環(huán)境民事公益訴訟原告之“法定機(jī)關(guān)”解讀

牛穎秀

(中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088)

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環(huán)境民事公益訴訟原告之“法定機(jī)關(guān)”解讀

牛穎秀

(中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088)

摘要：環(huán)境民事公益訴訟的原告主體資格的確定對于司法實(shí)踐至關(guān)重要，但目前我國關(guān)于《民事訴訟法》第55條所規(guī)定的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”具體包括哪些機(jī)關(guān)沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)傳統(tǒng)的環(huán)境公共信托的理論，檢察機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)是法律工作者認(rèn)為比較適宜提起環(huán)境民事公益訴訟的國家機(jī)關(guān)，這也符合我國相關(guān)法律規(guī)定和已有司法實(shí)踐的實(shí)際情況。我國立法應(yīng)規(guī)定，環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)具有優(yōu)先地位，可以率先單獨(dú)提起環(huán)境民事公益訴訟，此外，檢察機(jī)關(guān)依法履行職能，督促和支持其他主體的起訴。

關(guān)鍵詞：環(huán)境民事公益訴訟；原告；主體資格；法定機(jī)關(guān)

一、引言

自2013年1月1日開始生效的新《民事訴訟法》第55條(條文不再本文列明)確立了我國的民事公益訴訟制度以來，我國理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)于民事公益訴訟制度的爭論和探討就一直存在，究其原因，無非是立法用語的模糊和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的匱乏。立法的幾種問題基本都被學(xué)者研究涉及，但沒有定論，立法不明確，實(shí)踐中更是沒有辦法推進(jìn)。我國《民事訴訟法》僅將污染環(huán)境和侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益兩類典型的案件列為公益訴訟，而未明確界定“公共利益”，案件類型太少，不符合實(shí)踐情況的要求，給司法實(shí)務(wù)造成不少困擾，就環(huán)境民事公益訴訟而言，能夠提起該類公益訴訟的原告主體資格的規(guī)定也不是十分明確。為此，我國最高立法、司法機(jī)關(guān)加快制定相關(guān)規(guī)則，比較成熟的是2015年1月1日生效的《環(huán)境保護(hù)法》第58條(修訂后)和2015年1月7日開始生效的有關(guān)司法最高院的解釋，兩者都嚴(yán)格規(guī)定了提起環(huán)境民事公益訴訟的“社會組織”的條件，但“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”卻淪為“僵尸條款”，實(shí)務(wù)中檢察機(jī)關(guān)、地方政府、環(huán)保局、土地局等機(jī)關(guān)都曾提起過環(huán)境民事公益訴訟，且以起訴或支持起訴的方式參與訴訟的形式不一。更多情況下，在環(huán)境受損后，涉事企業(yè)經(jīng)行政機(jī)關(guān)處罰甚至承擔(dān)刑事責(zé)任后，案件不了了之，后續(xù)巨額的環(huán)境治理費(fèi)用全部由納稅人承擔(dān)，長此以往，財政壓力較大，也不利于我國經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)長期同步地發(fā)展。環(huán)境民事公益訴訟是解決這一問題的長久之計，如果能建立探索環(huán)保領(lǐng)域有效的民事主體賠償機(jī)制，將大大改善目前環(huán)境治理的現(xiàn)狀。因此，筆者認(rèn)為，我國亟須立法澄清原告主體資格之“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”具體包括哪些機(jī)關(guān)，以對實(shí)務(wù)中的亂象予以規(guī)制，指導(dǎo)司法機(jī)關(guān)更好地處理該類案件。

