國(guó)家治理轉(zhuǎn)型與工會(huì)去行政化改革

陳姣姣（上海市楊浦區(qū)五角場(chǎng)街道總工會(huì)，上海 200433）

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國(guó)家治理轉(zhuǎn)型與工會(huì)去行政化改革

陳姣姣
（上海市楊浦區(qū)五角場(chǎng)街道總工會(huì)，上海 200433）

［摘 要］從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”是國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要方面。在當(dāng)前國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的大背景下，工會(huì)作為系統(tǒng)化的社會(huì)組織，是一股重要的治理資源，必須在去行政化改革中融入現(xiàn)代治理理念，突顯工會(huì)作為社會(huì)功能體的定位，強(qiáng)化工會(huì)的維權(quán)主業(yè)，發(fā)動(dòng)社會(huì)多元主體參與職工服務(wù)，加強(qiáng)自下而上與自上而下雙向運(yùn)作，發(fā)揮職工的主體性作用，通過(guò)五個(gè)方面的努力推動(dòng)工會(huì)成為國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的重要力量。

［關(guān)鍵詞］治理轉(zhuǎn)型；工會(huì)；去行政化

一、治理與國(guó)家治理轉(zhuǎn)型

黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略目標(biāo)，表明“治理”取代“管理”成為“黨在全面深化改革時(shí)期的執(zhí)政理念和治國(guó)方略，開(kāi)啟了一個(gè)新的國(guó)家治理時(shí)代”[1]。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的總體架構(gòu)中，轉(zhuǎn)變社會(huì)治理方式、發(fā)揮多元主體參與社會(huì)治理的積極性主動(dòng)性，是完善國(guó)家治理體系、提升國(guó)家治理能力的重要環(huán)節(jié)。

“治理”是“各種公共或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和”[2]。社會(huì)領(lǐng)域的“治理”，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)、社會(huì)、公民等多元主體共同參與到公共事務(wù)領(lǐng)域中來(lái)，通過(guò)溝通、對(duì)話、談判、協(xié)商等互動(dòng)方式，結(jié)成合作伙伴關(guān)系，達(dá)成一致行動(dòng)，以維持社會(huì)的正常運(yùn)行、滿足社會(huì)成員的基本需要?！爸卫怼迸c“管理”僅一字之差，但在行動(dòng)主體、權(quán)力來(lái)源、價(jià)值取向等諸多方面存在差異。其中兩個(gè)最基本的區(qū)別在于：在行動(dòng)主體上，“管理”強(qiáng)調(diào)社會(huì)建設(shè)主體的唯一性，政府作為唯一主體對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行排他性管理，并在此基礎(chǔ)上形成絕對(duì)權(quán)威與強(qiáng)力色彩；“治理”則是包括政府單位、政府派生實(shí)體、非政府組織、私人機(jī)構(gòu)以及公民個(gè)體在內(nèi)的多元治理主體共同行使主體性權(quán)力的多元復(fù)合治理，以合法性、參與性、公開(kāi)性、透明性、回應(yīng)性、法治性、責(zé)任性等為基本特征。在行動(dòng)方式上，“管理”是指政府對(duì)公共事務(wù)實(shí)行自上而下的單向度的管理，而“治理”則是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，主要通過(guò)合作、協(xié)商、建立伙伴關(guān)系和目標(biāo)認(rèn)同等方式參與公共事務(wù)管理。[3]

概括來(lái)講，從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”，意指政府不再是實(shí)施社會(huì)管理功能的惟一權(quán)力核心，非政府組織、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、公民自組織等第三部門(mén)和社會(huì)力量將與政府一道來(lái)共同承擔(dān)管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的責(zé)任；國(guó)家對(duì)社會(huì)事務(wù)的治理也不再是依托科層體系自上而下的垂直管理，而是轉(zhuǎn)向包括合作、參與、協(xié)商、建立伙伴關(guān)系、建立目標(biāo)認(rèn)同、過(guò)程參與等上下互動(dòng)的過(guò)程，從強(qiáng)調(diào)治理者的權(quán)力轉(zhuǎn)向更多關(guān)注被治理者（治理對(duì)象）的權(quán)利。

國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的培育和發(fā)展，使社會(huì)組織在社會(huì)領(lǐng)域中發(fā)揮治理資源的作用。作為一種重要的社會(huì)力量和系統(tǒng)化的社會(huì)組織，工會(huì)一直以來(lái)都被納入國(guó)家的治理框架之中，是社會(huì)管理體系的重要組成部分。然而，由于長(zhǎng)時(shí)間嵌入于高控制性的權(quán)力結(jié)構(gòu)，工會(huì)更多地被當(dāng)作政治功能體而不是社會(huì)功能體存在，帶有準(zhǔn)政府組織的行政色彩，欠缺社會(huì)組織應(yīng)有的獨(dú)立性和社會(huì)基礎(chǔ)，已然難以適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的需要，工會(huì)組織革除積弊、創(chuàng)新轉(zhuǎn)型成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)而緊迫的時(shí)代課題。

