重大行政決策專家論證法治化研究

劉慶國(guó)

(中共清遠(yuǎn)市委黨校，廣東 清遠(yuǎn) 511520)

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重大行政決策專家論證法治化研究

劉慶國(guó)

(中共清遠(yuǎn)市委黨校，廣東 清遠(yuǎn) 511520)

摘要：《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，要把專家論證確定為重大行政決策必經(jīng)的法定程序的一部分。但由于對(duì)專家論證缺乏明確的法律依據(jù)和制度規(guī)范，這一制度并未起到預(yù)期的作用。因此，需進(jìn)一步完善重大行政決策專家論證法治化。

關(guān)鍵詞：重大行政決策；專家論證；法治化

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，要把專家論證確定為重大行政決策必經(jīng)的法定程序的一部分；并且要建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。這無(wú)疑表明，在今后作為全面推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府的重要課題之一，重大行政決策專家論證必將發(fā)揮越來(lái)越大的作用。

改革開(kāi)放以來(lái)，專家參與決策已成為一種常態(tài)，但常態(tài)化并不代表著法治化。哪些專家參與重大決策、在什么情況下參與重大決策、專家意見(jiàn)如何采納、專家論證與重大行政決策的關(guān)系如何定位以及專家在決策中的權(quán)責(zé)關(guān)系等等問(wèn)題，都缺乏明確的法律依據(jù)和制度規(guī)范。

一、重大行政決策專家論證法治化的現(xiàn)狀

目前我國(guó)關(guān)于重大行政決策專家論證制度的立法是極其欠缺的,沒(méi)有專門的法律或法規(guī)來(lái)具體規(guī)范專家論證,只是在一些法律、法規(guī)或規(guī)章中有一些分散的規(guī)定，比如《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》共有四條，即第5條、第11條、第13條、第21條涉及專家論證，但也只是規(guī)定了專家參與而已，至于如何參與，參與后的效力、效果如何，則是一片空白。其他如《中華人民共和國(guó)高等教育法》第29條、《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》第28條、《中華人民共和國(guó)電信條例》第20條等等也大抵如此。

對(duì)專家在重大行政決策論證中的地位、作用、權(quán)利、義務(wù)規(guī)定比較詳細(xì)的，大多散見(jiàn)于一些行政規(guī)范性文件，比如《四川省人民政府重大決策專家咨詢論證實(shí)施辦法(試行)》、《成都市重大行政決策事項(xiàng)專家咨詢論證辦法》、《武漢市人民政府重大行政決策事項(xiàng)專家咨詢論證辦法(試行)》、《廣東省重大行政決策專家咨詢論證辦法(試行)》等等，但由于制定機(jī)關(guān)權(quán)力位階不高，普及面較窄，影響非常分散，實(shí)施效果并不明顯。

在當(dāng)前實(shí)踐中，雖然重大行政決策專家論證制度取得了很多成就，但由于理論層面和操作層面不完備、不成熟，這一制度并未起到預(yù)期的作用，也遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)法治化的目標(biāo)。就組織形式上來(lái)看，這一制度存在的主要類型有以下幾種：以高校、科研機(jī)構(gòu)為依托的專業(yè)型咨詢論證機(jī)構(gòu)、以企業(yè)建制存在的社會(huì)化專家咨詢論證公司、行政化或事業(yè)化的咨詢論證單位以及各種各樣的委員會(huì)，等等。就其功能和作用而言，這些存在形式大多從屬于行政機(jī)關(guān)，開(kāi)展活動(dòng)、作出結(jié)論等過(guò)程很難擺脫行政機(jī)關(guān)的意志，非常缺乏獨(dú)立性。許多經(jīng)過(guò)專家論證的決策仍難逃“失敗”命運(yùn)。本應(yīng)體現(xiàn)科學(xué)精神的專家論證成為“走過(guò)場(chǎng)”與“專家秀”。更有報(bào)道提出了“專家俘虜”、“專家管見(jiàn)”、“專家越位”這三種“專家失靈”的表現(xiàn)。“專家俘虜”是指由于專家咨詢相關(guān)配套制度的缺失，導(dǎo)致專家咨詢理論缺乏相對(duì)獨(dú)立性；“專家管見(jiàn)”就是專家由于諸多因素的限制，使得其所提供的意見(jiàn)存在一定的局限性；“專家越位”是專家對(duì)其專業(yè)以外其他領(lǐng)域進(jìn)行評(píng)價(jià)和判斷而喪失了專業(yè)性[1]。

