環(huán)境影響評價(jià)備案制的理論探討

侯可斌，李　楠，田昕竹，邱大慶（北京市環(huán)境影響評價(jià)評估中心，北京100161）

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環(huán)境影響評價(jià)備案制的理論探討

侯可斌，李楠，田昕竹，邱大慶
（北京市環(huán)境影響評價(jià)評估中心，北京100161）

摘要：環(huán)境影響評價(jià)備案制來源于投資管理體系，與審批制存在明顯差異，因存在法律障礙，在環(huán)境影響評價(jià)行政許可中存在不適用性，但備案制的精髓在于與部分建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評行政許可特點(diǎn)相契合，因此，可以將備案制的思想與做法應(yīng)用于環(huán)評審批改革?？赏ㄟ^環(huán)保部門公布納入備案管理項(xiàng)目范圍和備案條件，建設(shè)單位提交備案材料，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管、強(qiáng)化政府部門間聯(lián)動(dòng)和提倡社會(huì)監(jiān)督等措施予以控制和完善環(huán)境影響評價(jià)備案制。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評價(jià)；審批制；備案制；行政許可；改革

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.02.05

我國環(huán)境行政許可形式繁多、種類多樣，根據(jù)統(tǒng)計(jì)，中央立法共設(shè)定環(huán)境行政許可項(xiàng)目511 項(xiàng)[1]。在眾多環(huán)境行政許可中，環(huán)境影響評價(jià)審批為社會(huì)廣泛熟知，也是建設(shè)投資領(lǐng)域最重要的行政許可之一。因此，環(huán)境領(lǐng)域?qū)徟母锏闹攸c(diǎn)是環(huán)評審批制度?！董h(huán)境影響評價(jià)法》是我國環(huán)評制度設(shè)立的最主要依據(jù)，該法對環(huán)評的行政許可形式作出了要求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門采取“審批”的方式對環(huán)評文件予以認(rèn)可。隨著環(huán)評法實(shí)施十幾年，“審批”形式的弊病愈發(fā)凸顯，如所有環(huán)評文件采用統(tǒng)一的審批形式未體現(xiàn)差異性，環(huán)境影響小的項(xiàng)目數(shù)量巨大且占用行政資源過多，審批時(shí)限較長、企業(yè)意見較多，環(huán)評的預(yù)斷性導(dǎo)致一些項(xiàng)目的環(huán)評監(jiān)管意義缺失等。根據(jù)國家關(guān)于簡政與審批制度改革的要求，很多地方開展了環(huán)評審批制度改革試點(diǎn)工作，如采取備案的方式代替審批。本研究針對環(huán)評領(lǐng)域該新型行政許可方式從理論角度進(jìn)行探討，重點(diǎn)分析該方式在環(huán)評領(lǐng)域應(yīng)用的可行性與差異性，提出應(yīng)用中應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)，對存在的問題提出控制措施。

1　環(huán)評審批與備案制關(guān)系

1.1環(huán)評審批特點(diǎn)

根據(jù)一般行政理論，行政許可可分為一般行政許可和特別行政許可[2]。一般行政許可在數(shù)量上沒有限制，行政機(jī)關(guān)沒有自由裁量權(quán)，行政相對人符合條件即授予許可；特別行政許可（以下簡稱特許）中，行政相對人符合法律規(guī)定的限制條件，并不必然導(dǎo)致行政相對人被授予許可，行政機(jī)關(guān)還需考慮其他因素，擁有自由裁量的空間。對環(huán)評審批來說，一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目即使符合法律法規(guī)的規(guī)定，仍要考慮項(xiàng)目所在地的環(huán)境容量、地方環(huán)境管理要求等，因此，環(huán)評審批屬于行政許可中的特許，即環(huán)保部門審查與決策過程中擁有一定的自由裁量空間。

1.2備案制特點(diǎn)

