跨界危機府際協(xié)作治理的困境與破解路徑

金華（江蘇師范大學(xué)，江蘇 徐州 221116）

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跨界危機府際協(xié)作治理的困境與破解路徑

金華
（江蘇師范大學(xué)，江蘇 徐州 221116）

【摘要】現(xiàn)代環(huán)境的動蕩性及社會風(fēng)險的不確定性，使得各種危機高發(fā)頻發(fā)?？缃缥C跨越了行政邊界、功能邊界及時間邊界，并成為現(xiàn)代具有高度復(fù)合型、復(fù)雜性的常態(tài)社會危機。傳統(tǒng)行政區(qū)劃下各自為政的觀念使得跨界危機治理走不出集體行動的困局?？缃缥C治理是一項系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，亟需扭轉(zhuǎn)各自為政、以鄰為壑的理念，加強府際協(xié)作，整合各級政府資源以形成協(xié)作合力，通過利益共享與補償機制的建立、府際合作制度化建設(shè)以及府際信任資本的培育，提升跨界危機治理整體績效，形成區(qū)域命運共同體，適應(yīng)治道變革的需求。

【關(guān)鍵詞】跨界危機；府際協(xié)作；困境；破解路徑

【DOI】10.3969/j. issn.1009-2293.2016.02.017

伴隨區(qū)域一體化，跨區(qū)域、跨部門及跨領(lǐng)域的危機高發(fā)頻發(fā)，以及由此引發(fā)的不可分割的外溢性、復(fù)雜性及公共性，使得地方分治、各自為政的理念日顯捉襟見肘，治理成效甚微?？缃缥C具有高度不確定性、風(fēng)險性和復(fù)雜性，超越任何單一政府的治理能力范疇。其復(fù)雜性表現(xiàn)在“一是解決復(fù)雜的社會問題更多情況下需要許多政府部門的參與，單靠一個或幾個部門的力量難以有效解決；二是社會問題復(fù)雜化常?？缭秸块T的邊界，這些社會問題的解決難以明晰地界定有哪個政府部門負責(zé)”［1］。要提升跨界危機治理成效，必須整合各級政府部門和機構(gòu)資源以形成治理合力。

一、府際協(xié)作——跨界危機治理之必然路徑選擇

（一）公共危機的跨界性

在相對封閉、聯(lián)系較少社會，府際依賴程度較低，公共事務(wù)的管理尚可拘囿于單一的行政區(qū)劃內(nèi)，低成本、高效率治理尚有可能實現(xiàn)。伴隨區(qū)域一體化進程，社會運行機制發(fā)生日新月異的變化，使得諸多公共議題與公共問題跨區(qū)域、跨部門、跨領(lǐng)域，趨于同質(zhì)化、復(fù)雜化。生態(tài)環(huán)境的惡化、地區(qū)惡性競爭、資源的過度開發(fā)及邊界群體性事件等區(qū)域危機高發(fā)頻發(fā)，表現(xiàn)出明顯的跨界性。跨界危機治理超越任何單一的行政組織和行政區(qū)劃的能力范疇，傳統(tǒng)的地方分治模式難以適應(yīng)日益復(fù)雜的公共管理需求。府際協(xié)作治理成為跨界危機高效治理的必然選擇路徑。

（二）公共物品的外溢性

公共產(chǎn)品的使用及公共服務(wù)的供給具有非排他性及非競爭性，在特定的行政區(qū)劃或組織內(nèi)部供給，會產(chǎn)生正外部效應(yīng)。而大部分跨界危機治理不可避免造成負外部效應(yīng)。各地政府在本位主義驅(qū)動下，對于跨界危機治理的正外部性不愿利益共享，而對負外部性亦逃避責(zé)任。只愿享受治理成效而不愿承擔(dān)責(zé)任的理性經(jīng)濟人行為，造成府際間惡性競爭和重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致公共資源浪費及治理成效甚微，與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展背道而馳。府際協(xié)作為提升跨界危機治理資源優(yōu)化配置提供了有效工具。府際協(xié)作加強了政府各部門和機構(gòu)的互動合作，對于外溢性的跨界危機治理，一方面加強對受害者的權(quán)利救濟和法律保護，另一方面，通過府際間的責(zé)任追究、成本分攤以約束和規(guī)制負外部效應(yīng)溢出；對于跨界危機治理的正外部效應(yīng)，鼓勵合理的利益共享，有效減少資源浪費和重復(fù)建設(shè)，實現(xiàn)跨界危機府際協(xié)作效用的最大化。