二、重大行政決策專家論證法治化存在的問(wèn)題及原因分析

(一)我國(guó)重大行政決策專家論證法治化存在的主要問(wèn)題

1.重大行政決策論證主體單一，專家論證意見(jiàn)難以采納。在操作層面，許多重大決策的主體往往局限于各級(jí)黨委和政府，尤其是黨委或政府部門的“一把手”中，權(quán)力過(guò)于集中。專家往往與各級(jí)政府部門存在著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，容易受行政干預(yù)而出現(xiàn)唯權(quán)、唯上現(xiàn)象，真實(shí)意見(jiàn)，特別是反對(duì)意見(jiàn)，很難為行政決策主體所采納，專家往往最后成為政府標(biāo)榜科學(xué)決策、法治決策的符號(hào)。

2.重大行政決策專家論證機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性?！笆澜缥幕z產(chǎn)都江堰附近修建大壩的做法備受批評(píng),就是一個(gè)典型例證。”[2]建設(shè)部門組織召開(kāi)討論會(huì)時(shí),為保證建設(shè)項(xiàng)目的順利通過(guò)，將持反對(duì)意見(jiàn)的專家全部排擠在外。這個(gè)事例充分說(shuō)明了專家論證機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的嚴(yán)重缺失。作為決策的最后拍板者，政府官員經(jīng)常根據(jù)自己的偏好選擇相關(guān)領(lǐng)域的專家，以此為“早就內(nèi)定”的決策項(xiàng)目尋求可行性依據(jù)，專家論證的獨(dú)立性在此蕩然無(wú)存。

3.專家自身存在局限性。一方面，一些專家機(jī)構(gòu)的構(gòu)成不科學(xué)，專家的知識(shí)水平還達(dá)不到相應(yīng)的要求，這樣形成的專家意見(jiàn)往往不具有權(quán)威性和科學(xué)性；一些專家由于從事行業(yè)的局限性而往往側(cè)重于理論層面的研究，忽略了針對(duì)性、可操作性和可行性。另一方面，利益集團(tuán)的影響也不容小覷。利益集團(tuán)基于自身利益最大化的考慮，必然會(huì)千方百計(jì)地對(duì)相關(guān)決策施加全方位的影響，專家論證很難獨(dú)善其身。在公權(quán)力的左右下、金錢的誘惑下和人情關(guān)系的壓力下，專家本應(yīng)享有的科學(xué)、理性、客觀、中立大打折扣。

4.專家責(zé)任界定不清，監(jiān)督不夠，程序紊亂。由于我國(guó)的法律法規(guī)對(duì)專家論證缺少明確的規(guī)定，一些地方性文件雖然規(guī)定了專家的權(quán)利和義務(wù)，但對(duì)于專家承擔(dān)的責(zé)任方面，則基本上是一片空白；對(duì)于專家的履行職務(wù)過(guò)程，則監(jiān)督不夠。另外，在何時(shí)啟動(dòng)專家論證、專家產(chǎn)生的過(guò)程，等等，各地在程序方面的規(guī)定也不盡相同。

(二)我國(guó)重大行政決策專家論證法治化存在問(wèn)題的原因

1.立法層面的欠缺。目前，在專家參與決策論證方面，各地都有不同的實(shí)踐方式，但專家如何選聘、如何參與、如何采納、專家和政府的權(quán)責(zé)如何分配，并沒(méi)有全國(guó)性的立法，雖然有一些地方性的規(guī)范性文件或規(guī)章，但由于效力等級(jí)比較低，執(zhí)行起來(lái)隨意性較大，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，立法問(wèn)題不解決，就很難保證專家論證真正發(fā)揮作用。

2.文化層面的負(fù)面影響。新中國(guó)成立以來(lái)，我們長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，權(quán)力的高度集中也孕育出了高度集權(quán)的行政決策文化，掌握權(quán)力的官員，尤其是片面追求“政績(jī)觀”的官員，決策的出發(fā)點(diǎn)有時(shí)并不是出于依法、科學(xué)、民主決策，而且聽(tīng)不得反面聲音。決策的過(guò)程中即使有專家論證的程序在里面，也不過(guò)是走走過(guò)場(chǎng)，做做官樣文章而已。去年，在開(kāi)展黨的群眾路線教育活動(dòng)期間，全國(guó)叫停的663個(gè)“政績(jī)工程”“形象工程”里面，基本上都有專家論證，但這樣的專家論證，早已喪失了理性、中立、科學(xué)的內(nèi)涵，個(gè)中原因，與文化層面的負(fù)面影響不無(wú)關(guān)系。這種傳統(tǒng)決策文化到現(xiàn)在對(duì)某些政府官員仍有著很大影響。