二、工會(huì)在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型中的定位

在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的大背景下，工會(huì)作為一股社會(huì)治理的力量，需推進(jìn)以去行政化為核心的改革，融入現(xiàn)代治理理念，使之成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。

第一，突顯工會(huì)作為社會(huì)功能體的定位。治理現(xiàn)代化包含民主、公開(kāi)、透明、責(zé)任、法治等價(jià)值理念，認(rèn)為國(guó)家管控具有有限性，而由社會(huì)各階層、團(tuán)體、公民個(gè)體通過(guò)協(xié)商、對(duì)話等民主的方法可以達(dá)成廣泛的共識(shí)并形成社會(huì)的自組織、自管理、自運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。工會(huì)去行政化要符合治理理念，在去行政化的過(guò)程中將“民主、法治、公平、效率、自由、協(xié)商、合作”的價(jià)值植入其中，注重規(guī)則和程序，使工會(huì)凸顯現(xiàn)代社會(huì)組織的特性。從本質(zhì)上講，工會(huì)是一個(gè)社會(huì)組織，必須“以社會(huì)為取向，滿足社會(huì)的需求，接受社會(huì)的評(píng)價(jià)，把主要的精力放到面向社會(huì)、聯(lián)系社會(huì)、服務(wù)社會(huì)上”[4]。這就要求工會(huì)打破條條框框，轉(zhuǎn)變?cè)鹊墓ぷ骼砟詈头椒?，更多學(xué)習(xí)借鑒社會(huì)組織行之有效的工作理念和運(yùn)作模式，遵循促進(jìn)鏈接、增強(qiáng)互動(dòng)、平等尊重、功能合作的原則，采取非官方、民間、競(jìng)爭(zhēng)性的活動(dòng)方式，使用“社會(huì)語(yǔ)言”，增強(qiáng)工會(huì)工作的透明度、開(kāi)放度，以社會(huì)化運(yùn)作拓寬工作空間、延伸工作手臂、提升工作效能，實(shí)現(xiàn)由體制內(nèi)向社會(huì)化轉(zhuǎn)變，由封閉性向開(kāi)放性轉(zhuǎn)變。

第二，強(qiáng)化工會(huì)的維權(quán)主業(yè)。一直以來(lái)，中國(guó)工會(huì)“被賦予維護(hù)、建設(shè)、參與、教育等數(shù)種職能，兼具工人利益的代表者維護(hù)者、黨和職工聯(lián)系的橋梁紐帶、國(guó)家政權(quán)的重要社會(huì)支柱等多重身份”[5]。在基層一線，不少街道總工會(huì)在組織架構(gòu)上隸屬于街道黨建辦，是街道黨工委職能科室的一個(gè)組成部分，街道工會(huì)干部既要干工會(huì)的活，也要做黨建的事，既要維權(quán)，也要維穩(wěn)，承擔(dān)了很多工會(huì)本職職能以外的任務(wù)。這樣一個(gè)“多任務(wù)主體”會(huì)造成工會(huì)難以兼顧這些職能而最終淡化了主業(yè)主責(zé)。從應(yīng)然的角度看，“工會(huì)是工人聯(lián)合的職業(yè)團(tuán)體，工人組建工會(huì)是為了尋求集體的力量以抗衡資本的強(qiáng)勢(shì)地位，代表工人維護(hù)權(quán)益是工會(huì)組織成立的初衷，也是其存在的理由?！盵4]隨著勞動(dòng)關(guān)系向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，勞資矛盾日趨復(fù)雜激烈，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下工人權(quán)益被侵害的情況越來(lái)越多，工人希望通過(guò)工會(huì)進(jìn)行自身利益的維護(hù)需求也不斷增長(zhǎng)。因此，工會(huì)要從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的福利型、活動(dòng)型、娛樂(lè)型“老三型”工會(huì)轉(zhuǎn)向維權(quán)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型“新三型”工會(huì)，將注重組織、引導(dǎo)、教育職工的傳統(tǒng)職能轉(zhuǎn)向?yàn)槁毠ぬ峁I(yè)化的維權(quán)服務(wù)，在角色定位上明確工會(huì)作為工人在國(guó)家層面完成自身的權(quán)利表達(dá)和實(shí)現(xiàn)的制度化渠道，在職能上突出履行工會(huì)的代表和維護(hù)職能，通過(guò)各種“維護(hù)”“保障”和“給予”，把職工群眾團(tuán)結(jié)起來(lái)，反映職工的訴求愿望，保護(hù)職工的合法權(quán)益，解決職工的實(shí)際困難，在職工受到利益侵害時(shí)為他們撐腰做主。在工會(huì)突出維權(quán)職能、爭(zhēng)當(dāng)職工利益代表者和維護(hù)者的過(guò)程中，工會(huì)的行政化自然會(huì)消減。[6]

