堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展理念 推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

譚 平（中共湖南省委統(tǒng)戰(zhàn)部，湖南 長(zhǎng)沙 410001）

?

堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展理念 推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

譚 平
（中共湖南省委統(tǒng)戰(zhàn)部，湖南 長(zhǎng)沙 410001）

【摘 要】協(xié)調(diào)是持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求。黨的十八屆五中全會(huì)把“協(xié)調(diào)”作為五大發(fā)展理念之一，提出要“重點(diǎn)促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，在增強(qiáng)國(guó)家硬實(shí)力的同時(shí)注重提升國(guó)家軟實(shí)力”。這既是對(duì)協(xié)調(diào)發(fā)展提出的具體要求，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展今后相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)必須解決的幾大主要矛盾。面對(duì)當(dāng)前城市越來(lái)越大、鄉(xiāng)村越來(lái)越空的現(xiàn)實(shí)困境，必須把協(xié)調(diào)發(fā)展作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須遵循的核心理念堅(jiān)定不移地貫徹實(shí)施。

【關(guān)鍵詞】協(xié)調(diào)發(fā)展；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；理念

【DOI】10.3969/j.issn.1009 -2293.2016.01.017

協(xié)調(diào)是持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求。黨的十八屆五中全會(huì)把“協(xié)調(diào)”作為五大發(fā)展理念之一，提出要“重點(diǎn)促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，在增強(qiáng)國(guó)家硬實(shí)力的同時(shí)注重提升國(guó)家軟實(shí)力”。這既是對(duì)協(xié)調(diào)發(fā)展提出的具體要求，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展今后相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)必須解決的幾大主要矛盾。面對(duì)當(dāng)前城市越來(lái)越大、鄉(xiāng)村越來(lái)越空的現(xiàn)實(shí)困境，如何堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展理念，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，增強(qiáng)發(fā)展協(xié)調(diào)性，是各級(jí)黨委政府需要積極思考的一個(gè)重要課題。

一、協(xié)調(diào)發(fā)展是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須遵循的核心理念

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，必須始終遵循協(xié)調(diào)發(fā)展這一核心理念。只有深刻理解堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展理念的必要性、緊迫性和重要性，才能在實(shí)踐中不斷增強(qiáng)踐行這一核心理念的自覺(jué)性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的必然要求。到建黨100周年時(shí)全面建成小康社會(huì)是我們黨作出的莊嚴(yán)承諾。全面小康，重在“全面”，體現(xiàn)在覆蓋的人群、地域、領(lǐng)域都要全面，是城鄉(xiāng)區(qū)域共同的小康，是惠及全體人民的小康?！皡f(xié)調(diào)發(fā)展”理念，強(qiáng)調(diào)的正是“全面”二字，反映的就是全面建成小康社會(huì)對(duì)“發(fā)展平衡性、包容性、可持續(xù)性”的目標(biāo)要求。習(xí)近平指出：“沒(méi)有農(nóng)村的小康，特別是沒(méi)有貧困地區(qū)的小康，就沒(méi)有全面建成小康社會(huì)”，強(qiáng)調(diào)“發(fā)展不能是城市像歐洲、農(nóng)村像非洲，或者這一部分像歐洲、那一部分像非洲，而是要城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、地區(qū)協(xié)調(diào)”。只有城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)城鄉(xiāng)發(fā)展的整體性和平衡性，全面建成小康路上才不會(huì)有人掉隊(duì)，才會(huì)如期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)。

堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，是應(yīng)對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展系列矛盾問(wèn)題的客觀需要。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得了舉世矚目的發(fā)展成就，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，與之伴隨的是城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)、物質(zhì)文明和精神文明等發(fā)展不協(xié)調(diào)問(wèn)題。這些問(wèn)題雖屬于“成長(zhǎng)中的煩惱”，但已成為制約發(fā)展的“短板”。2015年5月習(xí)近平總書(shū)記在主持中央政治局第22次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，“由于欠賬過(guò)多、基礎(chǔ)薄弱，我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)的矛盾依然比較突出，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化意義更加凸顯、要求更加緊迫?！眻?jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，就是著眼于解決當(dāng)前發(fā)展中面臨的不全面、不協(xié)調(diào)、不平衡、不同步等系列矛盾和問(wèn)題，把缺口補(bǔ)齊，將弱項(xiàng)夯實(shí)，實(shí)現(xiàn)均衡協(xié)調(diào)、全面發(fā)展，形成平衡發(fā)展新結(jié)構(gòu)，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)事業(yè)蹄疾步穩(wěn)。這是“十三五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期必須堅(jiān)持和貫徹的核心理念。

堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，是歷經(jīng)國(guó)內(nèi)外實(shí)踐證明能夠有效統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的成功之路?？v觀日本、韓國(guó)、法國(guó)、美國(guó)、德國(guó)、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家，無(wú)不經(jīng)歷了城鄉(xiāng)尖銳對(duì)立的社會(huì)發(fā)展階段、出現(xiàn)了城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)所帶來(lái)的各種問(wèn)題，也都是在城鄉(xiāng)收入差距過(guò)大、城鄉(xiāng)發(fā)展極不均衡、工農(nóng)比例嚴(yán)重失調(diào)的情況下，以不同角度為突破點(diǎn)進(jìn)行了城鄉(xiāng)一體化的“鄉(xiāng)村建設(shè)”運(yùn)動(dòng)。目前許多發(fā)達(dá)國(guó)家已實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)高度一體化。比如挪威，在上世紀(jì)60年代城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡，城鄉(xiāng)居民收入差距一度達(dá)到3:1以上，大量農(nóng)民流向城市，隨后實(shí)施“地區(qū)發(fā)展計(jì)劃”“北挪威發(fā)展計(jì)劃”“道級(jí)發(fā)展計(jì)劃”“應(yīng)急項(xiàng)目”等一系列政策，目前已完成城鄉(xiāng)一體化融合，農(nóng)民享受與市民幾乎相同的生活條件、收入水準(zhǔn)和社會(huì)福利待遇。反觀，巴西等一些拉美國(guó)家，在上世紀(jì)50年代大多進(jìn)入現(xiàn)代化起飛階段，城市化取得了令人矚目的成就，到1980年已接近歐洲城市化水平，然而，由于沒(méi)有及時(shí)采取政策措施，未能正確處理好城鄉(xiāng)關(guān)系，拉美國(guó)家的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施非常落后，出現(xiàn)了很多的貧民窟。國(guó)內(nèi)的昆山、廣州、蘇州、上海、北京、成都等發(fā)達(dá)地區(qū)，也都創(chuàng)造了較為成熟的城鄉(xiāng)一體化模式。國(guó)內(nèi)外發(fā)展的成功實(shí)踐證明，堅(jiān)持城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，是增強(qiáng)一個(gè)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體性的有效路子。只有增強(qiáng)城鄉(xiāng)發(fā)展的整體性、協(xié)調(diào)性，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展，是對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的堅(jiān)持、發(fā)展和升華。黨的十六大首次提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的發(fā)展戰(zhàn)略；十六屆三中全會(huì)提出“五個(gè)統(tǒng)籌”，并“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”置于“五個(gè)統(tǒng)籌”之首；黨的十六屆四中全會(huì)指出“我國(guó)現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段”；十六屆五中全會(huì)進(jìn)一步提出了堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本方略；十六屆六中全會(huì)再次明確指出“促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”。黨的十七大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，要求“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”；十七屆三中全會(huì)提出“到2020年，要基本建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制機(jī)制”。黨的十八大以來(lái)，新一屆黨中央就城鄉(xiāng)發(fā)展一體化提出了一系列新思想、新論斷、新要求。黨的十八大指出“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問(wèn)題的根本途徑”，并要求“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化?！秉h的十八屆三中全會(huì)《決定》提出“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”的改革目標(biāo)，部署了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置等多項(xiàng)改革任務(wù)。黨的十八屆五中全會(huì)首次把“協(xié)調(diào)發(fā)展”寫(xiě)入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并明確為“五大發(fā)展理念”之一，要求“推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，提高社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)水平”。這正是對(duì)黨中央一以貫之的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展理念的發(fā)展和升華，既一脈相承、又與時(shí)俱進(jìn)，必須牢固樹(shù)立并切實(shí)貫徹落實(shí)。

