒，碳稅作為新增稅種便會在無形中引起國民心理上的抵觸，增加碳稅實施的難度。在實施過程中，必須注意與其他稅種的協(xié)調(diào)關(guān)系，阻力之大可想而知。(2)現(xiàn)有稅制方面。獨立引入碳稅，與可進(jìn)行針對性的對納稅人、征稅對象、稅收優(yōu)惠等稅法構(gòu)成要素相對，意味著對現(xiàn)有的稅制進(jìn)行有效的整合，否則會因碳稅開征對現(xiàn)有稅法體系造成破壞，甚至使得原有的稅制愈發(fā)復(fù)雜。同時，該模式下為了實現(xiàn)與現(xiàn)有稅制的協(xié)調(diào)，需要完善的稅制體系和較高的稅收征管水平。

2.“融入型”碳稅立法模式?！叭谌胄汀碧级惲⒎Ｊ较?，不征收單獨的碳稅稅種，而是將碳稅的稅負(fù)加在能源稅、或者環(huán)境稅等其他稅種之中，對現(xiàn)有稅種進(jìn)行整合改造，賦予其新的功能，將原有稅種綠色化。根據(jù)融入對象的不同，可分為融入資源稅模式和融入環(huán)境稅模式兩種。大多數(shù)發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起步階段，主要通過此模式來構(gòu)建自身的生態(tài)稅法。[6]

“融入型”立法模式的優(yōu)勢在于：(1)開征實施方面，采用“融入型”的碳稅立法模式，碳稅不以單獨的稅種出現(xiàn)，而是通過對現(xiàn)有稅制加以調(diào)整，對原有稅種進(jìn)行部分改造，將碳稅的稅負(fù)附加到現(xiàn)有的稅制當(dāng)中，此舉節(jié)約了采用“獨立型”立法模式下需要通過專門立法方可開征碳稅的立法成本。此外，“融入型”立法模式能夠較好實現(xiàn)與現(xiàn)有稅收制度的銜接，無須付出較大的執(zhí)法與司法成本。與獨立型立法模式的激進(jìn)相比，融入型模式更為柔和，可謂是漸進(jìn)式改革。將碳稅融入到其他的現(xiàn)有的稅種當(dāng)中，在國民心理上所帶來的自身稅種增加的抵觸感不至于如此強(qiáng)烈，利于碳稅開征后的實施，受到的阻力更小。(2)現(xiàn)有稅制方面，“融入型”的碳稅立法模式通過對現(xiàn)有稅制的調(diào)整，實現(xiàn)開征碳稅的目標(biāo)，對原有稅法體系的沖擊較小，較大程度上保持了原有稅制框架的穩(wěn)定性，避免了采用獨立型立法模式所帶來的與現(xiàn)有相關(guān)稅種的沖突。

“融入型”立法模式的劣勢在于：(1)目標(biāo)指向性方面，每個現(xiàn)有的稅種都有其自身的立法目的，都有自身的象征所在。無論是采用融入環(huán)境稅抑或是融入資源稅，都將使開征碳稅的減排目標(biāo)不明確，淡化碳稅的減排目的，所具有的象征性大打折扣，不利于國民對碳稅的認(rèn)知。國家傳遞給國民的在節(jié)能減排上的信心決心以及引導(dǎo)國民樹立節(jié)能減排的意識方面也會因此受到影響。(2)整體稅制方面，融入型的立法模式下，要將碳稅融入到其他的現(xiàn)有稅種之中，須對現(xiàn)有的稅種進(jìn)行一系列調(diào)整，使得稅制設(shè)計愈發(fā)復(fù)雜。此外，也會因融入而分散到諸多的法律體系中，造成體系性差，甚至因協(xié)調(diào)不力，最終影響到碳稅的實施效果。

三、我國選擇：考量因素與最佳模式

1.考量因素。

(1)我國基本國情。國外現(xiàn)有的碳稅立法模式，對我國有諸多啟示，但萬不可直接移植套用，一國選擇何種碳稅立法模式，與該國的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治環(huán)境、環(huán)境狀況、環(huán)保意識、法制程度、環(huán)境執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其人員素質(zhì)等基本國情有著密切關(guān)系。[5]59-64在具體選擇何種立法模式時，充分借鑒現(xiàn)有的立法模式是必然的，在這個過程中，更應(yīng)立足于我國的基本國情，本著實事求是的精神，看選擇的碳稅立法模式是否有利于我國當(dāng)前的稅制協(xié)調(diào)，是否與相關(guān)稅種協(xié)調(diào)融合，是否契合我國稅制改革的需要，符合我國稅制改革的基本方向。