三、重大行政決策專家論證法治化的完善

(一)增強(qiáng)專家論證的權(quán)威性，制定專門法律予以規(guī)范

由于對(duì)專家論證的規(guī)范大多見(jiàn)于地方性文件，缺少上位法的指導(dǎo)，這樣必然會(huì)導(dǎo)致對(duì)專家論證的規(guī)范層次不齊、標(biāo)準(zhǔn)不一，從而影響到這一制度的權(quán)威性，因此，制定一部統(tǒng)一的法律性文件應(yīng)屬當(dāng)務(wù)之急。由于這一制度起步較晚，現(xiàn)實(shí)中還有許多亟待修改完善的地方，筆者認(rèn)為，由全國(guó)人大及其常委會(huì)統(tǒng)一立法的時(shí)機(jī)還不成熟；因?yàn)閷＜艺撟C與行政機(jī)關(guān)的管理事務(wù)聯(lián)系密切，由國(guó)務(wù)院制定一部規(guī)范專家立法的行政法規(guī)當(dāng)為首選。

對(duì)于專家論證方面的立法，許多國(guó)家都有著成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法。如美國(guó)于1972年頒布了《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》，該法律對(duì)咨詢委員會(huì)的成立宗旨、工作原則、程序、咨詢委員會(huì)與總統(tǒng)和國(guó)會(huì)等相關(guān)部門的關(guān)系都做了規(guī)定；德國(guó)的《聯(lián)邦德國(guó)行政程序法》第7章第2節(jié)對(duì)咨詢委員會(huì)的會(huì)議秩序、決議方式、委員會(huì)的選舉及會(huì)議記錄等方面均做了詳細(xì)規(guī)定；法國(guó)、意大利、日本、瑞士等世界法治先進(jìn)國(guó)家相關(guān)法律均有類似規(guī)定。我們可以借鑒國(guó)外法治有益經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)立法，對(duì)重大行政決策的范圍、專家遴選、專家的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任作出詳細(xì)規(guī)定。

(二)明確界定重大行政決策范圍

究竟哪些行政決策才屬于“重大”，哪些行政決策如果缺失專家論證環(huán)節(jié)需承擔(dān)責(zé)任，這個(gè)問(wèn)題在行政事務(wù)管理中存在著難以類型化的理論瓶頸，在地方行政法治實(shí)踐中也存在著界定范圍的不穩(wěn)定性和不確定性。這個(gè)范圍如果界定不清，各級(jí)政府官員出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的考慮，有時(shí)會(huì)事無(wú)巨細(xì)地在行政決策中都加入專家論證環(huán)節(jié)，這樣做反而會(huì)造成行政資源的極大浪費(fèi)，導(dǎo)致行政效率的低下，從而偏離設(shè)立這一制度的本意。畢竟并不是每一個(gè)行政決策都涉及專業(yè)性問(wèn)題。

具體而言,我們可以借鑒有些地方政府做出的規(guī)定，例如《廣東省重大行政決策專家咨詢論證辦法》第3條規(guī)定，本辦法所稱的重大行政決策，是指行政機(jī)關(guān)依法作出的涉及地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大決策以及與公共利益密切相關(guān)的專業(yè)性較強(qiáng)的決策。隨后又列舉了10項(xiàng)內(nèi)容，其中第10項(xiàng)是兜底條款。通過(guò)概括規(guī)定和詳細(xì)列舉的方式，何謂重大行政決策則一目了然。另外，在操作層面，對(duì)于“重大財(cái)政資金安排”、“重大投資項(xiàng)目”等類似“重大”行政決策的認(rèn)定，又是另外一個(gè)焦點(diǎn)和難題，筆者認(rèn)為，各級(jí)政府在年初編制項(xiàng)目清單或?qū)嵤┲?，?yīng)依法作出詳細(xì)界定并向社會(huì)公布；再有糾紛，報(bào)請(qǐng)上級(jí)政府或有權(quán)機(jī)關(guān)予以認(rèn)定。