二、我國立法對“法定機(jī)關(guān)”的現(xiàn)有規(guī)定

雖然《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》沒有明確指出，究竟能夠提起有關(guān)環(huán)境的民事公益訴訟包括哪些法定機(jī)關(guān)，但是考察我國現(xiàn)有法律體系中的其他法律和司法解釋、地方法律法規(guī)可以看出，“法定機(jī)關(guān)”包括檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，后者是指各級人民政府和各級環(huán)境主管行政機(jī)關(guān),如自然資源管理部門、環(huán)保部門和其他擔(dān)負(fù)環(huán)境管理職能的部門?！董h(huán)境保護(hù)法》對一切個人單位加以義務(wù)保護(hù)環(huán)境，并指出由地方各級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。此外，《民事訴訟法》第14條和第15條賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督、支持起訴的權(quán)力，成為檢察機(jī)關(guān)直接提起或支持自然人個人和環(huán)保民間組織、國家其他機(jī)關(guān)提起環(huán)境的民事公益訴訟的法律直接依據(jù)。目前，有些地方還制訂了規(guī)范性文件，結(jié)合本地區(qū)自然地理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行政管轄情況，率先明確了本地區(qū)提起環(huán)境的民事公益訴訟的原告范圍主體條件。如昆明市規(guī)定，當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)、環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)和環(huán)保組織可以提起環(huán)境方面的民事公益訴訟[1]。筆者認(rèn)為，地方權(quán)力劃分對各部門影響職能較大，為真正實(shí)現(xiàn)法定機(jī)關(guān)不同于其他領(lǐng)域，在環(huán)境民事公益訴訟中的職能，需要地方政府建立規(guī)范，協(xié)調(diào)各部門、內(nèi)部組織之間的工作，規(guī)范性文件的方式比較切合實(shí)際，在將來法律明確了“法定機(jī)關(guān)”的范圍后，各地方也可以繼續(xù)深化、細(xì)化該規(guī)定。

三、司法實(shí)務(wù)中“法定機(jī)關(guān)”的實(shí)踐狀況

(一)提起環(huán)境民事公益訴訟的“法定機(jī)關(guān)”類型

通過統(tǒng)計已公布裁判文書的司法案例和經(jīng)新聞媒體公開報道的環(huán)境民事公益訴訟案件，筆者發(fā)現(xiàn)，司法實(shí)務(wù)中現(xiàn)有的，提起過環(huán)境的民事公益訴訟的國家機(jī)關(guān)有檢察院、地方人民政府、環(huán)保局、土地局等環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)，而且大多以原告勝訴結(jié)案，各地法院普遍認(rèn)可檢察院和行政機(jī)關(guān)的原告資格，認(rèn)為他們可以代表公眾起訴環(huán)境污染者，保護(hù)社會公共利益[2]。與之相反，公民個人和環(huán)保組織在司法解釋出臺之前不被看好擔(dān)任環(huán)境的民事公益訴訟的原告，資格、能力、請求范圍、賠償款的監(jiān)督使用等問題都成為法院受理此類案件的擔(dān)憂，還有一直存在的地方政府包庇污染企業(yè)的問題也使部分案件無疾而終，維護(hù)環(huán)境利益的效果不盡如人意。因此，筆者認(rèn)為，有必要對“法定機(jī)關(guān)”提起環(huán)境公益訴訟加強(qiáng)研究。

(二)“法定機(jī)關(guān)”參與環(huán)境民事公益訴訟的方式

筆者分別以“環(huán)境公益訴訟”與“人民檢察院”、“人民政府”、“環(huán)保局”、“土地局”等部門名稱相結(jié)合為關(guān)鍵詞在“北大法寶”司法案例數(shù)據(jù)庫中檢索，并對搜索出的案例進(jìn)行分析整理發(fā)現(xiàn)，“法定機(jī)關(guān)”參與環(huán)境民事公益訴訟的組合方式主要包括以下五種：

1.檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)提起環(huán)境民事公益訴訟

由江蘇省無錫市錫山區(qū)人民法院作出的(2009)錫法民初字第1216號民事判決書肯定了由檢察院作環(huán)境民事公益訴訟原告的主體資格。案情如下：李華榮、劉世密等人盜伐高速公路防護(hù)林內(nèi)成活的意楊樹19棵，造成防護(hù)林缺口，破壞生態(tài)環(huán)境，危害交通安全，錫山區(qū)人民檢察院提起公益訴訟，請求法院判令被告李華榮、劉世密補(bǔ)種樹木。錫山區(qū)人民法院認(rèn)為，這路段防護(hù)林的管理者是錫山區(qū)農(nóng)林局，但事發(fā)后農(nóng)林局沒有對追回補(bǔ)種樹木的經(jīng)濟(jì)損失有所作為，因此造成國家經(jīng)濟(jì)受損，人民檢察院為保護(hù)社會公共利益應(yīng)當(dāng)提起公益訴訟。