審批、核準(zhǔn)與備案的概念來源于投資管理體系。2004年7月16日，國務(wù)院作出了《關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號），標(biāo)志著傳統(tǒng)行政審批制度改革取得了重大突破，對于政府投資項(xiàng)目仍實(shí)行審批制，對于企業(yè)不使用政府投資建設(shè)的項(xiàng)目，區(qū)別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制[3]。

1.2.1審批與備案的比較

審批制項(xiàng)目因涉及政府資金使用，需要對建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行全面評估，同時(shí)，政府投資項(xiàng)目通常用于關(guān)系社會(huì)公共利益、國家經(jīng)濟(jì)安全、國家經(jīng)濟(jì)市場的重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域，因此，審批制還需要考慮項(xiàng)目的社會(huì)效益以及對國家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響，所以，審批制中，政府扮演的是“決策者”的角色，由投資管理部門對項(xiàng)目實(shí)施的可行性進(jìn)行全面把握。對于備案制項(xiàng)目，政府有關(guān)部門只對企業(yè)投資項(xiàng)目進(jìn)行“合規(guī)性”審查或者判斷，對于合規(guī)的項(xiàng)目，必須予以備案，政府投資管理部門沒有任何自由裁量權(quán)[4]。備案制主要發(fā)揮的是信息收集統(tǒng)計(jì)的功能，通過投資信息的綜合，為社會(huì)投資方向提供指導(dǎo)。從管理程序和要求內(nèi)容上來看，兩者也存在較大區(qū)別，在此不贅述。

1.2.2備案制的優(yōu)勢

對企業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)行備案制，是投資體制改革的重要內(nèi)容，是真正確立企業(yè)投資主體地位、落實(shí)企業(yè)投資決策自主權(quán)的關(guān)鍵所在。通過備案制的實(shí)施，可帶來以下好處：一是發(fā)揮了市場導(dǎo)向作用，為社會(huì)投資提供數(shù)據(jù)參考。認(rèn)真做好備案工作，有利于及時(shí)掌握和了解企業(yè)的投資動(dòng)向，可以更加準(zhǔn)確、全面地對投資運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)控。二是增強(qiáng)了行政機(jī)關(guān)服務(wù)觀念，促進(jìn)了部門職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了工作重心轉(zhuǎn)移，可以更好地集中精力“抓大事、謀大局”[5]。三是提高了辦事效率，增加了社會(huì)投資活力。備案制簡化了審核管理要求，僅進(jìn)行“合規(guī)性”對照，縮短了行政審查時(shí)限。

1.3環(huán)評審批與備案制關(guān)系分析

可見當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)管理是非常精細(xì)的，隊(duì)干要進(jìn)行私自加減工分幾乎不可能。因?yàn)樵谑展r(shí)或次日，記分員便會(huì)向大家聲報(bào)各人的工分?jǐn)?shù)，同時(shí)兩名記分員均保存一份工分表，總記工員每月還會(huì)按時(shí)張榜公布。所以，隊(duì)干暗箱操作的可能性不大，即便有，社員也會(huì)很快察覺。

1.3.1差異性

能否將備案制應(yīng)用于環(huán)評管理，這是目前環(huán)評界討論較多的一個(gè)話題。從法律的角度，《環(huán)境影響評價(jià)法》第二十二條明確使用“審批”一詞，即所有環(huán)評文件均應(yīng)通過“審批”的形式作出行政許可。因此，法律層面存在難以逾越的障礙。

根據(jù)備案制的特點(diǎn)，行政主體不具有自由裁量權(quán)，備案僅起到“告知、統(tǒng)計(jì)”的功能。環(huán)評審批具有特許的特點(diǎn)，環(huán)保部門擁有一定的自由裁量權(quán)，可以在審批過程中發(fā)揮管理作用。通過自由裁量，保障通過環(huán)評審批的項(xiàng)目是先進(jìn)的、環(huán)保合理的，起到入口把關(guān)的作用。同時(shí)，由于環(huán)評文件普遍具有科技屬性與價(jià)值判斷作用，自由裁量與環(huán)評的這些屬性特點(diǎn)相契合，因此，自由裁量是環(huán)評發(fā)揮管理實(shí)效的重要保障。

