河長(zhǎng)制視野下長(zhǎng)江湖南段治理成效的思考

黃普?張恒愷

摘 要：湖南省自全面推行河長(zhǎng)制以來(lái)，通過(guò)發(fā)揮省總河長(zhǎng)令的推動(dòng)、省級(jí)河長(zhǎng)調(diào)度等制度優(yōu)勢(shì)，長(zhǎng)江湖南段在水環(huán)境治理、水域岸線保護(hù)等方面取得明顯成效。然而，河長(zhǎng)制在推行過(guò)程中，在制度落實(shí)、法律依據(jù)、長(zhǎng)效機(jī)制等方面還有待強(qiáng)化，通過(guò)加強(qiáng)專(zhuān)家咨詢論證、立法工作和公眾參與等途徑，可以進(jìn)一步完善河長(zhǎng)制內(nèi)在體系，達(dá)到“河長(zhǎng)治”的目的。

關(guān)鍵詞：河長(zhǎng)制;長(zhǎng)江湖南段;水環(huán)境治理;專(zhuān)家論證

中圖法分類(lèi)號(hào)：TV213.4? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0414

黨的十八大以來(lái)，國(guó)家對(duì)長(zhǎng)江岸線保護(hù)非常重視，2018年4月，習(xí)近平總書(shū)記在考察岳陽(yáng)長(zhǎng)江保護(hù)和修復(fù)工作時(shí)，提出了“守護(hù)好一江碧水”的殷切囑托。地方黨委、政府高度重視，一年多來(lái)，長(zhǎng)江湖南段開(kāi)展了“僵尸船”整治、長(zhǎng)江沿線非法砂石碼頭整治、163km長(zhǎng)江岸線專(zhuān)項(xiàng)整治等工作。

1? ?長(zhǎng)江湖南段治理成效

1.1? ?河長(zhǎng)制對(duì)長(zhǎng)江湖南段治理的推動(dòng)

長(zhǎng)江湖南段岸線整治工作取得的成效，與河長(zhǎng)制發(fā)揮的制度優(yōu)勢(shì)密切相關(guān)。2017年2月，湖南省委、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見(jiàn)》，標(biāo)志著湖南省全面推行河長(zhǎng)制，省委副書(shū)記、省長(zhǎng)許達(dá)哲擔(dān)任總河長(zhǎng);2018年6月，湖南省委、省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整湖南省扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組和湖南省河長(zhǎng)制工作委員會(huì)組成人員的通知》，明確了湖南省副省長(zhǎng)陳飛擔(dān)任長(zhǎng)江湖南段省級(jí)河長(zhǎng)。河長(zhǎng)制在長(zhǎng)江湖南段的建立，將水環(huán)境治理推上了新的臺(tái)階。

1.2? ?總河長(zhǎng)令的推動(dòng)

2017年11月，湖南省總河長(zhǎng)、省長(zhǎng)許達(dá)哲簽署了2號(hào)省總河長(zhǎng)令，要求在全省開(kāi)展“僵尸船”專(zhuān)項(xiàng)清理整治行動(dòng)，全面清理整頓全省河道水域長(zhǎng)期停泊不用、無(wú)人管理的船舶。2號(hào)總河長(zhǎng)令下發(fā)后，各地政府高度重視、迅速部署、加快行動(dòng)，截至2018年4月，湖南省共摸底排查“僵尸船”3193艘，基本完成了河長(zhǎng)令確定的任務(wù)，長(zhǎng)江湖南段作為“僵尸船”清理的重要戰(zhàn)場(chǎng)，也取得了明顯成效。

總河長(zhǎng)令的下發(fā)，將原有的部門(mén)化的工作，上升為地方政府的責(zé)任。以“僵尸船”為例，這些長(zhǎng)期停泊棄用、無(wú)人管理的船舶，不僅嚴(yán)重影響航道安全，也對(duì)水體造成了污染。按照行政職責(zé)劃分，此項(xiàng)工作由各級(jí)交通（水運(yùn)）部門(mén)組織實(shí)施。但由于問(wèn)題積重難返，依靠交通（水運(yùn)）單個(gè)部門(mén)難以推動(dòng)，成為了長(zhǎng)期未能解決的隱患。2號(hào)總河長(zhǎng)令將此項(xiàng)工作施壓于地方政府，由政府牽頭調(diào)度，撇開(kāi)單打獨(dú)斗的模式，海事、港航、公安、水利等相關(guān)部門(mén)共同擔(dān)當(dāng)責(zé)任，握指成拳，聯(lián)手開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)清理行動(dòng)，大大增強(qiáng)了打擊力度。