2.檢察機(jī)關(guān)支持公民、環(huán)保組織提起訴訟

被稱為“1.6億元天價環(huán)境公益訴訟案”的江蘇泰州環(huán)境公益訴訟案即是由泰州市環(huán)保聯(lián)合會擔(dān)任原告、泰州市和江蘇省人民檢察院支持起訴的典型案件。常隆化工等6家企業(yè)違法偷排廢酸，導(dǎo)致水體嚴(yán)重污染，影響周邊地區(qū)生活用水。該案經(jīng)檢察院調(diào)查，掌握了涉案企業(yè)和個人違法犯罪的有力證據(jù)，在刑事案件部分了結(jié)后，環(huán)保組織泰州環(huán)保聯(lián)合會起訴請求涉案企業(yè)賠償污染治理經(jīng)濟(jì)損失，檢察院為保護(hù)社會公共利益支持起訴，受理法院認(rèn)為符合法律規(guī)定。法院判決原告勝訴，這是一起環(huán)保組織和檢察院共同發(fā)揮作用、維護(hù)社會公共利益的典型案例，兩者優(yōu)勢互補(bǔ)，配合得當(dāng)，將各自的職能發(fā)揮得恰到好處，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境民事公益訴訟制度的本來目的，得到全國民眾的好評。

3.行政機(jī)關(guān)單獨(dú)提起環(huán)境民事公益訴訟

(1) 政府單獨(dú)作為原告

由廣東省佛山市中級人民法院作出的(2010)佛中法民一終字第587號民事判決書判定，被告天乙公司未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自處理該公司的危險廢物油渣，將其傾倒在南海區(qū)丹灶鎮(zhèn)人民政府轄區(qū)內(nèi)，導(dǎo)致土地、水體重大污染，造成原告丹灶鎮(zhèn)政府重大經(jīng)濟(jì)損失，原告有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，一審、二審法院均認(rèn)定原告勝訴。同類的判決還有上海市松江區(qū)人民法院作出的(2012)松民一(民)初字第4022號民事判決書，松江區(qū)法院認(rèn)為，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))水利機(jī)構(gòu)作為鎮(zhèn)管河道的主管行政機(jī)關(guān)，有權(quán)起訴污染者的侵權(quán)行為，因此判定上海市松江區(qū)葉榭鎮(zhèn)人民政府在起訴水污染個人一案中勝訴。

(2) 環(huán)保局單獨(dú)作為原告

江蘇省江陰市環(huán)保局訴馬正勇、王文峰水污染責(zé)任糾紛案由江陰市人民法院審結(jié)，環(huán)保局認(rèn)為，兩被告將煤焦油廢液直接傾倒至馮涇河，導(dǎo)致水體大面積污染，雖然經(jīng)過行政罰款，但數(shù)額遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)后續(xù)治理污染發(fā)生的費(fèi)用，作為直接責(zé)任人，兩人應(yīng)當(dāng)對本次污染產(chǎn)生的治理費(fèi)用及相關(guān)損失承擔(dān)損害賠償責(zé)任，因此向法院提起了環(huán)境公益訴訟。一審法院支持了原告的訴訟請求。

4.環(huán)保局支持公民、環(huán)保組織提起訴訟

2015年1月13日，東營市中級人民法院受理中華環(huán)保聯(lián)合會訴浙江新安化工廠案，浙江化工企業(yè)的危險廢物被運(yùn)至東營市非法處置，造成“跨界污染”，中華環(huán)保聯(lián)合會索賠1 000萬處置費(fèi)，東營市環(huán)保局作為行政機(jī)關(guān)也被允許支持起訴，在案件審理過程中提交相關(guān)證據(jù)，證明被告對東營市生態(tài)環(huán)境造成的嚴(yán)重?fù)p害，最終，法院支持了中華環(huán)保聯(lián)合會的訴訟請求。這是2015年1月1日新環(huán)保法實(shí)施后，全國首例由環(huán)保主管行政機(jī)關(guān)作為支持起訴人的環(huán)保公益訴訟案件。