(三)科學(xué)選聘專家

從實(shí)踐來(lái)看，行政機(jī)關(guān)選聘專家進(jìn)行重大決策論證，除了通過(guò)政府專門設(shè)置的如政策研究室、研究所、發(fā)展研究中心等機(jī)構(gòu)外，最經(jīng)常的選聘專家來(lái)源是從高校、科研機(jī)構(gòu)、大型公司企業(yè)等各行業(yè)各領(lǐng)域選聘，由于立法、制度規(guī)定不明確，選聘具有很大的行政自由裁量權(quán)。行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)選聘專家，如果僅僅依賴于政府官員的主觀判斷，個(gè)人好惡與偏見(jiàn)，那么，自由裁量權(quán)很可能質(zhì)變?yōu)橐环N專橫的、不可琢磨的權(quán)力，從而偏離選聘優(yōu)秀專家的目的。

國(guó)外專家選聘為我們提供了借鑒，德國(guó)、日本、美國(guó)等決策論證機(jī)構(gòu)選聘專家不僅要求具有淵博的專業(yè)知識(shí)，而且還要求具有博士或工程師、經(jīng)濟(jì)師等資格憑證，錄用時(shí)除了集體評(píng)定外，還強(qiáng)調(diào)資歷、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和工作經(jīng)歷。因此，行政機(jī)關(guān)選聘專家，可從上述經(jīng)驗(yàn)著手選聘，另外，在專家的構(gòu)成上，專門技術(shù)專家、法律專家、行政專家必不可少；在專家的組建上，可借鑒廣東省推行的“重大行政決策咨詢論證專家?guī)臁弊龇?，?dāng)進(jìn)行某項(xiàng)重大行政決策論證時(shí)，臨時(shí)從專家?guī)祀S機(jī)抽選。這種抽取方式，可有效防止政府官員挑選專家，降低專家與決策者之間利益關(guān)聯(lián)的概率。

(四)確保專家論證的獨(dú)立性

專家論證的獨(dú)立性就是在重大行政決策論證過(guò)程中，專家和專家機(jī)構(gòu)完全獨(dú)立于各級(jí)黨委和政府部門，不存在任何依附關(guān)系，專家在論證中只服從于科學(xué)和理性，而不是服從于權(quán)力和利益。獨(dú)立性是專家有效參與政府社會(huì)管理的前提，是保證科學(xué)、民主決策的基礎(chǔ)。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家專家論證的獨(dú)立性對(duì)我國(guó)專家與政府的關(guān)系定位很有參考價(jià)值。許多論證機(jī)構(gòu)雖然與政府有著一定的聯(lián)系，有的還得到政府的資助，但是在工作關(guān)系上，兩者并不存在上下級(jí)的隸屬關(guān)系，論證機(jī)構(gòu)也不受政府約束和控制，其論證手段的采用、論證工作的開(kāi)展以及研究方法的創(chuàng)新等等，都具有完全的獨(dú)立性。這種獨(dú)立運(yùn)作、自由研究的方式，正是西方國(guó)家重大決策論證工作取得成功的制度保障。另外，專家立場(chǎng)的中立性也應(yīng)屬專家論證獨(dú)立性的應(yīng)有之義。在決策論證過(guò)程中，專家最容易受到利益的誘惑。被政府特意選擇的專家受政府部門的影響就會(huì)成為政府既定政策的論證工具。而特定利益集團(tuán)也有可能“通過(guò)選擇‘自己的’專家，為特定利益訴求的合理性進(jìn)行專業(yè)化論證，‘放大’特定利益表達(dá)的聲音，壓制甚至排斥其他利益團(tuán)體對(duì)決策的影響，從而導(dǎo)致咨詢專家角色上明顯的利益偏向。因此，專家的中立立場(chǎng)是行政咨詢發(fā)揮正當(dāng)作用的關(guān)鍵”[3]。我國(guó)應(yīng)從立法上確立專家論證的獨(dú)立地位，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)專家論證的責(zé)任機(jī)制，保證論證不受任何單位、組織和個(gè)人的非法干涉，否則，相關(guān)專家或論證機(jī)構(gòu)有權(quán)予以拒絕或?qū)で缶葷?jì)。

(五)明確論證過(guò)程中專家的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任

明確專家的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任，有利于實(shí)現(xiàn)“謀”與“斷”的合理分工，從而確保重大行政決策的科學(xué)化、民主化與法治化。

