全面深改中的公共危機治理體系和治理能力現(xiàn)代化

蘇 玉

(中國人民解放軍南京政治學院 馬克思主義學院，南京 210003)

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全面深改中的公共危機治理體系和治理能力現(xiàn)代化

蘇 玉

(中國人民解放軍南京政治學院 馬克思主義學院，南京 210003)

公共危機治理是國家治理體系的重要組成部分，其能力水平的高低不僅關系到全面深化改革目標的實現(xiàn)，更成為全面深化改革順利進行的重要保障?；趯θ嫔罨母镞M程中公共危機治理體系和治理能力現(xiàn)代化之緊迫性的研究，勾勒公共危機治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本表征，提出實現(xiàn)公共危機治理體系和治理能力現(xiàn)代化的路徑與對策。

全面深化改革；公共危機治理；治理體系和治理能力

伴隨全面深化改革的不斷推進，我國改革開放以來的整體格局將發(fā)生重大變化。我國社會面臨的公共問題和風險也將有增無減。推進國家治理的現(xiàn)代化，無非是要通過體制機制創(chuàng)新，使國家治理體系能夠有效適應現(xiàn)代性公共問題的治理要求[1]。公共危機治理作為現(xiàn)代國家治理結構的重要組成部分，其體系和能力的現(xiàn)代化必然是全面深化改革的題中之義。這里說的公共危機治理體系，是以黨和政府為主導的多元治理主體有效應對包括自然災害和人為災害在內的公共危機事件，最大程度減少災害的社會性損失的制度體系，包括社會運行、風險治理、應急管理等各領域的一整套緊密相連、相互協(xié)調的體制、機制和法律法規(guī)安排。公共危機治理能力，是公共危機治理體系運行能力和執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。以全面深化改革為背景，檢視我國公共危機治理體系和治理能力之流變，論析其成敗得失，反思其經驗教訓，對于推進公共危機治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有深遠意義。

1 公共危機治理體系和治理能力現(xiàn)代化的緊迫性

第一，經濟的快速發(fā)展與利益分配均衡性之間的矛盾迫切需要推進公共危機治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在現(xiàn)代化的進程中，生產力的指數(shù)式增長，使危險和潛在威脅的釋放達到了一個前所未有的程度[2]。隨著危機逐漸成為當今社會的常態(tài)，國家控制、應對風險的體系和能力，不僅能夠反映一個國家的公共安全狀況、社會的整體穩(wěn)定程度，更是衡量一個國家政府治理能力、國家綜合競爭力和國家形象的重要指標。在我國改革開放取得巨大成就的同時，也積聚了許多社會矛盾和沖突。這既要求管理者提高依法解決國家日常管理事務的能力，更需要管理者具備解決國家管理事務中重大復雜問題，特別是處理各種突發(fā)性事件和公共危機的能力。通過強化國家治理的頂層設計和整體部署，推進公共危機治理體系和治理能力現(xiàn)代化，理應是全面深化改革的重要內容。

第二，民眾日益擴大的政治訴求與政治體系容納能力之間的矛盾迫切需要推進公共危機治理體系和治理能力現(xiàn)代化。通過全面深化改革，除了解決國家治理面臨的問題，還應解決國家治理方面已存在的問題。以習近平同志為核心的黨中央順應歷史新要求和人民群眾新期待，將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”設定為全面深化改革的總目標。這意味著未來我國的治理模式將是國家治理者(執(zhí)政黨及其領導團隊)要分享現(xiàn)代價值理念(如民主、自由、公平等價值)，要遵守現(xiàn)代生活規(guī)則(如法治、開放、競爭、協(xié)商等規(guī)則)，貫徹公平、正義、公開、透明等原則，堅持民主協(xié)商，實現(xiàn)依法而治[3]。公共危機治理作為國家治理結構的重要部分和環(huán)節(jié)，用現(xiàn)代化的治理理念和方法，把危機控制在局部范圍內，不僅體現(xiàn)我國現(xiàn)代化發(fā)展的基本規(guī)律，也是全面深化改革的必然要求。