二、全面把握城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵要義

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出，“增強(qiáng)發(fā)展協(xié)調(diào)性，必須堅(jiān)持區(qū)域協(xié)同、城鄉(xiāng)一體、物質(zhì)文明精神文明并重、經(jīng)濟(jì)建設(shè)國(guó)防建設(shè)融合，在協(xié)調(diào)發(fā)展中拓寬發(fā)展空間，在加強(qiáng)薄弱領(lǐng)域中增強(qiáng)發(fā)展后勁”，要求“推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制。”據(jù)此，深刻領(lǐng)會(huì)中央精神，全面理解城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵和要求，應(yīng)當(dāng)把握以下幾個(gè)原則和要求。

要突出整體性。美國(guó)地理學(xué)家詹姆斯曾說(shuō)：“不能絕對(duì)地將人類(lèi)的活動(dòng)空間人為地割裂為城市與鄉(xiāng)村，而應(yīng)該作為一個(gè)以多樣性為基礎(chǔ)的關(guān)系統(tǒng)一體。”習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展到一定階段的必然要求，是國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志?！蓖七M(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，不是以城市為中心，單純地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、把農(nóng)民變市民，也不是以鄉(xiāng)村為中心，單一地建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、把農(nóng)村變城市，而是要堅(jiān)持城鄉(xiāng)并重，把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個(gè)有機(jī)整體統(tǒng)籌推進(jìn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)在發(fā)展理念、規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等方面相互融合、共同發(fā)展，在城市能品味到鄉(xiāng)村的生活品質(zhì)，在鄉(xiāng)村能享受到城市的現(xiàn)代文明，同時(shí)又可以“望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”。

要體現(xiàn)差異性。城與鄉(xiāng)作為兩種不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間形態(tài)，具有不同的自然屬性、人口分布、社會(huì)功能。推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，既要“求同”、突出一體化，也要“存異”、避免等同化、均質(zhì)化，既不能按城市的建設(shè)辦法來(lái)改造農(nóng)村、以城市的生活模式去占領(lǐng)農(nóng)村，也不能用改造農(nóng)村的思路去推動(dòng)城鄉(xiāng)融合、實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村化，應(yīng)根據(jù)城鄉(xiāng)之間在空間形態(tài)、功能定位、生態(tài)環(huán)境、民族風(fēng)情等方面的客觀差別，突出城市與農(nóng)村各自的特色，堅(jiān)持差別化發(fā)展，防止農(nóng)業(yè)和工業(yè)這兩個(gè)不同的產(chǎn)業(yè)形態(tài)同質(zhì)化、農(nóng)村和城市兩個(gè)不同的景觀趨同化，避免“走了一村又一村，村村像城市；走了一城又一城，城城像農(nóng)村?！庇绕涫切罗r(nóng)村更應(yīng)保持地域特色、保留民俗風(fēng)貌，如法國(guó)有37萬(wàn)個(gè)村莊風(fēng)貌200多年都未改變，但一樣走上了現(xiàn)代化。