（三）公共資源的稀缺性

任何行政組織的存在和發(fā)展都必須依賴于一定環(huán)境下的資源，而資源的稀缺性決定任何行政機構(gòu)只能以有限的資源應(yīng)付跨界危機治理，極有可能延誤危機治理的黃金時間。各自為政、分地而治的思想忽略了府際間資源的依賴性。單一治理主體“不可能獲得相關(guān)公共問題的所有信息，不可能有處理信息的完備能力，也不可能絕對理性地進行決策選擇”［2］。

（四）行政區(qū)劃的積弊性

傳統(tǒng)危機治理局限在特定的行政區(qū)劃內(nèi)，積弊已久。一方面?zhèn)鹘y(tǒng)條塊區(qū)劃分割引發(fā)了嚴重的地方本位主義，管理模式僵化、政府碎片化、職能空洞化，諸多弊端缺乏整體性與協(xié)作思想；另一方面，行政區(qū)劃的僵化、封閉及遲緩造成跨界危機治理的外溢性無人擔(dān)責(zé)的困局。府際協(xié)作倡導(dǎo)的是區(qū)域各治理主體的平等、協(xié)商及互信，通過各級政府部門各機構(gòu)的協(xié)作產(chǎn)生整體效應(yīng)，破解單一主體面對跨界危機治理獨木難支的困境。

二、跨界危機府際協(xié)作治理的困境

（一）利益競爭博弈凸顯

各級地方政府作為其轄區(qū)內(nèi)獨立理性的經(jīng)濟人，有其獨特的利益結(jié)構(gòu)和利益視角，實現(xiàn)地區(qū)利益最大化是其跨界危機治理的邏輯起點，不免陷入集體行動的困局。利益之爭亦成為府際合作的核心，而不當競爭造成的利益不均衡則是嚴重掣肘府際協(xié)作的達成的關(guān)鍵因素。利益共享機制的缺乏，使得各個危機治理主體不顧區(qū)域整體利益而極力避免地方利益在合作中外溢?！暗胤秸g無效率的非合作博弈對社會與國家的整體利益造成了很大的威脅，也使得博弈雙方陷入了低水平惡性競爭的‘囚徒困境’，導(dǎo)致了同級地方政府間關(guān)系惡化”［3］。同級政府間“特別是在地理位置相近、經(jīng)濟實力相當、政治影響相仿的同級政府之間，往往圍繞政策、公共資源、公共服務(wù)展開排他性的競爭和博弈，形成各自為政的局面”［4］?？缃缥C需要各級政府部門和機構(gòu)實現(xiàn)利益共享，謀求地方利益的本位主義是以區(qū)域整體利益和資源內(nèi)耗為代價換得地方政府的局部和短期利益，任何追求局部利益的短期行為都會處于被動局面，這種零和博弈的短視惡性行為并不能達到帕累托最優(yōu)。各自為政、分地而治的權(quán)責(zé)不清行為，在跨界危機治理中責(zé)任推諉，使得危機資源難以整合達到最佳效用。

（二）制度化府際協(xié)作機制的缺失

穩(wěn)定的組織機構(gòu)和制度化的合作機制是跨界危機協(xié)作治理成功的保障?，F(xiàn)行的跨界危機治理中，府際合作組織松散，規(guī)范化、制度化的合作機制缺失?，F(xiàn)有的府際合作形式單一，采用會議制度、集體磋商、單項合作，缺乏成熟強有力的組織機構(gòu)，導(dǎo)致區(qū)域合作機構(gòu)執(zhí)行和協(xié)調(diào)能力低下。府際合作組織形式制度化程度較低，松散缺乏穩(wěn)定性，既沒有發(fā)揮持續(xù)效應(yīng)的功能性組織機構(gòu)，亦沒有制度化的決策議事機制。大多數(shù)府際協(xié)作的達成依靠領(lǐng)導(dǎo)人的承諾驅(qū)動，一旦領(lǐng)導(dǎo)人更替，協(xié)作機制便成空談，不免陷入人走政歇的怪圈。即便協(xié)作延續(xù)，其效力卻因其缺乏法律保障和穩(wěn)定性遭人質(zhì)疑。