1.3.2相容性

備案制的目的在于簡化行政審批手續(xù)，提高審批效率和服務(wù)水平，降低企業(yè)成本，放開市場活力，這些與國務(wù)院提出的簡政放權(quán)、加快行政審批制度改革的要求相契合，與環(huán)評審批改革方向相一致[6]，因此，探討備案制在環(huán)評中應(yīng)用具有政治基礎(chǔ)。如之前所述，備案制不能完全照搬于環(huán)評審批，但是，備案制的一些思想、做法可以結(jié)合環(huán)評的特點(diǎn)予以嘗試。

根據(jù)《環(huán)境影響評價(jià)法》第十六條，對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)實(shí)行分類管理，其中，對環(huán)境影響很小、不需要進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的，填報(bào)環(huán)境影響登記表。分類管理本身體現(xiàn)了按項(xiàng)目環(huán)境影響程度實(shí)行不同審批尺度的特點(diǎn)，這為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評審批簡化流程提供了法律基礎(chǔ)。

從編制要求上，環(huán)境影響報(bào)告書和報(bào)告表需由有資質(zhì)的環(huán)評機(jī)構(gòu)編制，而環(huán)境影響登記表由建設(shè)單位自行填寫。建設(shè)單位自行填報(bào)環(huán)境影響登記表，降低了此類環(huán)評文件的科技屬性。編制登記表的建設(shè)項(xiàng)目，其環(huán)境影響很小，甚至沒有環(huán)境影響，此類項(xiàng)目與周圍環(huán)境的關(guān)系以及由此產(chǎn)生的環(huán)境利害關(guān)系是很弱的，此類項(xiàng)目環(huán)評審批通常以程序性審批為主，進(jìn)行價(jià)值判斷的較少。因此，由科技屬性和價(jià)值判斷衍生的自由裁量在登記表類項(xiàng)目環(huán)評審批中應(yīng)用的較少。這與備案制中無自由裁量權(quán)相契合。

2　備案制在環(huán)評中的應(yīng)用

環(huán)評審批改革的重點(diǎn)是審批的程序與要件內(nèi)容，備案制的思想與做法可以應(yīng)用于環(huán)評審批管理，有選擇性的借用，但不可完全照搬（存在法律障礙）?！缎姓S可法》規(guī)定了行政許可的基本要求，對于行政機(jī)關(guān)審查與決定的過程沒有給出詳細(xì)的規(guī)定，通常由行政機(jī)關(guān)掌控；關(guān)于審查與決定的依據(jù)，給出的標(biāo)準(zhǔn)為“法定條件、標(biāo)準(zhǔn)”，但是《環(huán)境影響評價(jià)法》等環(huán)評相關(guān)法律法規(guī)也未給出明確的界定，這些原則性規(guī)定為行政機(jī)關(guān)完善行政許可程序提供了廣闊的空間，這也是備案制相關(guān)思路與做法在環(huán)評行政許可領(lǐng)域嘗試應(yīng)用的法律基礎(chǔ)。

2.1.1備案制的思路

備案制的主要目的是將決策權(quán)交還企業(yè)，由企業(yè)自主決策，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。備案制并不進(jìn)行事前管理，通過市場的手段檢驗(yàn)決策的合理性。對于環(huán)境影響很小的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)考慮后期環(huán)境監(jiān)管過程中項(xiàng)目由于環(huán)保工作不到位而無法運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)，這種管理思路可以套用于環(huán)評管理。

2.1.2備案制的做法

備案制的主要做法是公布備案項(xiàng)目范圍名單，由建設(shè)單位提供相關(guān)材料報(bào)至審查部門，對于符合條件的就應(yīng)備案。對環(huán)評審批來說，應(yīng)提前公布備案項(xiàng)目范圍，由建設(shè)單位提交備案材料，符合條件的就應(yīng)予以備案，甚至可以做到立等可取，取消自由裁量空間，壓縮審批流程和時(shí)限，提高審批效率。