5.行政機(jī)關(guān)起訴、檢察機(jī)關(guān)支持其起訴

環(huán)境民事公益訴訟在云南省的典型案例是由昆明市環(huán)保局提起，昆明市人民檢察院支持起訴的。昆明三農(nóng)與羊甫公司是當(dāng)?shù)仞B(yǎng)殖企業(yè)，生產(chǎn)設(shè)施未達(dá)到我國環(huán)境保護(hù)法規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)的廢水滲漏，嚴(yán)重污染了地下水系統(tǒng)，昆明市環(huán)保局遂起訴要求污染企業(yè)賠償損失，昆明市中級人民法院支持原告提出的訴訟請求，判決被告支付治理污染的相關(guān)費(fèi)用。另外，2012年9月25日由昆明市中級人民法院審理的宜良九鄉(xiāng)非法采礦環(huán)境公益訴訟案也屬于這種情形。被告趙潮龍非法開挖農(nóng)用地進(jìn)行采磷礦，對地質(zhì)環(huán)境造成較大破壞,給周邊居民帶來了生命及財產(chǎn)安全隱患，并給國家?guī)砹溯^大的經(jīng)濟(jì)損失，宜良縣檢察院因此向宜良縣國土資源局發(fā)出《督促起訴決定書》，督促其向被告提起環(huán)境民事公益訴訟，宜良縣檢察院作為支持起訴人出庭支持公益訴訟。

四、關(guān)于“法定機(jī)關(guān)”原告資格的理論探討

(一)“法定機(jī)關(guān)”取得原告資格的理論依據(jù)

環(huán)境公共信托理論是理論界公認(rèn)的“法定機(jī)關(guān)”取得環(huán)境民事公益訴訟原告資格的理論依據(jù)。信托是指受托人按照委托人的意愿處理信托財產(chǎn)的制度。環(huán)境公共信托的萌芽理論起源可以查到很早，西方學(xué)者在該領(lǐng)域著作頗多，法律制度相對而言完善一些[3]。古羅馬時期，依據(jù)自然法，空氣、水等自然資源被認(rèn)為是大家公有的，奠定了后續(xù)理論的基礎(chǔ)，英國人的公共信托制度認(rèn)為，自然資源是公眾委托國家進(jìn)行管理的公共信托財產(chǎn)[4]。這是實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。為了解決20世紀(jì)50年代環(huán)境污染日益嚴(yán)重而救濟(jì)措施非常有限的問題，美國學(xué)者薩克斯教授將“公共信托理論”近一步闡釋，他認(rèn)為陽光、水源、野生動物、植物等環(huán)境要素是公民共有財產(chǎn)，公民與國家建立信托關(guān)系，國家有責(zé)任保護(hù)和管理這些環(huán)境要素，并且有權(quán)通過訴訟途徑，要求他們負(fù)相對應(yīng)付的法律責(zé)任[5]。

我國立法也吸收采用了這一理論成果[3]。我國《憲法》和《物權(quán)法》第45條、第46條至第49條都明確規(guī)定了，我國領(lǐng)域內(nèi)的自然資源等環(huán)境利益要素歸國家和集體所有，因此，有關(guān)國家機(jī)關(guān)有權(quán)代表公眾提起公益訴訟，要求造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞的最終責(zé)任人依法修復(fù)環(huán)境、賠償損失。國家作為受托人享有環(huán)境公益訴訟原告資格的第一順位，其次是公民與社會團(tuán)體。