（三）規(guī)范化府際協(xié)作制度的缺失

正如安東尼·吉登斯所言，使人們陷入安全困局的是制度對變化的反應(yīng)遲緩而非風(fēng)險本身，我們需要重構(gòu)舊有的制度或建立全新的制度。缺乏制度的約束，難以避免地方政府的投機心理和短視行為，更難以保證跨界危機的高效治理及府際協(xié)作的可持續(xù)發(fā)展。目前關(guān)于跨界危機府際協(xié)作仍然缺乏相關(guān)法律制度的約束與支持，雖然頒布一些政策、通知、規(guī)定推動府際合作，但是內(nèi)容規(guī)定不具體、不詳盡，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，缺乏法律法規(guī)的剛性約束和強有力的支持，導(dǎo)致治理成效甚微。即便是頒布了推動府際合作的意見、規(guī)定，因未上升到法律層面，府際合作的責(zé)任界定、合作范圍模糊不清，執(zhí)行的隨意性和模糊性凸顯，甚至出現(xiàn)政策打架。因同級政府間合作權(quán)責(zé)界定不清，極易導(dǎo)致地方政府選擇攀附上級，忽視與同級政府合作。權(quán)責(zé)不清亦可能導(dǎo)致相互扯皮、責(zé)任推諉，不僅不能有效治理跨界危機，極易滋生新的危機。

（四）府際間信任資本的匱乏

跨界危機政策執(zhí)行多遵循自上而下的模式，行政層級的位勢差異造成各級政府間猜疑、觀望，彼此間缺乏互動、信任及對話，且跨界危機府際協(xié)作多為利益驅(qū)動，少有建立在對話信任合作平臺之上。公共資源的稀缺性和依賴性，加之行政權(quán)力夸張的本性，多元政府間若無法構(gòu)建信任合作關(guān)系，任由經(jīng)濟利益驅(qū)動，難免陷入惡性競爭的困境，府際掣肘極易引發(fā)區(qū)域整體利益崩盤。府際信任資本的匱乏，加大跨界危機治理的交易成本和道德風(fēng)險，區(qū)域間總體的信任基礎(chǔ)也將土崩瓦解。顯然，府際間信任資本的嚴重匱乏是跨界危機有效治理的最大難題。

三、跨界危機府際協(xié)作治理的破解路徑

（一）建立府際利益共享補償機制

利益的均衡分配是每一個理性人行為選擇的邏輯起點?；谑袌鲋鹄拘?、公共資源稀缺性和互賴性，利益自然成為跨界危機府際協(xié)作的焦點和動力，因此建立合理的利益共享補償機制，以平衡各治理主體利益，促成合作博弈的成功，以此推動跨界危機府際協(xié)作順利進行并實現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展。首先，建立健全跨界危機利益共享機制。利益共享是各治理主體在平等、協(xié)商、協(xié)作及互利基礎(chǔ)上，實現(xiàn)治理利益的分享，通過優(yōu)勢資源互補、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)合作、人才技術(shù)的交流，實現(xiàn)區(qū)域利益共享，這是跨界危機治理最理性的策略選擇，不僅有效避免了區(qū)域危機治理的資源浪費和重復(fù)設(shè)，而且對為協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、提升區(qū)域競爭力提供了不竭動力。其次，建立健全跨界危機利益補償機制。當跨界危機協(xié)作治理出現(xiàn)利益失衡時，各危機治理主體基于利益共同體，應(yīng)積極主動對利益受損者給予合理的利益補償以保障府際協(xié)作的持續(xù)開展和治理的公平正義。危機治理主體達成對利益分配的趨向共識是利益共享補償機制建立的關(guān)鍵。利益合作博弈是驅(qū)動府際協(xié)作的核心，以是跨界危機治理成功與否的決定性因素。

（二）構(gòu)建制度化府際協(xié)作機制

穩(wěn)定的組織機構(gòu)和制度化的合作機制是跨界危機協(xié)作治理成功的保障。首先，建立規(guī)范化、制度化的合作組織機構(gòu)，為府際協(xié)作提供組織保障。組織在跨界危機治理中提供多種合作形式，資源輸入、人才供給、業(yè)務(wù)支持等。其次，就府際協(xié)作制定相應(yīng)的監(jiān)督處罰機制，減少府際協(xié)作中的投機心理，保障府際協(xié)作的可持續(xù)性。最后，中央政府出臺保障地方政府合作的相關(guān)法律法規(guī)以及專門的綜合協(xié)調(diào)部門，促進府際協(xié)作持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。穩(wěn)定的組織機構(gòu)與合作機制保障了跨界危機治理具備一致的行動策略與系統(tǒng)的治理思維，其高效治理亦有了可靠的保障。