第三，全面深化改革進程中的利益調整與我國利益固化藩籬現(xiàn)狀之間的矛盾迫切需要推進公共危機治理體系和治理能力現(xiàn)代化。隨著我國全面深化改革的不斷深入，面對多元、多樣、多變的利益調整格局，改革必然會遇到各種所謂的“中梗阻”。能否打破利益固化的藩籬，成為決定改革成功與否的關鍵。美國學者亨廷頓就曾提出“現(xiàn)代性產生穩(wěn)定，而現(xiàn)代化卻會引起不穩(wěn)定”的命題。而保持社會秩序的穩(wěn)定性，積極的策略只能是通過制度的適應性變革，提高制度化水平，提升國家治理能力[4]。對于由全面深化改革可能引發(fā)的公共危機狀況，公共危機治理作為化解國家治理危機的兜底環(huán)節(jié)，必須順應這一發(fā)展趨勢，在全面深化改革的同時，預先做出危機治理的制度安排，并根據(jù)制度體系的變革，盡快提高公共危機治理能力。

2 公共危機治理體系和治理能力現(xiàn)代化的表征

公共危機治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是通過國家公共危機治理制度體系的構建、完善和運作，使得公共危機可以在最短時間內得到有效控制并化解，恢復社會秩序，維護社會穩(wěn)定；通過將制度理性、多元合作、協(xié)商共治、科學高效等理念滲透到公共危機治理的各個環(huán)節(jié)，進而實現(xiàn)由傳統(tǒng)危機管理向現(xiàn)代危機治理的轉變，推進危機治理體系和治理能力的極大提高。公共危機治理體系和治理能力的現(xiàn)代化具有多重表征，具體包含五個方面。

第一，治理理念民主化?！皣抑卫眢w系和治理能力”的提出，表明全面深化改革的總目標要在一種更新的思想理念指導下去實現(xiàn)。國家治理又稱民主治理[5]。民主化是國家治理能力現(xiàn)代化的最本質特征[6]。在公共危機治理中，其理念主要體現(xiàn)在：(1)確立多元協(xié)作的民主治理理念。從本質上看，我國的國家、社會和公民在任何時候都不是“對立對抗”的。在公共危機治理中，通過多元協(xié)作，為治理主體提供平等、公正參與治理的制度安排，進而進一步發(fā)揮合理配置資源、有效化解利益沖突的潛能。(2)確立“以人為本”的治理價值指向。“以人為本”指的是以廣大的人民群眾為本，一切為了人民群眾，一切依靠人民群眾。公共危機的治理過程也應強化政府的公共責任意識，堅持以實現(xiàn)大多數(shù)人民的現(xiàn)實利益作為公共危機治理工作的出發(fā)點和最終歸宿，體現(xiàn)人民的意志和主體地位。

第二，治理方式法治化。法治是黨領導人民治理國家的基本方略。黨的十八屆三中全會指出，堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。從邏輯上看，“法治化”是“現(xiàn)代化”的重要評判指標，同時也是“現(xiàn)代化”實現(xiàn)的必要條件。推進公共危機治理現(xiàn)代化的核心，就是要推進和實現(xiàn)公共危機治理體系和治理能力的法治化。其意義不僅體現(xiàn)在消除公共危機事件本身造成的危害，更在于其促成國家緊急權力與保障公民合法權利的合理平衡[7]。公共危機事件的突發(fā)性、現(xiàn)代社會中風險的不確定性和復雜性及公共應急緊迫性都使得公共危機治理權力和處置措施需要高度的能動性、靈活性，而法律不可能對所有緊急行政權的使用條件、程序做出細致周密的規(guī)定，因此，公共危機治理中，必須授予政府一定的自由裁量權以備不時之需。通過制度、程序設計，法律的規(guī)范、制約和監(jiān)督來確保政府緊急權的正確運用、公民權利受到最小限制的公共危機法治化之路顯得尤為重要。