第三，發(fā)揮社會(huì)多元主體參與職工服務(wù)的作用。治理理念倡導(dǎo)社會(huì)多元主體發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)、共同參與到公共服務(wù)和社會(huì)建設(shè)中去。按照這一理念，在職工服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)摒棄工會(huì)一家獨(dú)攬職工服務(wù)的做法，充分發(fā)揮各類社會(huì)資源、社會(huì)組織的作用，讓社會(huì)公眾、社會(huì)組織、志愿團(tuán)體等一切社會(huì)力量都參與到服務(wù)和管理職工中來(lái)。也就是說(shuō)，工會(huì)不再僅僅是職工服務(wù)的提供者，而要轉(zhuǎn)型成為樞紐型社會(huì)組織，強(qiáng)化工會(huì)作為社會(huì)組織孵化器的功能定位，成為職工服務(wù)類組織的培育者、組織者、支持者和協(xié)調(diào)者，切實(shí)承擔(dān)起支持、扶助、服務(wù)、管理中小社會(huì)組織的功能；要加強(qiáng)工會(huì)作為資源中樞平臺(tái)的功能建設(shè)，整合、集聚、鏈接各方資源，通過(guò)服務(wù)外包、項(xiàng)目招投標(biāo)等形式，帶動(dòng)更多的社會(huì)力量、社會(huì)資源為職工服務(wù)；要與社會(huì)組織“形成平等協(xié)作關(guān)系，將社會(huì)組織視作‘伙伴’而不是‘伙計(jì)’，在與社會(huì)組織的互動(dòng)中逐漸淡化工會(huì)的官辦色彩和行政化傾向，增強(qiáng)工會(huì)的社會(huì)性、民間性”[7]。

第四，加強(qiáng)自下而上與自上而下雙向運(yùn)作。社會(huì)中介組織作為溝通政府與民眾關(guān)系的橋梁，能夠及時(shí)把其成員對(duì)政府的要求、愿望、建議、批評(píng)集中起來(lái)，轉(zhuǎn)達(dá)給政府，同時(shí)又把政府的政策意圖和對(duì)相關(guān)問(wèn)題的處理意見(jiàn)轉(zhuǎn)達(dá)給民眾，通過(guò)這一利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)過(guò)程，推動(dòng)政府與民眾的合作，促進(jìn)善治的實(shí)現(xiàn)。工會(huì)作為社會(huì)中介組織，同樣發(fā)揮著連接國(guó)家與工人、自下而上代表職工利益訴求和自上而下宣貫黨的政策主張兩方面的中介傳輸功能。然而，行政化的工會(huì)往往偏重自上而下的運(yùn)作，到群眾中去得太多，從群眾中來(lái)得不夠，因此，在治理的視野下，工會(huì)運(yùn)作要從自上而下的單向轉(zhuǎn)為自上而下與自下而上并存的雙向，在對(duì)上負(fù)責(zé)的同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)下負(fù)責(zé)的意識(shí)。具體就是，從應(yīng)對(duì)黨政和上級(jí)工會(huì)任務(wù)部署轉(zhuǎn)向更多了解職工的需求，將自上而下的開(kāi)會(huì)、發(fā)文等各項(xiàng)事務(wù)性工作與深入基層一線反映職工訴求、自下而上當(dāng)好職工群眾代表者維護(hù)者結(jié)合起來(lái)，圍繞職工的意愿和要求開(kāi)展工作，按照職工需求生成任務(wù)清單、項(xiàng)目推進(jìn)、考核評(píng)估等機(jī)制，發(fā)揮好工會(huì)作為連接國(guó)家與工人的傳動(dòng)裝置作用。