（三）重構(gòu)規(guī)范化府際合作制度

“缺乏基礎(chǔ)制度和運行機制的府際合作必然呈現(xiàn)合作的不穩(wěn)定性，從而難以保證區(qū)域生態(tài)公共政策持續(xù)性的‘輸出’”［5］。在區(qū)域整體利益基礎(chǔ)上，考慮各治理主體的利益，形成一套規(guī)范化的制度安排。首先，綜合考慮區(qū)域?qū)嵡榕c各地方政府的利益，制定指導(dǎo)本區(qū)域危機處置的法律法規(guī)，權(quán)責(zé)界定清晰，治理范圍明晰，有效降低政策執(zhí)行的隨意性，實現(xiàn)府際關(guān)系的法治化。其次，建立府際常態(tài)協(xié)調(diào)機制，為府際協(xié)作構(gòu)建良好的制度環(huán)境。跨界危機的高效治理依賴良好的制度作為約束和保障。通過協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建，約束政府違規(guī)行為，促進合作的規(guī)范化與順利進行。

（四）培育府際協(xié)作信任資本

跨界危機政策的制定與執(zhí)行均在復(fù)雜的政策網(wǎng)絡(luò)與社會環(huán)境下，需要各級政府部門與機構(gòu)的合作方能提升治理績效。而政府間的合作互動根植于彼此尊重的信任關(guān)系的建立。重構(gòu)府際協(xié)作信任體系、培育府際協(xié)作信任資本是府際合作走出困境的關(guān)鍵。首先，重構(gòu)府際信任關(guān)系，破除基于利益驅(qū)動的府際合作，努力構(gòu)建互利共贏的合作伙伴關(guān)系，促成集體行動。其次，構(gòu)建府際信任秩序，在互惠、互利、協(xié)商、對話基礎(chǔ)上扎實構(gòu)建誠信的治理秩序，府際行為透明，政務(wù)公開，消除隔閡與爭議，不讓任何逐利搭便車的行為有機可趁。最后，建立良好的府際互惠規(guī)則，打擊府際協(xié)作中的投機行為。通過區(qū)域公共精神與共同價值觀的培育，通過正式與非正式的互惠規(guī)則約束府際協(xié)作中的短視行為，鼓勵府際合作的達成。

伴隨經(jīng)濟全球化與區(qū)域一體化進程的加快，危機高發(fā)頻發(fā)已成為全球政府不得不面對的公共議題。而跨界危機因其治理的不確定性、復(fù)雜性和突發(fā)性，遠遠超越單一主體治理的能力范疇，探尋如何整合各級政府部門與機構(gòu)資源以形成治理合力，在有限的時間內(nèi)控制危機蔓延，維持區(qū)域的安全與秩序，保障區(qū)域整體利益的實現(xiàn)，成為當今治道變革的關(guān)鍵議題。

參考文獻：

［1］胡建奇.美國反恐跨部門協(xié)同研究［M］.北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2011：55.

［2］張鳳陽等.政治哲學(xué)關(guān)鍵詞［M］.江蘇：江蘇人民出版社，2006：321.

［3］劉祖云.政府間關(guān)系：合作博弈與府際治理［J］.學(xué)海，2007，（1）：79-87.

［4］趙斐.危機管理中的府際關(guān)系研究［J］.理論觀察，2008，（6）：49-50.

［5］金太軍，唐玉青.區(qū)域生態(tài)府際合作治理困境及其消解［J］.南京師大學(xué)報（社會科學(xué)版），2011，（5）：17-22.

（責(zé)任編輯：朱小寶）

【中圖分類號】D630

【文獻標識碼】A

【文章編號】1009-2293（2016）02-0059-03

基金項目：本文系江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計劃項目“協(xié)同治理視域下跨界公共危機治理機制研究—基于蘇魯豫皖交界區(qū)的實證分析”（項目編號：K Y L X 15-1458）階段性成果。

作者簡介：金華，江蘇師范大學(xué)行政管理專業(yè)碩士研究生。