1.3? ?省級(jí)河長(zhǎng)的推動(dòng)

2018年7月以來(lái)，長(zhǎng)江湖南段省級(jí)河長(zhǎng)、副省長(zhǎng)陳飛多次赴岳陽(yáng)開(kāi)展巡河，考察長(zhǎng)江湖南段河長(zhǎng)制工作，就港口碼頭專(zhuān)項(xiàng)整治、污水處理廠建設(shè)、排污口整治、堤岸綠化、矮圍拆除等多項(xiàng)工作進(jìn)行督導(dǎo)調(diào)度，并提出“把163公里建成最美長(zhǎng)江岸線”的目標(biāo)。省級(jí)河長(zhǎng)的重視，給地方政府施加了壓力，水環(huán)境治理被提升到了新的高度。

2? ?河長(zhǎng)制的制度優(yōu)勢(shì)

河長(zhǎng)制之所以能解決一批長(zhǎng)期以來(lái)政府各部門(mén)難以推動(dòng)的、河湖管理保護(hù)中存在的突出問(wèn)題，在于其明確了河湖治理責(zé)任人，整合了分散的行政權(quán)力，形成了打擊涉水違法行為合力。

2.1? ?清晰化模糊性公共責(zé)任

河湖治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，特別是長(zhǎng)江作為我國(guó)第一大河，水環(huán)境問(wèn)題更加復(fù)雜。在傳統(tǒng)的科層組織體制下，水環(huán)境治理的責(zé)任通常由多個(gè)行政部門(mén)共同承擔(dān)，例如，排污問(wèn)題由生態(tài)環(huán)境部門(mén)負(fù)責(zé)，黑臭水體整治由住建部門(mén)負(fù)責(zé)，打擊河道非法采砂由水利部門(mén)負(fù)責(zé)，碼頭整治工作由交通部門(mén)負(fù)責(zé)，等等。但水環(huán)境問(wèn)題的凸顯，特別是水質(zhì)的下降往往是多種因素共同作用的結(jié)果，很多時(shí)候無(wú)法查清是何種涉水違法行為所致。此時(shí)容易出現(xiàn)多個(gè)行政部門(mén)互相推諉責(zé)任的情況，引發(fā)所謂“公共行政責(zé)任的模糊性”[1]。河長(zhǎng)制的制度優(yōu)勢(shì)正是將這種“模糊性”“清晰化”，五級(jí)河長(zhǎng)的設(shè)置，讓每一條河流都簡(jiǎn)明直接對(duì)應(yīng)到具體責(zé)任人，當(dāng)出現(xiàn)水環(huán)境問(wèn)題時(shí)，社會(huì)公眾不再耗費(fèi)精力尋找應(yīng)該歸責(zé)的行政部門(mén)，每條河岸都會(huì)設(shè)置河長(zhǎng)公示牌并公布河長(zhǎng)電話，只需聯(lián)系河長(zhǎng)即可。

2.2? ?整合分散行政資源

科層體制下水環(huán)境治理由多個(gè)行政主體共同承擔(dān)，對(duì)于涉水違法行為的打擊力量也相對(duì)分散。例如，非法碼頭嚴(yán)重侵蝕了長(zhǎng)江寶貴的岸線資源，對(duì)長(zhǎng)江水運(yùn)可持續(xù)發(fā)展造成了嚴(yán)重的威脅，但是由于砂石市場(chǎng)利益誘惑較大，違法成本較低，交通部門(mén)不能實(shí)施限制人身自由的行政處罰，因此打擊非法碼頭工作“出拳較軟”?？偤娱L(zhǎng)令和河長(zhǎng)的介入，具有黨政機(jī)關(guān)的權(quán)威性，可以調(diào)度公安部門(mén)等行使更強(qiáng)行政處罰權(quán)的行政主體及時(shí)打擊涉嫌犯罪的行為，同時(shí)推進(jìn)水利、生態(tài)環(huán)境等其他相關(guān)部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法工作，形成合力。這樣，河長(zhǎng)制通過(guò)有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能的黨政負(fù)責(zé)人，將碎片化的、彼此分割而獨(dú)立運(yùn)行的環(huán)境治理權(quán)力進(jìn)行整合、協(xié)調(diào)，解決了原有環(huán)境公共權(quán)力部門(mén)分配模式無(wú)法很好地解決權(quán)力運(yùn)行中的協(xié)作配合問(wèn)題，達(dá)到了多頭治理不能達(dá)致的整體功效[2]。