第五，將職工從工作對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)楣ぷ鞯闹黧w。治理轉(zhuǎn)型關(guān)注被治理者的權(quán)利，強(qiáng)調(diào)將被治理者從治理的對(duì)象、客體轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫淼闹黧w或其組成部分，并參與到治理的實(shí)踐中。工會(huì)是會(huì)員共同意志的集合，工會(huì)的各項(xiàng)工作要從職工中來(lái)、到職工中去。按照治理對(duì)象主體化的思路，工會(huì)要增強(qiáng)與會(huì)員（工作對(duì)象）的聯(lián)系，擺脫職工和會(huì)員的對(duì)象化地位，發(fā)揮他們的主體性作用，讓職工和會(huì)員參與到工會(huì)組織運(yùn)作和各項(xiàng)工作中去。比如，調(diào)整工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子來(lái)源構(gòu)成，提高基層一線職工在地方工會(huì)代表大會(huì)和委員會(huì)中的比例，讓基層一線職工參與工會(huì)議事決策。比如，建立基層工會(huì)和職工需求調(diào)查制度，把開(kāi)展需求調(diào)查作為工會(huì)履職盡責(zé)的必經(jīng)程序，在確定開(kāi)展重點(diǎn)工作、舉辦重大活動(dòng)前，面向基層工會(huì)和職工群眾廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)建議，增強(qiáng)工作決策、項(xiàng)目實(shí)施的針對(duì)性和有效性。比如，探索職工在企業(yè)外直接入會(huì)的路徑，從原先依賴行政力量建會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽柯毠そ〞?huì)，讓職工真正參與到建會(huì)中來(lái)。比如，建立以職工滿意度為導(dǎo)向的工作評(píng)價(jià)機(jī)制，把考核評(píng)價(jià)權(quán)交到職工群眾手里，以職工的滿意度、認(rèn)可度作為評(píng)價(jià)工會(huì)工作得失的衡量指標(biāo)，解決下級(jí)工會(huì)對(duì)上級(jí)工會(huì)和黨政負(fù)責(zé)而忽視

對(duì)職工和會(huì)員負(fù)責(zé)的問(wèn)題。[8]

三、工會(huì)去行政化改革的重要原則

第一，要堅(jiān)持標(biāo)本兼治。工會(huì)的行政化涉及思想觀念、制度架構(gòu)、精神層面的深層次問(wèn)題。因此，工會(huì)去行政化改革不僅僅是要加強(qiáng)對(duì)工會(huì)工作理念、方式、作風(fēng)等的革新，更重要的是工會(huì)組織戰(zhàn)略層面的轉(zhuǎn)型，將工會(huì)去行政化置于社會(huì)體制改革的前沿陣地，研究在新形勢(shì)下工會(huì)如何重建與黨政、職工及其他社會(huì)組織的關(guān)系。

第二，要堅(jiān)持系統(tǒng)改革。工會(huì)的組織形態(tài)創(chuàng)新和功能修正牽涉到黨在國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中如何定位工會(huì)，也受到整個(gè)國(guó)家體制及制度慣性的影響，因此，工會(huì)去行政化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，并非工會(huì)一家努力就可以，需要黨委、政府、社會(huì)各方創(chuàng)造環(huán)境、給予支持、共同努力。

第三，要堅(jiān)持分層分類區(qū)別對(duì)待。工會(huì)體系的各環(huán)節(jié)都存在行政化，但不同類型不同層面工會(huì)的行政化問(wèn)題不盡相同，去行政化的側(cè)重點(diǎn)也不同。比如，地方工會(huì)的行政化更多表現(xiàn)在體制內(nèi)的慣性思維和傳統(tǒng)做法，因而要?jiǎng)?chuàng)新思路、方法，凸顯工會(huì)作為社會(huì)組織的功能設(shè)置；企業(yè)工會(huì)去行政化則應(yīng)側(cè)重于增強(qiáng)工會(huì)的自主權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，減少企業(yè)行政的負(fù)面干預(yù)和干擾。總之，工會(huì)去行政化不能一刀切，應(yīng)分層分類治理。

參考文獻(xiàn)：

[1] 陳姣姣.創(chuàng)新社會(huì)治理結(jié)構(gòu)與工會(huì)樞紐型社會(huì)組織建設(shè)[J].中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào),2014(5).

[2] 王道勇.加快形成“一主多元”式社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)[J].科學(xué)社會(huì)主義,2014(2).

[3] 胡祥.近年來(lái)治理理論研究綜述[J].毛澤東鄧小平理論研究,2005(3).

[4][5][6] 陳姣姣.去行政化：加強(qiáng)和改進(jìn)工會(huì)建設(shè)的必由之路[J].工會(huì)理論研究,2015(6).

[7] 同[1].

[8] 走到職工中去 以職工滿意度為導(dǎo)向——上海市總工會(huì)改革實(shí)施方案解讀[R].勞動(dòng)報(bào),2015-11-25.

[編輯：朱懂理]

［中圖分類號(hào)］D412.6

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1008-7753（2016）03-0027-03

[收稿日期]2016-03-15

[作者簡(jiǎn)介]陳姣姣（1984-），女，浙江寧波人，楊浦區(qū)五角場(chǎng)街道總工會(huì)副主席，主要研究方向：工會(huì)宏觀理論。