(二)檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任原告的優(yōu)劣分析

1.支持檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的理由

檢察機(jī)關(guān)具備提起環(huán)境民事公益訴訟的天然資格和優(yōu)勢[6]。因?yàn)?(1)檢察機(jī)關(guān)設(shè)立的初始目的和職能是維護(hù)公共利益，其自帶的公共性特征決定了它是國家利益或者說是更廣泛意義上的社會公共利益的代表。起訴損害公共利益的群體，以維護(hù)公共秩序，是檢察機(jī)關(guān)職能范圍以內(nèi)的事項(xiàng)。(2)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟是對環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律實(shí)施的重要監(jiān)督方式。只有起訴、勝訴，令被告得到應(yīng)有的處罰，環(huán)境利益得到救濟(jì)，否則不能說已經(jīng)實(shí)施環(huán)境法律。(3)在國際上，由檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟是相當(dāng)普遍的，各國都需要這樣一個“公共利益的監(jiān)護(hù)人”[7]。公共利益的廣泛存在性、無確定性，使其在受損后難以及時得到救濟(jì)，需要設(shè)立一個法定機(jī)關(guān)專門維護(hù)。(4)檢察機(jī)關(guān)有能力提起公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)有國家財政支持，也有較充足的法律專業(yè)人士和豐富的訴訟經(jīng)驗(yàn)。(5)司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)成功提起并且勝訴公益訴訟的案例較多，具有示范作用。自最早的河南方城檢察院提起的保護(hù)國有資產(chǎn)的民事公益訴訟案件以來，檢察院在各個民事公益訴訟所相關(guān)的領(lǐng)域都比較活躍，全面、有效地保護(hù)了社會公共利益。

2.檢察機(jī)關(guān)不宜提起環(huán)境民事公益訴訟的理由

否定性理由有:(1)我國檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和其他國家、地區(qū)并不相同，而且由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟也并非在世界范圍內(nèi)是通行的[8]。既然我國法律已將檢察機(jī)關(guān)定位為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，那它就不宜過多地?fù)?dān)任訴訟程序的原告或被告，民事糾紛的特性與其不符，監(jiān)督國家機(jī)關(guān)、公務(wù)人員是否合格工作、遵紀(jì)守法、嚴(yán)格執(zhí)法是其本職工作。(2)檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中擔(dān)任原告，涉嫌有時候違背民事訴訟的基本雙方平等的原則。檢察機(jī)關(guān)的辦案力量來源于國家，力量明顯強(qiáng)于被告，且檢察機(jī)關(guān)享有民事審判監(jiān)督權(quán)，甚至可以凌駕于法庭之上，十分容易影響法院的中立、獨(dú)立審判[9]。 (3)檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的資源并不充足。雖然檢察機(jī)關(guān)是由國家財政支持的國家機(jī)關(guān)，但其財力、人力等資源都受制于地方政府，目前已多數(shù)處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的狀態(tài)，不太可能抽調(diào)精英人員搞民事訴訟，而且檢察機(jī)關(guān)并非環(huán)境監(jiān)管的對口單位，在環(huán)境民事公益訴訟的調(diào)查取證、法律適用、訴訟請求等方面沒有經(jīng)驗(yàn)和資源優(yōu)勢，由其擔(dān)任原告效果不好，是對寶貴的社會資源的巨大浪費(fèi)。

(三)行政機(jī)關(guān)擔(dān)任原告的優(yōu)、劣勢分析

1.支持行政提起環(huán)境訴訟的理由

筆者認(rèn)為，根據(jù)我國行政機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分情況，人民政府是綜合管理機(jī)構(gòu)，主管經(jīng)濟(jì)、教育、環(huán)境等多個方面，為了不分散其精力，各司其職，由本來主管環(huán)境保護(hù)的行政部門，如環(huán)保局等，擔(dān)任環(huán)境民事公益訴訟的原告比較合適。因此，以下所稱的行政機(jī)關(guān)指的是環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)。支持的理由:(1)行政機(jī)關(guān)是環(huán)境保護(hù)主管部門。它們的職能是保護(hù)環(huán)境、管理自然資源，當(dāng)然，在行政處罰不足以保護(hù)公共利益的情況下，它們可以選擇通過勝訴方式履行職能。(2)行政機(jī)關(guān)是環(huán)境監(jiān)督管理的直接對口單位，具有國家財政支持經(jīng)費(fèi)和專業(yè)環(huán)境法律人才資源優(yōu)勢，由其提起環(huán)境民事公益訴訟更有利于保護(hù)環(huán)境公共利益[10]。(3)行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督訴訟后污染治理情況方面具有優(yōu)勢。一般而言，環(huán)境民事公益訴訟會判處污染企業(yè)和個人向污染治理基金繳納后續(xù)治理污染費(fèi)用，這筆費(fèi)用如何行使、污染治理進(jìn)度如何、環(huán)境修復(fù)程度如何，都需要具有專業(yè)知識的環(huán)保機(jī)關(guān)介入監(jiān)督，所以，環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)擔(dān)任原告，可以有始有終、最大化地保護(hù)環(huán)境利益。