3? ?落實(shí)河長(zhǎng)制的具體做法

隨著長(zhǎng)江湖南段河長(zhǎng)制工作深入推進(jìn)，各項(xiàng)工作取得明顯成效。通過(guò)實(shí)施“一河一策”、開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)、目前，長(zhǎng)江已成為湖南省河湖治理方案最具體、措施推進(jìn)最有力、保護(hù)成效最顯著的樣板示范河流。

3.1? ?科學(xué)編制“一河一策”

在湖南省級(jí)河長(zhǎng)、副省長(zhǎng)陳飛大力推動(dòng)下，2019年6月《長(zhǎng)江干流“一河一策”》正式印發(fā)?！耙缓右徊摺笔菍?shí)施河湖治理的指導(dǎo)性方略，全面摸排長(zhǎng)江生態(tài)敏感區(qū)與生態(tài)管控區(qū)污染源，明確目標(biāo)清單、任務(wù)清單、措施清單、責(zé)任清單，同時(shí)建立“一河一檔”作為補(bǔ)充，因地制宜地制定治理規(guī)劃和實(shí)施方案。

3.2? ?開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)

湖南省統(tǒng)籌長(zhǎng)江保護(hù)與治理“一號(hào)重點(diǎn)工程”和全面推行河長(zhǎng)制，深入整治河湖生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)問(wèn)題。水污染防治方面，關(guān)閉或拆除飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)一批入河排污口，關(guān)停并轉(zhuǎn)高污染、高能耗企業(yè)1000余家;水域岸線保護(hù)方面，開(kāi)展了長(zhǎng)江干流沿線固體廢物點(diǎn)位清理、清理河湖“四亂”問(wèn)題等工作，出臺(tái)長(zhǎng)江2019～2022年河道采砂規(guī)劃，長(zhǎng)沙市、株洲市、湘潭市長(zhǎng)江干流全線禁采，干流沿線其余市、縣（區(qū)）相繼編制了采砂規(guī)劃，同步推進(jìn)非法碼頭整治，非法采砂亂象得到有效遏制;涉河湖聯(lián)合執(zhí)法方面，長(zhǎng)江干流設(shè)置衡陽(yáng)、株洲、長(zhǎng)沙綜合執(zhí)法點(diǎn)，衡陽(yáng)市建立“一河一警長(zhǎng)”，株洲市成立水務(wù)、海事、環(huán)保、漁政加公安部門(mén)的“4+1”輪值巡查執(zhí)法新模式等。

3.3? ?建立健全工作機(jī)制

以修訂完善《長(zhǎng)江保護(hù)條例》為統(tǒng)領(lǐng)，長(zhǎng)江湖南段省、市、縣三級(jí)立足本地實(shí)際，健全協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。實(shí)行重大問(wèn)題辦理“一單四制”、聯(lián)席會(huì)議等制度，全面實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償制度，建立跨區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。聯(lián)合江西省，簽署生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議和湘贛邊區(qū)河長(zhǎng)制合作協(xié)議，協(xié)同推進(jìn)跨界河湖共治共防。長(zhǎng)沙市、郴州市出臺(tái)對(duì)河長(zhǎng)制工作委員會(huì)成員單位考核辦法，拓展考核范圍，壓實(shí)各部門(mén)工作責(zé)任。

4? ?河長(zhǎng)制管理工作建議

河長(zhǎng)制在水環(huán)境治理方面取得了顯著成效，作為一項(xiàng)打破傳統(tǒng)的科層管理與行政壁壘的創(chuàng)新性制度，在實(shí)踐過(guò)程中，可以通過(guò)加強(qiáng)專(zhuān)家咨詢論證、立法性工作和公眾參與力量等措施，進(jìn)一步完善河長(zhǎng)制內(nèi)在機(jī)制，達(dá)到水環(huán)境長(zhǎng)效治理、以“河長(zhǎng)制”推動(dòng)“河長(zhǎng)治”的目的。

