論外國(guó)投資者認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之革新
——基于《外國(guó)投資法》（草案）之實(shí)際控制標(biāo)準(zhǔn)

郭曉麗

（山東科技大學(xué)，山東 青島 266590）

論外國(guó)投資者認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之革新
——基于《外國(guó)投資法》（草案）之實(shí)際控制標(biāo)準(zhǔn)

郭曉麗

（山東科技大學(xué)，山東 青島 266590）

外國(guó)投資者的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)直接影響投資法律關(guān)系中內(nèi)外資的識(shí)別、投資保護(hù)待遇的明確及投資條約和自貿(mào)協(xié)定的正確適用。傳統(tǒng)的成立地標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)僵化勢(shì)態(tài)，實(shí)際控制標(biāo)準(zhǔn)的納入是《外國(guó)投資法》（草案）中投資者認(rèn)定改革的重要環(huán)節(jié)。變革的過(guò)程注重借鑒將控制標(biāo)準(zhǔn)作為排除條款適用的美國(guó)模式；控制形式和程度的把握具有相當(dāng)靈活性，國(guó)內(nèi)法相關(guān)界定應(yīng)緊跟《外國(guó)投資法》修改的步伐，又不能忽視投資條約和自貿(mào)協(xié)定的既有規(guī)定，保證外資法律體系的協(xié)調(diào)與銜接。

外國(guó)投資者；實(shí)際控制標(biāo)準(zhǔn)；法律沖突；控制界定

外國(guó)投資者①的界定是國(guó)際投資法律關(guān)系的關(guān)鍵要素，實(shí)際控制理論在投資認(rèn)定中愈發(fā)受到關(guān)注。2015年1月19日，商務(wù)部發(fā)布了《中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法草案征求意見(jiàn)稿》（以下簡(jiǎn)稱《外國(guó)投資法》（草案）），對(duì)外資的認(rèn)定在成立地標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上添加了實(shí)際控制因素，這對(duì)外資層面的識(shí)別提出了新要求，同時(shí)也招致難以回避的操作難題。

一、傳統(tǒng)外國(guó)投資者認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的革新動(dòng)因分析

（一）成立地標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)態(tài)的不協(xié)調(diào)

我國(guó)傳統(tǒng)立法在外商投資認(rèn)定上適用嚴(yán)格的成立地標(biāo)準(zhǔn)，即憑借依何國(guó)法律在何國(guó)注冊(cè)登記來(lái)認(rèn)定投資者的國(guó)籍，改革開(kāi)放實(shí)踐證明確有可取之處。然而，隨著開(kāi)放程度的深入，成立地標(biāo)準(zhǔn)不但引起資本定性的混亂，還導(dǎo)致投資保護(hù)待遇濫用和準(zhǔn)入審查失靈。許多境內(nèi)公司乘機(jī)在國(guó)外設(shè)立殼公司再返程投資，[1]以沾外資優(yōu)惠待遇的光，“假外資”造成投資領(lǐng)域的虛假繁榮；再者，外資不通過(guò)三資企業(yè)轉(zhuǎn)而設(shè)立外商投資性公司，躲避負(fù)面清單的阻礙已達(dá)利益期許，“假內(nèi)資”日漸滲透到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的保留領(lǐng)域中來(lái)，[2]這無(wú)疑偏離了對(duì)外資的準(zhǔn)確判斷，也背離了立法意義上吸引外資的初衷。

（二）成立地標(biāo)準(zhǔn)與法治發(fā)展趨勢(shì)的不協(xié)調(diào)