2.否定行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的理由

(1)行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力足夠強(qiáng)大，以實(shí)現(xiàn)其本來職能，再允許其提起訴訟沒有必要，會造成公共資源的浪費(fèi)，也有可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)怠于行使其本來的行政管理職能，一味地將環(huán)境案件推拖至訴訟程序，留給司法機(jī)關(guān)，會造成效率低下[11]。 (2)行政機(jī)關(guān)是公權(quán)力機(jī)關(guān),而且對對方當(dāng)事人有行政處罰的權(quán)力，在訴訟中處于相當(dāng)優(yōu)勢地位，由其擔(dān)任原告不符合民事訴訟的平等原則。(3)行政機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)利益關(guān)聯(lián)較大，地方政府包庇污染企業(yè)的情況屢有發(fā)生，在當(dāng)前財政體制未完成改革的前提下，不能依靠行政機(jī)關(guān)推動，提起環(huán)境公益訴訟。

五、我國關(guān)于訴訟中“法定機(jī)關(guān)”范圍的立法選擇

(一)允許檢察機(jī)關(guān)和主管行政機(jī)關(guān)提起(各自或一同)環(huán)境民事公益訴訟

訴訟方式的特殊性決定了其在環(huán)境糾紛解決方式中的優(yōu)越性，通過提起環(huán)境民事公益訴訟,檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)可以更好地維護(hù)社會公益。

首先，比起其他的民刑事糾紛自行或官方解決方式而言,訴訟更具有依據(jù)法律的嚴(yán)重性、確定性、不可更改性。其次，訴訟通過延長訴訟時效、倒置舉證責(zé)任等法定方式保護(hù)受害人。再次,訴訟判決具有影響其他法院和當(dāng)事人的作用，可以有效實(shí)現(xiàn)對環(huán)境污染者的懲戒作用。最后,訴訟過程是綜合較量階段，涉及立法、司法和執(zhí)法部門，通過訴訟方式保護(hù)環(huán)境可以引起全體機(jī)關(guān)和公眾的廣泛關(guān)注，有利于保護(hù)環(huán)境的基本國策的執(zhí)行[12]。

(二)確立行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的優(yōu)先地位

筆者認(rèn)為，雖然檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都是代表國家對公共利益負(fù)有保護(hù)、監(jiān)管的職責(zé)，但他們采取的方式應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)本來是分工合作的關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)追究刑事犯罪行為，而其他違法行為則由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰，這一點(diǎn)在環(huán)境糾紛中不應(yīng)改變。此外，筆者認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)主管行政機(jī)關(guān)是公共職能的直接承擔(dān)者,遇到環(huán)境公共利益受損的情況，他們比檢察機(jī)關(guān)更直接、迅速、深入地了解違法事實(shí)，而且他們有權(quán)可以制止侵害環(huán)境行為，并采取行政處罰、提起公益訴訟等有力措施以恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。環(huán)境問題時間及時也很重要，第一手證據(jù)比較難獲取，行政機(jī)關(guān)這方面比較專業(yè)。如果由檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先于行政機(jī)關(guān)自行徑直提起環(huán)境公益訴訟，不僅會打亂原有的權(quán)力布局，而且會滋生環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)的懶惰懈怠心理，容易造成機(jī)構(gòu)臃腫、權(quán)力界限模糊、不履行各自職能的后果。所以，檢察機(jī)關(guān)可以在環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)沒有或者不恰當(dāng)依法積極履行職責(zé)的情況下起到監(jiān)督、督促的作用，但不可以完全取代后者。就其已提起的司法案例來看，行政機(jī)關(guān)確實(shí)在確定環(huán)境違法行為、計算環(huán)境治理成本、監(jiān)督環(huán)境修復(fù)過程、管理環(huán)境公益基金等方面具有最豐富的經(jīng)驗(yàn)，由其擔(dān)任環(huán)境民事公益訴訟的原告可以達(dá)到懲罰和治理雙效合一的功能。