4.1? ?引入專(zhuān)家咨詢論證

河長(zhǎng)制已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，應(yīng)在此基礎(chǔ)上強(qiáng)化相關(guān)行政決策的科學(xué)性，彌補(bǔ)原有制度可能出現(xiàn)的缺陷。其實(shí)行政機(jī)關(guān)向具有專(zhuān)業(yè)化知識(shí)的“專(zhuān)家”或“智庫(kù)”咨詢相關(guān)信息作為選擇和判斷基礎(chǔ)的做法已有慣例，如湖南省已出臺(tái)《湖南省人民政府重大行政決策專(zhuān)家咨詢論證辦法》。目前，河長(zhǎng)制推行中縣級(jí)以上河流一般都會(huì)編制“一河一策”方案，鄉(xiāng)級(jí)河流建立“一河一檔”，這兩項(xiàng)工作一般是由水務(wù)行政主管部門(mén)委托給專(zhuān)業(yè)化的河流治理單位，如具有相關(guān)資質(zhì)的研究所、設(shè)計(jì)院等，這些專(zhuān)家或團(tuán)隊(duì)針對(duì)具體河流、河段存在的問(wèn)題進(jìn)行全面梳理，明確“河長(zhǎng)制”工作的目標(biāo)，細(xì)化任務(wù)分工，給河長(zhǎng)和相關(guān)職能部門(mén)提供參考依據(jù)。長(zhǎng)江湖南段省級(jí)河長(zhǎng)陳飛十分重視“一河一策”編制，多次召開(kāi)研討會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)，提出“全面摸清情況、科學(xué)編制方案、建設(shè)最美岸線”等要求?！耙缓右徊摺钡纫雽?zhuān)家論證和意見(jiàn)治理水環(huán)境的做法，對(duì)于全面摸清排查影響水環(huán)境的問(wèn)題，科學(xué)制定目標(biāo)和任務(wù)有著重大意義。

4.2? ?推進(jìn)河長(zhǎng)制立法工作

在以河長(zhǎng)為中心的水環(huán)境治理模式中，需要用規(guī)范性文件的方式明確河長(zhǎng)的職權(quán)、責(zé)任等事項(xiàng)，以規(guī)避在河長(zhǎng)制體系下行政主體在處理涉水問(wèn)題時(shí)可能出現(xiàn)的越權(quán)問(wèn)題。目前，浙江、海南、江西等省份都已由地方人大就河長(zhǎng)制出臺(tái)地方性法規(guī)，實(shí)現(xiàn)了各級(jí)河長(zhǎng)湖長(zhǎng)履職有法可依、有章可循。湖南省也可以參照這些做法，將河長(zhǎng)以及相關(guān)職能部門(mén)的職責(zé)具體化、明晰化，解決因?yàn)楣ぷ髦匦牡霓D(zhuǎn)移而導(dǎo)致資源配置不足的問(wèn)題以及職能重疊問(wèn)題[4]。若地方性法規(guī)推動(dòng)有困難，可以以政府規(guī)章的形式，分流域、分地區(qū)、分階段逐步推進(jìn)河長(zhǎng)規(guī)范履職。

4.3? ?拓寬公眾參與渠道

針對(duì)有的地方過(guò)度依賴(lài)領(lǐng)導(dǎo)意志治水的問(wèn)題，引入公眾參與機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)政府決策民主化的重要途徑。單靠黨政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和交辦水環(huán)境問(wèn)題，不僅覆蓋范圍小，而且政府資源也有限，可能形成各級(jí)河長(zhǎng)單打獨(dú)斗、疲于應(yīng)對(duì)的局面[5]。全民治水模式的引入，增加了水環(huán)境管理主體，更重要的是在全社會(huì)形成了愛(ài)水、護(hù)水的良好氛圍，達(dá)到了“善治”的效果。如民間河長(zhǎng)、河長(zhǎng)監(jiān)督員、河道志愿者、巾幗護(hù)水崗等多種社會(huì)治水角色，在長(zhǎng)江湖南段的治理中發(fā)揮著重要作用，加大了“河長(zhǎng)制”宣傳力度，倡導(dǎo)社會(huì)大眾履行社會(huì)責(zé)任，吸引社會(huì)力量參與河湖管理保護(hù)工作中，是官方“河長(zhǎng)”的有效助手和有力補(bǔ)充，也是保障河長(zhǎng)制各項(xiàng)工作開(kāi)展的重要隊(duì)伍支撐。

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