隨著成立地標(biāo)準(zhǔn)的缺陷日漸突顯，立法不再嚴(yán)格限定成立地，體現(xiàn)出對(duì)實(shí)際控制因素的寬容考量。2004年商務(wù)部關(guān)于《關(guān)于外商投資舉辦投資性公司的規(guī)定》第十四條強(qiáng)調(diào)，投資性公司作為發(fā)起人設(shè)立外商投資公司或持有股份時(shí)，應(yīng)當(dāng)被視為境外發(fā)起人或股東。若依成立地標(biāo)準(zhǔn)判斷，投資性公司本為中國(guó)法人，但遵循上述規(guī)定，因其享有控制利益從而取得外國(guó)投資者的身份。況且，《外國(guó)投資法》（草案）有新行明確規(guī)定：“受外國(guó)投資者控制的境內(nèi)企業(yè)，視同外國(guó)投資者”，②“境外交易導(dǎo)致境內(nèi)企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)向外國(guó)投資者轉(zhuǎn)移的，視同外國(guó)投資者在中國(guó)境內(nèi)投資”，③顯然，立法并非自始至終堅(jiān)持成立地標(biāo)準(zhǔn)，逐漸“松綁”將實(shí)際控制因素變得更加明晰。

（三）實(shí)際控制與成立地標(biāo)準(zhǔn)并用符合世界發(fā)展趨勢(shì)

隨著GATT和WTO的推動(dòng)，國(guó)家對(duì)跨國(guó)公司的有效管轄難度加大，各國(guó)相繼推行國(guó)籍制度的改革，通常是在原有認(rèn)定標(biāo)注基礎(chǔ)上予以修補(bǔ)的結(jié)果，也開(kāi)始注重實(shí)際聯(lián)系要求。實(shí)際控制標(biāo)準(zhǔn)，本是國(guó)際私法領(lǐng)域?qū)Ψㄈ藝?guó)籍的一種界定方式，并非新近興盛。它主張誰(shuí)掌握法人的資本控制權(quán)，便是實(shí)際控制人。它早興起于一戰(zhàn)期間，1916年法國(guó)司令部發(fā)布通令，“法人管理機(jī)關(guān)或資本的全部或大部掌握在敵國(guó)公民手中，就作為帝國(guó)法人對(duì)待?！盵3]而后歐美國(guó)家常借其征收外國(guó)公司的財(cái)產(chǎn)?？刂茦?biāo)準(zhǔn)一定程度上體現(xiàn)了公司與國(guó)籍之間的實(shí)際聯(lián)系，有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)公司活動(dòng)的監(jiān)管，將“形式上的內(nèi)資”、“實(shí)質(zhì)上的外資”劃分開(kāi)來(lái)，既符合國(guó)際慣例的要求，也符合外資政策的精神。

二、實(shí)際控制標(biāo)準(zhǔn)在國(guó)外投資法律實(shí)踐中的考察

（一）國(guó)際投資公約對(duì)控制標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用

多邊投資條約框架下，依《華盛頓公約》，締約一方法人具有另一締約國(guó)國(guó)籍，如果該法人受外國(guó)實(shí)際控制，并且經(jīng)雙方協(xié)商一致，可視為另一國(guó)法人，仍屬于中心的管轄范圍，這增加了投資者國(guó)籍識(shí)別的靈活性，間接地肯定了實(shí)際控制在識(shí)別投資者國(guó)籍中的有效性。假日酒店和西方石油公司案、阿姆科.亞洲公司案及克勞克勒案等案，[3]均顯示出ICSID對(duì)“外來(lái)控制”和“同意”的解釋在不斷擴(kuò)大。國(guó)際法委員會(huì)《外交保護(hù)草案》的編纂過(guò)程中，在國(guó)籍認(rèn)定時(shí)將成立地標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)控制標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合，以經(jīng)濟(jì)控制作為例外情況的參考依據(jù)。④這也是特別報(bào)告員John Dugard在 《關(guān)于外交保護(hù)的第四次報(bào)告》[4]的七種方案中反復(fù)思量妥協(xié)的結(jié)果。⑤