第三，治理系統(tǒng)協(xié)同化。協(xié)同化是公共危機治理的內在要求，也是公共危機治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要特征。由于現(xiàn)代社會突發(fā)公共危機事件的復雜性及其邊界外溢效應，使得公共危機的出現(xiàn)不可能僅局限于某一公共行政部門或領域[8]。公共危機治理作為多元、多向構成的復雜運作系統(tǒng)，治理主體各要素、各子系統(tǒng)應相互作用、相互影響、協(xié)同進化，具體體現(xiàn)在：(1)公共行政部門之間的協(xié)同。要避免部門化、分塊化和碎片化所導致的地方和部門利益掣肘現(xiàn)象，通過體制內整體規(guī)劃、組織重構、明確職能等方式，提高治理總體效能。(2)政府與社會之間的協(xié)同。改變長期以來公共安全治理由政府大包大攬而導致的社會資源配置效率低、腐敗等弊端，充分協(xié)調政府與社會之間的關系以共同積極應對公共危機。(3)社會組織之間的協(xié)同。注重加強常態(tài)下社會組織間聯(lián)系，通過信息共享和資源整合，避免緊急狀態(tài)下出現(xiàn)協(xié)調不力、各自為戰(zhàn)，難以形成合力的狀態(tài)。

第四，治理流程科學化。治理流程科學化是實現(xiàn)公共危機治理能力提升的最直接有效的途徑。所謂科學化，就是從實際出發(fā)，積極探索和把握我國公共危機治理的客觀規(guī)律, 運用專業(yè)化、系統(tǒng)化、信息化的現(xiàn)代治理方法，建立健全職責明確、結構分明、完整規(guī)范、運行高效的治理流程和工作機制，提高治理工作效率和質量，實現(xiàn)公共危機治理效益的最大化。從公共危機的發(fā)展軌跡和演化路徑來看，要實現(xiàn)治理流程科學化，除了要根據(jù)不同類型公共危機的風險特點，建立健全包括預警、應急處理、善后恢復等全主體、全風險、全要素、全過程的程序體制，還應研究建立快速的信息分析、監(jiān)測、發(fā)布及反饋系統(tǒng)、相關的指標體系等數(shù)字治理機制。只有提高了對信息的掌控能力，才能更好地應對現(xiàn)代信息社會帶來的風險。

第五，治理質量高效化。治理質量、治理績效是衡量公共危機治理能力和有效程度的重要標準。高效化是我國公共危機治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內在要求和追求方向。衡量公共危機治理質量是否高效，主要看公共危機治理的時效性和實效性。(1)時效性體現(xiàn)在時間維度。通過治理主體快速反應、及時有效地處置，更好地把握整個危機事件處置的主動權，使危機事件在最短時間內得到有效遏制。(2)實效性體現(xiàn)在政治效率維度。通過提高公共危機治理體系和治理現(xiàn)代化能力，使公共危機治理的效果以較低的行政成本，更高的行政效率和更好的公共服務，獲得更多的公民支持。

3 實現(xiàn)公共危機治理體系和治理能力現(xiàn)代化的著力點

黨的十八屆三中全會決議指出，全面深化改革的總目標之一是推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。這說明，全面深化改革與治理現(xiàn)代化之間存在著“目標-手段鏈”的關系。當前，以全面深化改革為契機，推動公共危機治理體系和治理能力現(xiàn)代化應著力在以下四個方面。

第一，建立健全制度體系，提高制度創(chuàng)新能力。制度是公共危機依法治理的核心要素和基本遵循。全面深化改革，就要解放思想敢于突破陳規(guī)，就要放開手腳打破條條框框。提高制度創(chuàng)新能力，一是從時間性考慮，規(guī)范危機治理的流程。盡快出臺以程序法為依托的應急法規(guī)執(zhí)行，真正落實和解決具體的法律適用問題。二是從針對性考慮，細化危機分類治理的政策工具。應針對不同類型的公共危機，根據(jù)科學的風險類型、特征、性質和等級識別，在統(tǒng)一要求下進行標準要素細化和分類，做出“主次分明、重點突出、條分縷析的公共危機治理的預案設計”[9]。三是從有效性考慮，完善各類配套政策措施。如完善權責體系，及信息公開、利益表達、行政問責等制度，為治理環(huán)節(jié)提供法律支持，以保證治理過程及事后追究程序的正當性。