第一，專家的權(quán)利。專家的權(quán)利是一種咨詢權(quán)，而不是決策權(quán)，最后的決定權(quán)在行政機(jī)關(guān)一方，這一點(diǎn)必須予以明確。政府官員要在決策中充分聽(tīng)取專家的意見(jiàn)，避免知識(shí)和觀念中的偏頗；尤其是要聽(tīng)取并充分重視反對(duì)性的意見(jiàn)，各級(jí)官員應(yīng)做到在沒(méi)有聽(tīng)取反對(duì)意見(jiàn)時(shí)不能匆忙作出決策。具體來(lái)說(shuō)，專家的權(quán)利主要有以下四種：(1)建議權(quán)。獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)是專家首要的基本權(quán)利，更是專家論證制度存在的基礎(chǔ)。(2)拒絕權(quán)。專家有權(quán)拒絕對(duì)自己不熟悉的領(lǐng)域發(fā)表意見(jiàn)，有權(quán)拒絕在自己反對(duì)的情況下被要求按照少數(shù)服從多數(shù)的原則簽署同意意見(jiàn)。(3)獲取信息權(quán)。政府機(jī)關(guān)應(yīng)向有關(guān)專家如實(shí)提供全面而準(zhǔn)確的資訊。(4)獲得報(bào)酬權(quán)。無(wú)論論證意見(jiàn)是否被采納，專家有權(quán)就其付出的時(shí)間及專業(yè)性的活動(dòng)獲得相應(yīng)的回報(bào)。

第二，專家的義務(wù)。義務(wù)與權(quán)利相伴而生，同時(shí)也是認(rèn)定責(zé)任的前提。由于決策項(xiàng)目往往涉及專業(yè)性極強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)，他人難以把握，如果專家敷衍塞責(zé)，一旦建議被采納，其嚴(yán)重后果難以估量。專家應(yīng)當(dāng)履行以下義務(wù)：(1)認(rèn)真研究課題和調(diào)查研究的義務(wù)。這是提供高質(zhì)量的專家建議的基礎(chǔ)。(2)保密的義務(wù)。對(duì)于在論證過(guò)程中接觸到的國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者相關(guān)人員不宜公開(kāi)的信息，不得對(duì)外公開(kāi)。(3)按時(shí)交付工作成果的義務(wù)。這是整個(gè)論證環(huán)節(jié)的核心。(4)回避的義務(wù)。在論證中，專家必須保持中立，只能代表科學(xué)和理性，當(dāng)面臨可能影響公平公正的利益因素干擾時(shí)，專家要提出回避，相關(guān)行政部門也有權(quán)要求其回避。

第三，專家的責(zé)任。明確專家責(zé)任能夠?qū)＜移鸬骄竞皖A(yù)防的作用。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，專家應(yīng)承擔(dān)以下責(zé)任：(1)道德責(zé)任?！靶袨榈膶?shí)踐性從來(lái)不是充分的，除非行為過(guò)程能夠從倫理的基礎(chǔ)上被合理地解釋，否則它就不是負(fù)責(zé)任的行為，責(zé)任的完整含義既包括實(shí)踐責(zé)任更包括倫理責(zé)任?！盵4]也就是說(shuō)，道德責(zé)任是其他一切責(zé)任的前提。專家要恪守職業(yè)道德準(zhǔn)則，弘揚(yáng)道德行為規(guī)范，在論證中堅(jiān)持理性精神、情感中立、尊重事實(shí)，不弄虛作假，不剽竊舞弊。(2)法律責(zé)任。法律責(zé)任是指在論證過(guò)程中，專家因違反法定義務(wù)而應(yīng)承擔(dān)的不利后果。由于專家論證意見(jiàn)是為重大行政決策提供科學(xué)依據(jù)，一旦采納，責(zé)任重大，所以法律責(zé)任必不可少。雖然我國(guó)目前在這方面還沒(méi)有統(tǒng)一的法律性文件，但不等于說(shuō)專家在論證中就不承擔(dān)法律責(zé)任。專家的法律責(zé)任散見(jiàn)于一些部門法和地方性法規(guī)中，如《刑法》第398條中規(guī)定的故意泄露國(guó)家秘密罪；過(guò)失泄露國(guó)家秘密罪就完全適用于論證中的專家。作為最嚴(yán)厲的責(zé)任形式，法律責(zé)任，尤其是刑事責(zé)任，是規(guī)范專家論證最后的保障。

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[責(zé)任編輯：梁桂芝]

中圖分類號(hào)：D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-8520(2016)01-0057-04

作者簡(jiǎn)介：劉慶國(guó)(1973-)，男，山東泰安人，經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任，副教授。

收稿日期：2015-12-03