各國(guó)BIT中對(duì)控制標(biāo)準(zhǔn)的適用主要分為兩種模式，一種以瑞士為代表：其對(duì)外簽訂的BIT通常堅(jiān)持絕對(duì)的實(shí)際控制，范本中投資者的定義體現(xiàn)為瑞士國(guó)民直接或間接 “擁有重要利益”的法人或公司或者“有效控制”的法律實(shí)體。⑥所謂的“擁有重要利益”，一般解釋為瑞士國(guó)民持有公司的股份或?qū)井a(chǎn)生決定性影響。[5]只要瑞士國(guó)民擁有控制利益，即使該公司位于締約國(guó)以外的第三國(guó)仍被視為投資者。另一種如美國(guó)、荷蘭，美國(guó)BIT范本是在成立地標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上采納實(shí)際控制作為排除條款，以排除第三國(guó)國(guó)民或在締約國(guó)境內(nèi)無(wú)實(shí)質(zhì)性營(yíng)業(yè)活動(dòng)的公司的投資。[4]荷蘭并非完全依據(jù)控制標(biāo)準(zhǔn)，而是在承認(rèn)某項(xiàng)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上與實(shí)際控制結(jié)合適用。這與我國(guó)《外國(guó)投資法》草案的規(guī)定如出一轍，也正是國(guó)際立法趨勢(shì)所向。

（二）一些國(guó)家國(guó)內(nèi)法對(duì)控制標(biāo)準(zhǔn)的采納

各國(guó)在國(guó)內(nèi)法中確立實(shí)際控制標(biāo)準(zhǔn)來(lái)識(shí)別投資者以擴(kuò)大外資的管轄權(quán)，不得不說(shuō)是一項(xiàng)有利的選擇。以美國(guó)為例，無(wú)論通訊、交通還是金融保險(xiǎn)等領(lǐng)域，控制標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮了相當(dāng)作用。如通訊領(lǐng)域，聯(lián)邦法律對(duì)外國(guó)企業(yè)投資進(jìn)行嚴(yán)格制約，禁止任何外國(guó)控制的公司取得運(yùn)營(yíng)許可。若該公司超過(guò)四分之一的股本為外國(guó)利益所有的公司直接或間接控制，則通常會(huì)被視為由外國(guó)控制。[6]美國(guó)的海外投資保證制度（OPIC）也是控制理論的典型應(yīng)用，要求“合格的投資者”依美國(guó)法所設(shè)立且美國(guó)國(guó)民擁有的資本比例達(dá)到51%以上，及依外國(guó)法設(shè)立且比例達(dá)到95%以上。投保者范圍的寬泛意味著成本相應(yīng)增加，然而排除非代表美國(guó)利益者被又會(huì)減少負(fù)擔(dān)，實(shí)際可最大限度地維護(hù)投資利益。

三、外國(guó)投資者認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)改革中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及前瞻

（一）控制標(biāo)準(zhǔn)的界定問(wèn)題

現(xiàn)代股份公司的復(fù)雜性決定了實(shí)際控制的操作本非易事。草案雖然肯定了實(shí)際控制的地位，但界定問(wèn)題卻成為改革的焦點(diǎn)，由此也發(fā)現(xiàn)立法的拙劣所在。

首先，控制的形式如何界定。一般而言，公司的實(shí)際“控制”主要指資本控制（多股權(quán)控制）。1973年泰國(guó)政府出臺(tái)法令，“在泰國(guó)經(jīng)營(yíng)三角貿(mào)易（即）第三國(guó)貿(mào)易的企業(yè)須擁有當(dāng)?shù)刭Y本50%以上”。日本商社為保證控制權(quán)轉(zhuǎn)設(shè)子公司將股權(quán)分散至50%以下。[7]80年代開(kāi)始，瑞典、丹麥、美國(guó)等以“實(shí)際影響力、控制利益”等非股權(quán)方式施加控制。除資本控制外，實(shí)踐還應(yīng)考慮對(duì)公司產(chǎn)生決定性影響的其他形式，如對(duì)財(cái)務(wù)、人事、管理等方面的控制。美國(guó)調(diào)整外國(guó)投資的一些法規(guī)中就“控制”進(jìn)行了界定，如《Exon-florio修訂案》指出：“控制”系直接或間接決定、指導(dǎo)或影響實(shí)體的事項(xiàng)的權(quán)力，而無(wú)論該權(quán)力是否通過(guò)擁有發(fā)行人全部表決權(quán)的多數(shù)或決定性少數(shù)來(lái)行使，或通過(guò)表決代理、協(xié)議安排等其他方式行使。[8]實(shí)際控制的形式和因素并不唯一，且存在相當(dāng)?shù)撵`活性。