2.2應(yīng)用關(guān)鍵

將備案制的思想應(yīng)用于環(huán)評審批制度改革，要注意兩種模式之間的差異，做到恰當(dāng)?shù)囊门c借鑒。備案制的應(yīng)用簡化了審批部門內(nèi)部流程，加快了辦事效率，但是對于窗口服務(wù)人員提出了一定的工作要求（必須具備一定的環(huán)保知識與審批經(jīng)驗(yàn)）。要做好環(huán)評備案制工作，兩個(gè)問題需重點(diǎn)關(guān)注。

2.2.1備案范圍

環(huán)評行政許可進(jìn)行備案制嘗試，必須確定備案范圍的“尺子”。關(guān)于“尺子”的設(shè)定，需要追溯至環(huán)評審批的本質(zhì)，從審批管理的差異性中梳理出合適的判定標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)評審批的主要目的是把好污染的入口關(guān)，控制環(huán)境污染，限制不適宜開發(fā)。從環(huán)境影響的角度出發(fā)，沒有環(huán)境影響或環(huán)境影響很小、可控的建設(shè)項(xiàng)目，可以納入備案的范疇。環(huán)境影響主要從技術(shù)角度考慮。另外，隨著環(huán)評越來越多地引入社會(huì)因素，以及環(huán)評審批天生具有的價(jià)值判斷的屬性[7]，簡化必須考慮社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)度。所以，簡化的尺子是融合環(huán)境影響與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)要素的綜合判斷標(biāo)準(zhǔn)。

還有一種“尺子”設(shè)定的思路，即只有通過“審”與“批”才能管好的建設(shè)項(xiàng)目，那么就采取現(xiàn)有的審批管理模式，若是通過其他手段能夠管好，或者說“審批”的效力不如其他手段，那么就可以簡化“審批”過程，加強(qiáng)其他管理措施，達(dá)到環(huán)境管理的目標(biāo)。這種尺子的設(shè)定主要從實(shí)用性角度出發(fā)，更能反映一線工作人員的需求，具體項(xiàng)目范圍的劃定，也需要這些實(shí)際操作者參與。

當(dāng)然，若是能夠結(jié)合上述兩把尺子，梳理出來的“范圍”清單可能更加清晰和具有可操作性。通過“范圍”的設(shè)定，也可以作為行業(yè)引導(dǎo)的一種手段，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)揮一定推動(dòng)作用。

2.2.2備案條件

環(huán)評不僅涉及建設(shè)單位從業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，還涉及周圍居民的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)（即公共利益），這些風(fēng)險(xiǎn)建設(shè)單位無法自擔(dān)，所以，環(huán)評審批即使簡化，也不能放棄一定的自由裁量空間，需要在可簡化的項(xiàng)目范圍之外設(shè)定“備案條件”（即自由裁量設(shè)定的審批標(biāo)準(zhǔn)）。

納入環(huán)評管理的建設(shè)項(xiàng)目類型多樣，其審批條件差異較大，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目情況及所處環(huán)境具體分析。總的來說，環(huán)評審批條件包括兩大類：第一類，法律法規(guī)基本要求，如排放標(biāo)準(zhǔn)、防護(hù)距離等；第二類，自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，主要為當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的環(huán)境管理要求，如總量、區(qū)域限批等。這些條件應(yīng)對社會(huì)公開，建設(shè)單位可自行檢驗(yàn)，若認(rèn)為符合條件即可申請。條件的符合性審查，一部分作為窗口審查的要件納入（如水源保護(hù)區(qū)），另一部分作為后期監(jiān)管的要件，告知建設(shè)單位，做到公開透明。