要彰顯互補(bǔ)性。美國(guó)城市理論家、社會(huì)哲學(xué)家劉易斯·芒福德指出：“城與鄉(xiāng)，不能截然分開(kāi)；城與鄉(xiāng)，同等重要；城與鄉(xiāng)，應(yīng)當(dāng)有機(jī)結(jié)合在一起。因?yàn)槌鞘泻袜l(xiāng)村各有其優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，城市和鄉(xiāng)村必須成婚?！背鞘信c鄉(xiāng)村擁有諸多方面的互補(bǔ)性和共生性，農(nóng)村的發(fā)展離不開(kāi)城市的輻射和帶動(dòng)，城市的發(fā)展也離不開(kāi)農(nóng)村的促進(jìn)和支持。推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)把城市和農(nóng)村緊密聯(lián)系起來(lái)，堅(jiān)持城市與農(nóng)村錯(cuò)位發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間各種要素的雙向流動(dòng)，既注意以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、共同發(fā)展，又重視鄉(xiāng)土味道、體現(xiàn)農(nóng)村特點(diǎn)、保留鄉(xiāng)村風(fēng)貌，在吸納更多農(nóng)村人口進(jìn)城落戶(hù)定居的同時(shí)，讓留在農(nóng)村的人口安居樂(lè)業(yè)，并吸引更多城市人口到農(nóng)村休閑居住，增強(qiáng)農(nóng)村活力，做到進(jìn)城和留鄉(xiāng)各得其所，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、誰(shuí)也離不開(kāi)誰(shuí)的城鄉(xiāng)一體化生產(chǎn)生活格局。

要堅(jiān)持可持續(xù)性。協(xié)調(diào)發(fā)展，難在持續(xù)。城鄉(xiāng)收入從不均到均衡、產(chǎn)業(yè)從排斥到融合、基礎(chǔ)設(shè)施從分割到一體、公共服務(wù)從差異到均等，需要一個(gè)發(fā)展過(guò)程，需要逐步有序解決。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，建立長(zhǎng)效常態(tài)機(jī)制，推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、現(xiàn)代文明向農(nóng)村傳播，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)在較長(zhǎng)時(shí)間、較大范圍實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)健康發(fā)展，不能只追求短期效益。在前期，主要是部分一體化，如居民基本權(quán)益的不平等和城鄉(xiāng)要素配置的不合理等，需要通過(guò)全面深化改革加快解決；中期，主要是低層次的一體化，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等、基礎(chǔ)設(shè)施共享；后期，則是實(shí)現(xiàn)全面的、高層次的城鄉(xiāng)一體化。通過(guò)循序漸進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)持續(xù)發(fā)展。

三、把協(xié)調(diào)發(fā)展的理念貫徹落實(shí)到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的具體實(shí)踐之中