其次，控制的程度如何掌握。就我國(guó)《公司法》而言，通常非上市公司達(dá)到50%以上方可實(shí)現(xiàn)控制，上市公司基于自身的特殊性達(dá)到10%時(shí)即為控股。當(dāng)以實(shí)際控制界定外國(guó)投資者的身份時(shí)，究竟如何確定出資比例是值得商榷的。不同國(guó)家立法針對(duì)外資構(gòu)成均有不同的標(biāo)準(zhǔn)，即便同一國(guó)家不同法律領(lǐng)域的股權(quán)控制比例也并非一致?！锻鈬?guó)投資法》（草案）第十八條⑦在總結(jié)了公司法、反壟斷法及各類法規(guī)的基礎(chǔ)上設(shè)定了50%的比例標(biāo)準(zhǔn)。但許多實(shí)踐問(wèn)題并不能就此解決。首先，此處的企業(yè)是否涵蓋上市公司？上市公司規(guī)模宏大涉及面廣，其股份達(dá)到10%、甚至不到10%即能實(shí)現(xiàn)“控制”，如果以50%作為限制標(biāo)準(zhǔn)顯然不當(dāng)；另外是否還囊括合伙企業(yè)等其他企業(yè)組織形式下的“控制”？其次，假若中外雙方股權(quán)均為50%時(shí)，采取何種層次標(biāo)準(zhǔn)作進(jìn)一步認(rèn)定？這都是需要細(xì)化的問(wèn)題，又是實(shí)踐中無(wú)法回避的難題。

（二）外國(guó)投資者認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)改革之前瞻

1.循序漸進(jìn)地修改不相適應(yīng)的法律法規(guī)、投資協(xié)定及貿(mào)易協(xié)定

在一體化全面推進(jìn)的浪潮下，一方面要有選擇地納入外國(guó)模式的有益規(guī)則，另一方面，要因地制宜，將其內(nèi)化為與我國(guó)國(guó)情相融合的規(guī)則?！豆痉ā贰ⅰ睹穹ㄍ▌t》及相關(guān)法規(guī)等均需加以規(guī)范，以成立地標(biāo)準(zhǔn)為原則、實(shí)際控制標(biāo)準(zhǔn)為輔助的方式加以明確外國(guó)法人的地位。譬如《公司法》第192條應(yīng)當(dāng)增加“將依中國(guó)法律在中國(guó)境內(nèi)注冊(cè)成立，但實(shí)際受外國(guó)股東控制的公司，視作外國(guó)公司”。至于控制比例的問(wèn)題，上市公司應(yīng)當(dāng)區(qū)別于50%單獨(dú)列明，多少比例還需立法機(jī)構(gòu)謹(jǐn)慎考察。

截止到2015年6月，據(jù)《投資措施第十三期報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，中國(guó)已對(duì)外簽訂了130個(gè)BITs。[9]2015年6月與韓國(guó)、澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定等，均涉及投資的相關(guān)安排。而作為《維也納條約法公約》締約國(guó)，公約規(guī)定：“當(dāng)事國(guó)不得援引其國(guó)內(nèi)法規(guī)定為由而不履行條約?！眹?guó)內(nèi)法不得不承認(rèn)雙邊投資條約的拘束力。因此，投資、貿(mào)易協(xié)定中涉及投資者的認(rèn)定應(yīng)及時(shí)調(diào)整，保證與外資法體系的銜接，鞏固國(guó)內(nèi)法的變革成效。

2.為海外投資保險(xiǎn)制度奠定基礎(chǔ)