第二，優(yōu)化治理組織結構，增強社會協(xié)同能力。從現(xiàn)實情況看，當前我國公共危機治理結構碎片化的弊端十分明顯，不僅體現(xiàn)在政府與外部主體之間關系的割裂，還涉及政府內部機構的裂化。增強社會協(xié)同治理能力，要做到以下兩方面：一方面，優(yōu)化政府內部危機治理部門的組織結構。減少組織的中間層次，使得政府組織結構從高聳垂直的政府體系向覆蓋決策指揮、綜合協(xié)調、咨詢輔助、處理執(zhí)行、信息管理等多個功能子系統(tǒng)的扁平化、網絡化治理體系的方向發(fā)展。強化政府部門之間的合作和協(xié)調，提高治理效率。另一方面，強化多元治理主體之間的合作和協(xié)調。首先要通過公共政策，采取激勵機制，保障公民伙伴權利，“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔，推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用”[10]。其次要整合各治理主體的結構與功能。通過建立科學、統(tǒng)一的政府-社會公共危機合作共治體制，采取“綜合性應急管理系統(tǒng)+各專業(yè)應急處理系統(tǒng)”模式[8]實現(xiàn)不同行業(yè)、不同領域、不同層級治理職能的有機統(tǒng)一，提高對復雜危機的應對能力。

第三，注重預防和演練，再造政府危機應變能力[11]。公共危機治理能力的現(xiàn)代化，說到底就是看政府主導全社會實現(xiàn)公共危機治理結果的有效性，主要回答的是政府響應和管控危機的本領和效能。就我國危機治理實踐看，政府、特別是地方政府及其職能部門的危機應變能力存在明顯不足。再造政府的危機應變能力，應當從預防和演練入手，著手提高兩個能力：一是快速反應能力。由于公共危機的突發(fā)性、非常態(tài)性，要求政府部門及其工作人員對危機的應對和控制不能守株待兔，不能按部就班，要盡快有效地控制危機事態(tài)的蔓延，最大限度地保護民眾的生命財產安全；二是臨場應變能力。在危機情境中，政府官員及其行政人員應根據(jù)危機情勢，在其權限及法定范圍內，最大限度地發(fā)揮主觀能動性，臨場處置遇到的緊急情況，如動態(tài)上把握和平衡利益、第一時間化解矛盾維護秩序、快速權變制定危機決策、運用民主和法治方式推進治理工作等。

第四，重塑輿情應對能力，增強政府的公信力。公共危機突發(fā)事件的解決并不意味著公共危機的結束?？ㄋ古辽赋?，災難事件的后果遠遠超出了對人類健康或環(huán)境的直接傷害，導致更重要的間接影響，如義務、保險成本、對制度喪失信心、污名化、脫離共同體事務等[12]。因此，通過政府公關消除消極影響，進而提高政府公信力是危機治理里不可或缺的內容。當前，重塑我國基層政府的輿情應對能力應注意兩點：一是提高政府公關能力，把握危機輿論引導的主動權。在危機不同時段，主動開展不同形式的政府公關活動，積極向民眾傳送“生命第一”、“公開透明”、“快速及時”、“經得起歷史檢驗”等人本價值觀，及時解答公眾對治理過程存在的質疑。通過加強與公眾的溝通、交流與合作，對內可緩和公眾緊張情緒，維護社會穩(wěn)定，增強公眾對政府的信心；對外可樹立起良好的國家形象。二是建設危機輿論引導的自組織信息化系統(tǒng)。各多元治理主體利用網絡和信息技術，及時公布危機治理的實時進展情況，如政府的應急預案、各治理主體的計劃安排、物資儲備及調配動向、志愿者的專業(yè)技能、危機的治理進展、慈善款的發(fā)放情況等。通過各治理主體及時的信息公開，避免謠言傳播。

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[10] 中共中央.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].[2013-11-15].http://news.xinhuanet.com/2013-11/15/c-118164235.htm.

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(責任編輯：張中勝)

The Public Crisis Governance System and the Modernization of Governance Capacity in the Course of Deepening Reform Comprehensively

SU Yu

(School of Marxism，PLA Nanjing Institute of Politics，Nanjing 210003 China)

The public crisis governance is an important part of the country's governing system. The level of its capacitynot only concernstherealization of the goal of deepening reformcomprehensively,but alsoguaranteesthe proceeding of the deep reform all aroundsmoothly. Based on the urgency ofthe public crisis governance system and the modernization of governance capacity, the present study depicts its basic representation, andput forwards the corresponding path and countermeasures.

Comprehensively Deepening Reform；Public Crisis Governance；Governance System and Governance Capacity

2016-07-16

國家社會科學基金項目(15BKS059)

蘇玉(1983- )，女，安徽安慶人，講師，博士，主要從事政治學理論研究。

D035

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1009-7961(2016)06-0007-04