(三)賦予檢察機(jī)關(guān)督促和支持行政機(jī)關(guān)起訴的職能

如前所述，檢察機(jī)關(guān)確實(shí)不合適，也不能直接自己提起環(huán)境重大民事公益的訴訟，尤其是在環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)已積極地履行職責(zé)的情況下。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位是我國憲法賦予的，也是我國權(quán)力結(jié)構(gòu)的獨(dú)特設(shè)計，因此，在行政機(jī)關(guān)怠于行使其職權(quán)時，檢察機(jī)關(guān)可以督促其提起環(huán)境民事公益訴訟，必要時，檢察機(jī)關(guān)可以協(xié)助環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)，在查明案件事實(shí)、收集證據(jù)等訴訟方面多多配合行政機(jī)關(guān)辦理此類案件。例如，在一個案件同時涉及刑事、民事法律關(guān)系時配合行政機(jī)關(guān)對污染企業(yè)和個人進(jìn)行調(diào)查取證，必要時可作為支持起訴機(jī)關(guān)。在實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)過檢察機(jī)關(guān)以行政公益訴訟的方式督促行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)、保護(hù)環(huán)境公共利益的先例，如2014年10月20日，遵義市的金沙縣的地方環(huán)保局因“懈怠處罰違法逾期不交排污費(fèi)用的企業(yè)”被該地檢察院告到法院，這是全國首例兩者因環(huán)境保護(hù)問題起沖突、由檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟案，最后法院判決書令金沙縣環(huán)保局依法履行處罰職責(zé)。該案很好地反映了檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中應(yīng)該發(fā)揮的作用，這種模式值得作為范例推廣。

六、結(jié)語

環(huán)境民事公益訴訟一開始就是為滿足我國民眾對良好生態(tài)環(huán)境的渴望、遏制生態(tài)環(huán)境慢慢惡化的悲劇、嚴(yán)懲環(huán)境污染責(zé)任人、真正做到讓污染的人治理環(huán)境而設(shè)立的，是在現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)行政手段之外另一有力措施。根據(jù)我國環(huán)境糾紛處理的現(xiàn)狀，考慮到個人和環(huán)保組織提起公益訴訟的能力非常有限，精力也不足，應(yīng)該充分利用“法定機(jī)關(guān)”的強(qiáng)大資源，由法律(民事訴訟法或者環(huán)境保護(hù)法等)確立檢察機(jī)關(guān)可以自己提起環(huán)境民事公益訴訟，或者和環(huán)境保護(hù)行政主管機(jī)關(guān)一同也可以，在現(xiàn)階段最大化地實(shí)現(xiàn)公眾的環(huán)境利益。與檢察機(jī)關(guān)相比，環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)更適宜直接、優(yōu)先提起環(huán)境民事公益訴訟，而兩機(jī)關(guān)的相互配合和相互制約對于環(huán)境公益訴訟制度的實(shí)施也至關(guān)重要。同樣，與行政機(jī)關(guān)優(yōu)先起訴相配套的制度，是其他原告起訴的行政前置程序，例如公民與社會團(tuán)體起訴前應(yīng)先通報行政機(jī)關(guān)，本文篇幅所限，未詳細(xì)展開論述這一程序。鑒于我國司法實(shí)踐中環(huán)境民事公益訴訟的案例尚且不多，這一制度的完善有待實(shí)務(wù)界的進(jìn)一步探索和積累，本文提出的觀點(diǎn)也有待實(shí)踐檢驗(yàn)。

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[責(zé)任編輯:王澤宇]

中圖分類號：D925.112

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1008-7966(2016)02-0094-04

作者簡介：牛穎秀(1992-)，女，河南鶴壁人，2014級民事訴訟法專業(yè)碩士研究生。

收稿日期:2015-12-06