(2)國民可接受性。制定法必須為或易于為人們所接受，[7]在選擇何種碳稅立法模式時，也必須對國民的可接受性予以充分考慮。無論選擇何種立法模式，開征碳稅勢必會對現(xiàn)有的社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，諸如由于增加國民的負(fù)擔(dān)，不可避免地會遭受阻力，國民的認(rèn)可與接受度將很大程度上影響碳稅的實施。因此，在選擇碳稅立法模式時，應(yīng)對該模式對碳稅在我國的開征與實施的影響性予以考慮，選擇循序漸進(jìn)的實施戰(zhàn)略。

2.最佳模式。

(1)“獨立型”碳稅立法模式“水土不服”?！蔼毩⑿汀碧级惲⒎Ｊ诫m在目標(biāo)指向性等方面有著自身的優(yōu)勢，我國開征碳稅一定程度上也需要借助該模式在目標(biāo)指向性上的功用，但不可操之過急。該模式也存在不符我國的基本國情的情況，選擇該模式難免造成“水土不服”，具體而言：

1)根據(jù)我國現(xiàn)有法律的規(guī)定，若采用“獨立型”立法模式開征碳稅，須經(jīng)全國人大或其授權(quán)的國務(wù)院立法[8]，并且投入較大的人力、物力和財力，如確定碳稅的納稅主體、開征范圍、稅收收目等稅收要素，需要付出更多的立法成本。若采用該模式，轉(zhuǎn)型期的中國，碳稅稅率無疑需要在改革實踐中不斷調(diào)整，稅率的調(diào)整也需要人大及其常委會修改，程序繁瑣，時間上的拖延也不利于碳稅的有效實施。2)國家政策方向上，時下我國稅制改革正沿著“簡稅制、寬稅基”的大方向推進(jìn)，該模式對現(xiàn)有的稅制需要進(jìn)行較大的整合，增加了稅制的復(fù)雜性，與“簡稅制、寬稅基”的要求不符。3)當(dāng)前我國的稅制并不完善，稅收的征管水平與發(fā)達(dá)國家相比也處于較低水平，而“獨立型”碳稅立法模式在適用環(huán)境上有著征管水平高、稅制體系完善的要求，因此，當(dāng)前我國采用“獨立型”碳稅立法模式難度大，條件尚不具備。4)在國民可接受性上，相比我國快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)水平，國民素質(zhì)雖處在不斷提升的過程中，但節(jié)能減排意識有待進(jìn)一步提高。若采用獨立型的立法模式引入碳稅，勢必讓國民認(rèn)為自身稅負(fù)增加，極易在心理上產(chǎn)生抵觸感，對碳稅的開展實施產(chǎn)生較融入型模式會遇到更大的阻力。

(2)融入資源稅立法模式的缺陷分析。采用融入資源稅的立法模式，將碳稅融入資源稅中，提高資源稅征收比例便可間接達(dá)到節(jié)能減排的目的，但最大的瓶頸在于將碳稅融入資源稅的兼容性問題。征收碳稅的立法目的在于節(jié)能減排，減少二氧化碳的排放量。而征收資源稅的立法目的在于調(diào)節(jié)資源級差收入，促進(jìn)企業(yè)公平競爭，并體現(xiàn)國有資源的有償使用，獲得財政收入。[2]可見，碳稅側(cè)重于節(jié)能減排，資源稅側(cè)重于調(diào)節(jié)資源級差收入，立法目的上有著較大的懸殊，也正是源于這種懸殊，導(dǎo)致兩者之間的兼容性差，進(jìn)而影響碳稅開征實施。將碳稅融入資源稅后，碳稅的征收以資源稅的名義進(jìn)行，極大削弱了征收碳稅的目標(biāo)指向性作用，碳稅所具有的節(jié)能減排指引性作用被弱化。