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》要求“推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、合理配置和基本公共服務(wù)均等化?！痹诮?jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須始終堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八屆五中全會(huì)明確的各項(xiàng)政策要求，創(chuàng)新思路，健全機(jī)制，科學(xué)施策，大力推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一體化。城鄉(xiāng)要協(xié)調(diào)，規(guī)劃是前提。習(xí)近平同志指出：“城鄉(xiāng)一體化要協(xié)調(diào)好，城鄉(xiāng)一體的人員流動(dòng)、布局、社會(huì)發(fā)展等問(wèn)題都要規(guī)劃好?！眹?guó)外城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的成功案例，無(wú)一不是注重城鄉(xiāng)一體化的頂層制度設(shè)計(jì)。比如，世界上第一個(gè)建立城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的國(guó)家——英國(guó)，針對(duì)工業(yè)革命后城市化速度大大加速，鄉(xiāng)村人口大量向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村日益荒涼的實(shí)際，提出了將城市問(wèn)題與鄉(xiāng)村問(wèn)題合并解決的“田園城市”構(gòu)想，制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》，設(shè)立獨(dú)立的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，從制度上推進(jìn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展。北歐五國(guó)，為推進(jìn)城鄉(xiāng)聯(lián)合發(fā)展，自上世紀(jì)60年代就將規(guī)模過(guò)小的基礎(chǔ)行政區(qū)（市、鎮(zhèn)）合并成為一個(gè)城鄉(xiāng)混合型的行政區(qū)（由一個(gè)主要的市、鎮(zhèn)、村和若干周?chē)迩f組成），逐步達(dá)到取消城鄉(xiāng)分治的目的。韓國(guó)在上世紀(jì)六七十年代就已成功轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，但也面臨工農(nóng)失衡的困境，隨后設(shè)計(jì)實(shí)施“新村運(yùn)動(dòng)”，并采取整體設(shè)市模式組建“都農(nóng)復(fù)合形態(tài)市”，共建共享基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。各級(jí)黨委政府應(yīng)當(dāng)研究借鑒國(guó)外的做法，把城市和鄉(xiāng)村作為一個(gè)整體，通盤(pán)考慮、統(tǒng)籌謀劃、一體設(shè)計(jì)，實(shí)行城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃等多規(guī)合一，切實(shí)解決規(guī)劃上城鄉(xiāng)脫節(jié)、重城市輕農(nóng)村的問(wèn)題。要按照主體功能區(qū)的不同，統(tǒng)籌規(guī)劃工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)與農(nóng)村的空間布局，有意識(shí)地把城市的居民生活區(qū)、工業(yè)區(qū)、商貿(mào)區(qū)、物流區(qū)、金融區(qū)、休閑區(qū)、大學(xué)區(qū)、公務(wù)區(qū)分開(kāi)，將一些商務(wù)區(qū)、工業(yè)區(qū)布局到城郊和農(nóng)村。比如在食品安全體系規(guī)劃上，可考慮從原料基地到終端產(chǎn)品加工都布局在農(nóng)村，實(shí)行農(nóng)工貿(mào)一體，以此推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

引導(dǎo)村企對(duì)接，推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化。城鄉(xiāng)要發(fā)展，產(chǎn)業(yè)是關(guān)鍵。缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化就會(huì)成為無(wú)源之水、無(wú)本之木。從國(guó)外實(shí)踐看，發(fā)達(dá)國(guó)家都重視城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展，普遍形成了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工合理、生產(chǎn)要素和資源優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。比如，日本曾一度出現(xiàn)農(nóng)村人口急劇流向城市、地域差異擴(kuò)大等現(xiàn)象，后來(lái)通過(guò)制定《新全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)計(jì)劃》、《農(nóng)村地區(qū)引進(jìn)工業(yè)促進(jìn)法》等政策舉措，鼓勵(lì)城市工業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，強(qiáng)化企業(yè)對(duì)接鄉(xiāng)村的能力，有力推動(dòng)農(nóng)村工業(yè)化，實(shí)現(xiàn)了均衡統(tǒng)籌發(fā)展。韓國(guó)在上世紀(jì)九十年代推行“一村一社”計(jì)劃，立法要求有實(shí)力的企業(yè)對(duì)接村莊、幫扶產(chǎn)業(yè)，包括農(nóng)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、觀光農(nóng)業(yè)、村莊整治等。從國(guó)內(nèi)探索看，湖南省自2007年起組織開(kāi)展“萬(wàn)企聯(lián)村、共同發(fā)展”活動(dòng)，建立財(cái)政引導(dǎo)資金，鼓勵(lì)引導(dǎo)廣大非公有制企業(yè)等統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)廣大成員，通過(guò)產(chǎn)業(yè)聯(lián)村、項(xiàng)目帶村等形式，與農(nóng)村開(kāi)展產(chǎn)業(yè)合作，推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合、以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，取得明顯成效。目前，該省共有6800多家非公有制企業(yè)與9800多個(gè)行政村對(duì)接合作，投入各類(lèi)資金450多億元，實(shí)施產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目2100多個(gè)，結(jié)對(duì)村農(nóng)民人均純收入比全省平均水平高出32%。各級(jí)政府應(yīng)抓住產(chǎn)業(yè)這個(gè)關(guān)鍵，組織開(kāi)展“村企對(duì)接”活動(dòng)，引導(dǎo)城市企業(yè)的資金、人才、技術(shù)等現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)要素向農(nóng)村集聚，促進(jìn)城市的現(xiàn)代物流、電商、農(nóng)產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，促進(jìn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)融合、企業(yè)與農(nóng)民攜手、城市與鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)，逐步縮小城鄉(xiāng)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平等方面的差距。應(yīng)出臺(tái)具體政策，鼓勵(lì)引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投向農(nóng)村建設(shè)，允許企業(yè)和社會(huì)組織在農(nóng)村興辦各類(lèi)事業(yè)，促進(jìn)來(lái)自工業(yè)和服務(wù)業(yè)的現(xiàn)代生產(chǎn)要素與農(nóng)業(yè)融合。對(duì)從城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、參與脫貧攻堅(jiān)的符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保要求的企業(yè)以及本身設(shè)在城郊或農(nóng)村的小微企業(yè)，應(yīng)在稅費(fèi)、金融、用地、用電、補(bǔ)貼等方面予以重點(diǎn)傾斜支持，吸引更多的市場(chǎng)主體到農(nóng)村投資、消費(fèi)、經(jīng)營(yíng)，促使消費(fèi)和發(fā)展機(jī)會(huì)向農(nóng)村擴(kuò)散，既緩解城市壓力，又繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