3　備案制應(yīng)用中的問題及對策

環(huán)境領(lǐng)域是市場失靈的重要領(lǐng)域，在環(huán)評中尤為突出，實(shí)施備案制后，可能產(chǎn)生如下問題：一是建設(shè)單位恣意填報(bào)，導(dǎo)致環(huán)評管理失效。環(huán)評屬于事前管理。對于環(huán)境影響較大的項(xiàng)目，通過事前聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行咨詢，提出合理的環(huán)保措施，可避免項(xiàng)目建設(shè)過程中及運(yùn)營后環(huán)境污染的發(fā)生。采取備案制后，備案材料由建設(shè)單位填報(bào)，發(fā)揮事前管理的功效很低，甚至可能存在一些建設(shè)單位為盡快拿到批文而恣意填報(bào)（包括隨意填報(bào)數(shù)據(jù)信息、為迎合備案條件而編造信息），因行政許可先于項(xiàng)目，無法核實(shí)填報(bào)內(nèi)容的真實(shí)性；二是備案條件中涉及項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營中需采取的環(huán)保措施，存在建設(shè)單位對備案承諾的環(huán)保措施后期不履行的問題。

對于上述問題，可通過以下三種手段加以控制：一是加強(qiáng)項(xiàng)目備案后的環(huán)境監(jiān)管，采取全查、抽查等方式作為環(huán)評前期管理弱化的補(bǔ)充手段。二是加強(qiáng)政府部門間聯(lián)動(dòng)，增強(qiáng)環(huán)評后續(xù)管理對前序事項(xiàng)的追責(zé)能力。對于違規(guī)情形可撤銷備案，并將相關(guān)情況通報(bào)其他政府部門，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高環(huán)保的執(zhí)行力度。三是采取社會(huì)制約措施。充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督力量，建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制；充分發(fā)揮社會(huì)誠信系統(tǒng)作用，將誠信內(nèi)容作為企業(yè)生存的重要制約，如銀行貸款、社會(huì)影響等。

4　結(jié)語

總的來說，環(huán)評行政許可進(jìn)行“備案”嘗試，對“審批”的實(shí)質(zhì)是無法改變的（法律障礙），但是簡化了審批的過程與辦理時(shí)限，將“備案制”中效率優(yōu)勢引入了環(huán)評行政許可。對于環(huán)保部門來說，需要明晰“備案”范圍和“備案”條件，即將原來“自由裁量”掌控的審批原則向社會(huì)公布，使審批更加公開透明；對于建設(shè)單位來說，需要自行掌控備案條件的相符性，并承擔(dān)后期可能因環(huán)境引發(fā)的投資失敗。在備案的過程中，環(huán)保部門與建設(shè)單位由“批”建立的共同擔(dān)責(zé)關(guān)系發(fā)生了微妙的變化，由建設(shè)單位承擔(dān)建設(shè)內(nèi)容真實(shí)性的責(zé)任，而環(huán)保部門承擔(dān)管理、監(jiān)督的責(zé)任，這是審批改革帶來的另一利好，也應(yīng)當(dāng)是改革的發(fā)展方向。

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（編輯：周利海）

Theoretical Discussion on Application of Record System in EIA

Hou Kebin, Li Nan, Tian Xinzhu, Qiu Daqing

（Beijing Municipal Appraisal Centre of Environmental Impact Assessment, Beijing 100161, China）

Abstract：Record system in EIA came from investment management system, which was different from examination and approval system obviously. When record system was used in EIA administrative licensing, non-applicability existed, which was mainly the legal barriers.The essence of recording system was in accordance with some projects' EIA administrative license agreement. Therefore, ideas and practice of recording system could be used in EIA examination and approval system reform. The main approach was that environment protection department released scope of projects under record management and record conditions, the construction unit put forwards materials, and environment protection department must record the project which complied with the conditions without discretion. Risks exited that construction unit put forwards false material intentionally and didn't fulfill commitments, which could be controlled by strengthening environmental supervision, government departments linkage and social supervision.

Key words：environmental impact assessment, examination and approval system, record system, administrative license, reform

作者簡介：侯可斌（1983-），男，山東青島人，畢業(yè)于北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)專業(yè)，碩士，工程師，研究方向：環(huán)境影響評價(jià)、技術(shù)評估。

收稿日期：2016-03-05

中圖分類號：X820.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-813X（2016）02-0015-04