(3)融入環(huán)境稅立法模式是我國的最佳選擇。如前文所述，立足于時下我國的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境，“獨立型”碳稅立法模式和融入資源稅立法模式都存在較大的不足，融入環(huán)境稅立法模式是我國時下的最佳選擇。具體而言：

1) 立法成本低，程序簡單。與獨立型模式不同，融入型模式無需人大經(jīng)過嚴(yán)格的立法程序進(jìn)行立法，只需調(diào)整現(xiàn)有稅種，經(jīng)國務(wù)院的批準(zhǔn)即可，操作更方便，程序更簡單。同時，我國當(dāng)前稅收征管水平有待提高，融入型模式對我國稅收征管水平的要求較低，在減少立法成本的同時，也無需增加更大的執(zhí)法、司法成本。2)對原有稅法體系沖擊較小，國民的接受可能性大。相對于獨立型模式的激進(jìn)，融入型模式的漸進(jìn)性改革所具有的柔性特征，更易于為國民接受，所遇到的阻力自然更小，最終有利于稅收目的實現(xiàn)。3)將碳稅融入環(huán)境稅，雖不如獨立型模式下的目標(biāo)指向性那么明顯，但也表明國家在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、節(jié)能減排上的決心與信心，同樣具有積極的象征意義，以環(huán)境稅的名義開征，也更易獲得國民的支持與認(rèn)可，減少開征的阻力。4)碳稅就性質(zhì)而言屬于環(huán)境稅，若將碳稅融入到環(huán)境稅當(dāng)中，碳稅與環(huán)境稅之間的兼容性問題以及二者的協(xié)調(diào)過程不至于太尖銳、太復(fù)雜。我國當(dāng)前環(huán)境稅雖尚處于“費改稅”的論證階段，但開征環(huán)境稅是我國稅制改革的必然趨勢，可在設(shè)計環(huán)境稅的同時將碳稅進(jìn)行整合，作為環(huán)境稅的一個稅目。此舉符合我國當(dāng)前“簡稅制、寬稅基”的稅制改革的基本原則。

[參考文獻(xiàn)]

[1]崔景化，李浩研.碳稅與能源稅之制度協(xié)調(diào)模式分析[J].稅務(wù)研究,2012(2)：52-55.

[2]蔣晶.基于資源與環(huán)境保護(hù)的資源稅改革研究[D].成都：西南財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，2014.

[3]江國華.立法：理想與變革[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2007：245.

[4]王文革.關(guān)于我國碳稅制度設(shè)計的關(guān)鍵問題[J].江蘇大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2012(6)：12-15.

[5]張一粟.我國環(huán)境立法模式選擇辨析[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報，2008(12).

[6]魏彥芳.我國生態(tài)稅法的立法設(shè)計芻議[J].天水師范學(xué)院學(xué)報，2015(6):59-64.

[7]蘇力.法治及其本土資源[M].北京：北京大學(xué)出版社，2015：100.

[8]舒?zhèn)?我國碳稅立法模式研究[D].重慶：西南政法大學(xué)法學(xué)院，2014.

(責(zé)任編輯：胡先硯)

收稿日期：2016-04-01

作者簡介：曾福城(1991-)，男，福建永春人，福州大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

中圖分類號：D912.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4824(2016)04-0098-04

On the Mode of Chinese Carbon Tax Legislation

Zeng Fucheng1，Zhao Yicai2

(1.LawSchool,FuzhouUniversity,Fuzhou，F(xiàn)ujian350116,China；2.SchoolofEconomicLaw,SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw,Chongqing401120，China)

Abstract：Nowadays the introduction of carbon tax is necessary and practical in China. In reality there are two different modes of carbon tax legislation:“Independent” legislative mode and “integrative” legislative mode. Both have their own advantages and disadvantages. Based on the status quo in China and the national acceptability, this paper respectively analyzes the two legislative modes and accordingly arrives at the conclusion that integrative environmental tax mode turns out to be the best choice for China's current carbon tax legislation mode.

Key Words：carbon tax; legislative mode; carbon dioxide; energy saving and emission reduction

趙藝才(1992-)，女，貴州六盤水人，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院碩士研究生。