拓展發(fā)展空間，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化。城鄉(xiāng)要一體，基礎(chǔ)要夯實(shí)。城鄉(xiāng)差距，最直觀的表現(xiàn)之一就在于基礎(chǔ)設(shè)施?？v觀世界各國(guó)，城鄉(xiāng)一體化程度高的國(guó)家，無(wú)一不高度重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，很多國(guó)家都把城市基礎(chǔ)設(shè)施建到了鄉(xiāng)村一級(jí)。比如，韓國(guó)從1970年開(kāi)始，政府無(wú)償提供水泥、鋼筋等物資幫助農(nóng)民改善居住條件，隨后又修建橋梁、改善公路、推動(dòng)農(nóng)村電氣化、修建村民會(huì)館和自來(lái)水設(shè)施以及公共設(shè)施，幫助改善農(nóng)村居住環(huán)境、提高農(nóng)民生活質(zhì)量；70年代后期韓國(guó)全部實(shí)現(xiàn)了村村通車(chē)；90年代，全國(guó)實(shí)現(xiàn)電氣化，農(nóng)村居民經(jīng)濟(jì)收入和生活水平已經(jīng)接近城市居民的生活水準(zhǔn)。挪威，通過(guò)資源下放、扶持生產(chǎn)和財(cái)政補(bǔ)貼等方式重金支持農(nóng)村地區(qū)，提供城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，已完成城鄉(xiāng)一體化融合。美國(guó)自20世紀(jì)30年代以來(lái)，一直重視農(nóng)村的道路、水電、排灌、市場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，現(xiàn)在美國(guó)的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差別并不大，在大都市周?chē)俟锓秶鷥?nèi)，很難分清城市和鄉(xiāng)村的界限。法國(guó)實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村生活方式城市化，鄉(xiāng)村擁有跟城市同等的生活條件，一到休假季節(jié)，很多城市居民便紛紛“逃離”城市，去鄉(xiāng)村享受生活。日本的農(nóng)村交通四通八達(dá)，服務(wù)設(shè)施完善，生活水平與城市相差無(wú)幾，很多城市居民到農(nóng)村購(gòu)（租）房居住。我國(guó)人多地少、農(nóng)民眾多，受資源環(huán)境承載能力所限，城鎮(zhèn)化再發(fā)展也很難像一些發(fā)達(dá)國(guó)家那樣，把90%以上的人口集中在城鎮(zhèn)。應(yīng)按照十八屆三中、五中全會(huì)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)”“健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入長(zhǎng)效機(jī)制”等要求，堅(jiān)持“城鄉(xiāng)共建、城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、城鄉(xiāng)共享”的原則，統(tǒng)籌推進(jìn)道路、供水、污水管網(wǎng)、垃圾處理、電力、電信、環(huán)保、信息化等基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、向農(nóng)村覆蓋，做到城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施“無(wú)縫對(duì)接”、互聯(lián)互通、共建共享，讓農(nóng)民過(guò)上現(xiàn)代文明的生活。應(yīng)合理劃定城市發(fā)展邊界，避免城市無(wú)限擴(kuò)張、取代鄉(xiāng)村，通過(guò)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，在空間形態(tài)上使城鎮(zhèn)更像城鎮(zhèn)、農(nóng)村更像農(nóng)村，讓廣大農(nóng)民共享改革發(fā)展成果，既要吸引一些城市中產(chǎn)家庭向小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村遷移，逐步形成職住分離、異地養(yǎng)老的態(tài)勢(shì)，也要著力改變一些鄉(xiāng)村出現(xiàn)的空心化、住宅閑置化和鄉(xiāng)村衰落現(xiàn)象。特別是要堅(jiān)持交通先行，加大資金投入，加快鐵路和高速鐵路、公路和高速公路建設(shè)步伐，增加通車(chē)?yán)锍?，在城市之間建立暢通的鐵路公路交通網(wǎng)絡(luò)，在城市和鄉(xiāng)村之間建立便捷的城鄉(xiāng)公交系統(tǒng)，為更多的農(nóng)村和城鎮(zhèn)人口雙向轉(zhuǎn)移打開(kāi)方便之門(mén)。