海外投資保證制度是保護(hù)母國(guó)投資利益的一項(xiàng)重要制度，合格的投資者則是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。以美國(guó)的海外投資保證制度為典型為我們提供了良好的借鑒，其以資本控制關(guān)系來(lái)界定投資者，并排除了非代表美國(guó)利益的投資者，維護(hù)美國(guó)的國(guó)家利益。雖然我國(guó)也加入了一些國(guó)際公約分散海外投資風(fēng)險(xiǎn)，能力卻非常有限?？紤]到日益興盛的海外投資形勢(shì)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)以“資本輸出國(guó)”的身份重視保護(hù)海外投資利益，這就需要著眼于為制定未來(lái)的海外投資保險(xiǎn)制度作準(zhǔn)備，實(shí)際控制標(biāo)準(zhǔn)的引入正為催生我國(guó)的對(duì)外保險(xiǎn)制度奠定基礎(chǔ)，在結(jié)合本國(guó)國(guó)情的情況下追求最大化利益。

3.設(shè)立類似外國(guó)投資委員會(huì)的機(jī)構(gòu)

基于法律的局限性，它不可能在一部《外國(guó)投資法》中包羅萬(wàn)象地窮盡所有復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題，而有關(guān)“控制利益”“決定性影響”的解釋、“股權(quán)比例”的確定等這些分歧點(diǎn)又不可忽略。筆者認(rèn)為立法中能夠涵蓋的問(wèn)題要竭盡所能予以明確，提供司法指導(dǎo)。而立法觸及不到的細(xì)微領(lǐng)域，同樣需要加以明晰，這時(shí)可以考慮設(shè)立一個(gè)類似外國(guó)投資委員會(huì)的機(jī)構(gòu)。在對(duì)外開(kāi)放程度逐步深化、投資自由化程度漸進(jìn)提高的形勢(shì)下，無(wú)論是考慮宏觀的外商投資管理體制亦或是細(xì)致的外國(guó)投資者認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，不論是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的趨勢(shì)還是國(guó)際通行做法，有必要設(shè)立類似外國(guó)投資委員會(huì)的機(jī)構(gòu)，通過(guò)規(guī)范相應(yīng)的細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)外資進(jìn)行管理，推進(jìn)今后的投資進(jìn)程。

四、結(jié)語(yǔ)

國(guó)際投資認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)趨于多元化和復(fù)合化，我國(guó)外資法順應(yīng)國(guó)際投資管理的形勢(shì)納入實(shí)際控制標(biāo)準(zhǔn)，有助于解決單一標(biāo)準(zhǔn)所帶來(lái)的外資保護(hù)不利問(wèn)題，有助于吸引外資和對(duì)外投資的規(guī)范化，但控制標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施存在諸多操作層面的問(wèn)題，需慎重思考和解決。

（注：本文系山東科技大學(xué)研究生創(chuàng)新基金項(xiàng)目“外國(guó)投資者認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)革新之探究”，項(xiàng)目編號(hào)：YC150227）

注 釋：

① 本文所用 “外國(guó)投資者”，包括外國(guó)投資者和港澳臺(tái)等境外投資者，具體類型涵蓋中國(guó)大陸境外的公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織和自然人。

② 《中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法（草案征求意見(jiàn)稿）》，第十一條。

③ 《中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法（草案征求意見(jiàn)稿）》，第十五條。

④ 聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)：《外交保護(hù)條款草案》（2006年），第三章第9條：“當(dāng)公司受另一國(guó)或另外數(shù)國(guó)的國(guó)民控制，并在成立地國(guó)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性商務(wù)活動(dòng)，而且公司的管理總部和財(cái)務(wù)控制權(quán)均處另一國(guó)時(shí)，那么該國(guó)應(yīng)視為國(guó)籍國(guó)?！?/p>

⑤ John Dugard提出七種方案，經(jīng)斟酌采納方案六：“成立地國(guó)，其次再是經(jīng)濟(jì)控制所在國(guó)”。

⑥ 《中華人民共和國(guó)政府和瑞士聯(lián)邦委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)和相互保護(hù)投資協(xié)定及其議定書(shū)》，第一條第二款。

⑦ 《中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法（草案征求意見(jiàn)稿）》第十八條。

[1]陳杰.公司國(guó)籍判斷標(biāo)準(zhǔn)之評(píng)析——兼論我國(guó)公司國(guó)籍判斷標(biāo)準(zhǔn)的完善[J].天府新論，2006，（6）：86-88.

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