加快制度改革，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。城鄉(xiāng)要一體，制度是保障。如果不能實(shí)現(xiàn)城市居民和農(nóng)村居民權(quán)利的同等化，就談不上真正的城鄉(xiāng)一體化。在加拿大、日本、法國(guó)等國(guó)，城鄉(xiāng)居民享受同等的政治經(jīng)濟(jì)待遇，在房籍、政治權(quán)利、社會(huì)保障和人員流動(dòng)等政策上一視同仁。特別是日本，為解決“空心村”問(wèn)題，以立法形式賦予農(nóng)村居民與城市居民同樣的政治權(quán)利、實(shí)行同比例選舉。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)逐步放開(kāi)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力流動(dòng)限制，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力源源不斷地涌入城市，在城市停留6個(gè)月以上的農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口已占到城鎮(zhèn)常住人口的33%，但由于城鄉(xiāng)二元體制未能同步深化變革，大量長(zhǎng)期參與城市建設(shè)和服務(wù)的農(nóng)民工未能享受與市民同等的公共產(chǎn)品和服務(wù)，他們住在城市卻不能成為城市居民，服務(wù)城市卻不能享受城市生活，特別是新生代農(nóng)民工向往城市卻不被城市所接納、根在農(nóng)村卻對(duì)農(nóng)村日益疏離。多年來(lái)，農(nóng)村大量?jī)?yōu)秀人才為了尋求更好的教育、社保、醫(yī)療等公共服務(wù)資源，不得不從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)、從農(nóng)業(yè)流向非農(nóng)業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)村“空心化”不斷加劇。習(xí)近平同志在2015年4月30日中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“我們一定要抓緊工作、加大投入，努力在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系上取得重大突破，特別是要在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破。”當(dāng)下，應(yīng)按照十八屆五中全會(huì)精神，加快戶(hù)籍、土地、社保、就業(yè)、教育等一系列制度聯(lián)動(dòng)變革，切實(shí)加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施和能力建設(shè)，讓城鄉(xiāng)居民人人享有均等化的基本公共服務(wù)，既讓農(nóng)民“進(jìn)得了城”，又讓農(nóng)村“留得住人”。戶(hù)籍方面，應(yīng)盡快取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的界限，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記管理制度，平等對(duì)待新進(jìn)城落戶(hù)居民與原城鎮(zhèn)居民的權(quán)利和義務(wù)，從體制層面為解決城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡打開(kāi)突破口，為建立全覆蓋的社會(huì)保障體系清除障礙。土地方面，在認(rèn)真落實(shí)“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”等政策規(guī)定的基礎(chǔ)上，可以借鑒國(guó)外做法，適時(shí)允許城市居民到農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地建房生活，但須加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，防止城市資本到農(nóng)村大量圈占農(nóng)房和宅基地。比如，德國(guó)對(duì)農(nóng)民賣(mài)地退休者給予額外退休金補(bǔ)貼，既完善了農(nóng)民養(yǎng)老機(jī)制，又促進(jìn)了農(nóng)業(yè)用地集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)；法國(guó)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)城市化，農(nóng)村人口僅占總就業(yè)人數(shù)的10%，為避免農(nóng)村“空殼化”，現(xiàn)正通過(guò)提供無(wú)息貸款、補(bǔ)貼及培訓(xùn)等多種方式，鼓勵(lì)年輕人留在農(nóng)村，鼓勵(lì)城市人口到農(nóng)村休閑旅游、享受生活；日本建立較為完善的農(nóng)業(yè)耕地和農(nóng)村住宅流轉(zhuǎn)體制，鼓勵(lì)城市人口到農(nóng)村居住或投資，鼓勵(lì)老年城市居民退休后到大城市遠(yuǎn)郊或地方小城鎮(zhèn)購(gòu)房生活，允許租用或購(gòu)買(mǎi)小塊土地耕作，既減輕了城市的人口壓力，也給農(nóng)村帶來(lái)大量投資并拉動(dòng)個(gè)人消費(fèi)。我國(guó)農(nóng)村土地屬于集體所有，個(gè)人不能買(mǎi)賣(mài)，但可通過(guò)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等形式，建立和完善老年農(nóng)民特別是隨子女進(jìn)城者的土地退出機(jī)制。社保方面，要盡快并軌，全面實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)救助制度，建立健全城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系。只有城鄉(xiāng)統(tǒng)一，城鄉(xiāng)居民才愿意雙向流動(dòng)，才能解除農(nóng)民進(jìn)城或城市居民“下鄉(xiāng)”的后顧之憂(yōu)。

建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)治理協(xié)同化。城鄉(xiāng)要協(xié)調(diào)，治理須協(xié)同。隨著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)村人口、生產(chǎn)要素向城市流動(dòng)，城市生產(chǎn)的各類(lèi)商品也大量地向農(nóng)村流動(dòng)，帶來(lái)了農(nóng)村社區(qū)開(kāi)放度的不斷擴(kuò)大和現(xiàn)代性的不斷增強(qiáng)，農(nóng)村社區(qū)進(jìn)入了快速變遷與向現(xiàn)代社區(qū)轉(zhuǎn)型之中，也由此成為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展體系中的“終端”區(qū)域，這對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)協(xié)同治理提出了新挑戰(zhàn)。近年來(lái)，各地按照中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，建成了一批功能完善、環(huán)境良好的農(nóng)村新型社區(qū)。實(shí)踐證明，建設(shè)農(nóng)村社區(qū)，改善了農(nóng)民居住條件和生活環(huán)境，推進(jìn)了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，對(duì)于創(chuàng)新社會(huì)管理、鞏固基層政權(quán)、推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重大意義。各級(jí)政府應(yīng)持續(xù)深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，把更多的城市郊區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部的村莊規(guī)劃建設(shè)為設(shè)施比較完善的農(nóng)村社區(qū)，著力打造近距離的“社區(qū)服務(wù)圈”，讓廣大農(nóng)村居民也能享受到優(yōu)質(zhì)高效的社區(qū)服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（責(zé)任編輯：謝建美）

【中圖分類(lèi)號(hào)】F320

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1009 -2293（2016）01 -0062 -05

作者簡(jiǎn)介：譚平，中共湖南省委統(tǒng)戰(zhàn)部常務(wù)副部長(zhǎng)、中央黨校學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專(zhuān)題研究班學(xué)員。