我國(guó)突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮組織體系構(gòu)建探析

鄭琛+佘廉

摘要：美國(guó)森林火災(zāi)撲救指揮系統(tǒng)（ICS）的多年成功實(shí)踐，展示了統(tǒng)一、規(guī)范的現(xiàn)場(chǎng)指揮系統(tǒng)可以保障突發(fā)事件的及時(shí)應(yīng)對(duì)和有效處置。本文探討了我國(guó)突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)難題，提出了現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮組織結(jié)構(gòu)有效性的問題，認(rèn)為職權(quán)配置視角下建立規(guī)范的應(yīng)急指揮組織結(jié)構(gòu)可保證現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急資源的統(tǒng)一配置、實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中多部門行動(dòng)的協(xié)同。本文討論了突發(fā)事件應(yīng)急指揮過程中的基本流程、職能設(shè)置與組織調(diào)配等規(guī)則，構(gòu)建了我國(guó)突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮組織系統(tǒng)模型和政府部門間的應(yīng)急職權(quán)配置模式，可有效地為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、屬地管理原則提供操作性模式。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件;應(yīng)急指揮;組織模式;構(gòu)建

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-055X（2016）01-0040-06

近十多年來，以“非典”為標(biāo)志，我國(guó)總體上進(jìn)入突發(fā)事件高發(fā)期。[1]我國(guó)政府高度重視應(yīng)急管理工作，初步建立了以應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急法制（即“一案三制”）為核心的應(yīng)急管理體系，并在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)實(shí)踐中，形成了富有特色的行政主導(dǎo)型指揮體制，有效減少了重大突發(fā)事件給國(guó)家和人民生命財(cái)產(chǎn)造成的損失。然而，如何在微觀層面上，即突發(fā)事件處置的現(xiàn)場(chǎng)指揮工作中進(jìn)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，如何在現(xiàn)場(chǎng)救援過程中實(shí)現(xiàn)多個(gè)參與部門之間的“綜合協(xié)調(diào)”，如何在指揮職權(quán)配置上落實(shí)應(yīng)急處置“屬地管理”原則，這是當(dāng)前應(yīng)急實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)難題。其中一個(gè)基本的理念問題是突發(fā)事件的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮是否需要建立統(tǒng)一的組織范式和活動(dòng)規(guī)則。

一、現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮系統(tǒng)研究綜述

國(guó)外有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急指揮的研究由來已久，特別是美國(guó)，其應(yīng)急指揮系統(tǒng)（Incident Command System-ICS）作為國(guó)家應(yīng)急管理體系（National Interagency Incident Management System-NIMS）的核心，作為標(biāo)準(zhǔn)化的模板，“能夠保障行政組織的控制高效也能避免和克服組織惰性傾向”[2]。但在2005年卡特尼娜颶風(fēng)之后，ICS也受到學(xué)者和實(shí)踐者的質(zhì)疑，有必要進(jìn)一步研究ICS在不同緊急情況下的應(yīng)用。[3]

德國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的組織機(jī)構(gòu)由聯(lián)邦政府及其政府各部門、聯(lián)邦軍隊(duì)和警察、聯(lián)邦刑事調(diào)查局、聯(lián)邦內(nèi)政部危機(jī)管理司以及16個(gè)州政府組成。聯(lián)邦負(fù)責(zé)戰(zhàn)時(shí)民事保護(hù)，州負(fù)責(zé)和平時(shí)期民事保護(hù)和災(zāi)難救助。各州組建應(yīng)急救援隊(duì)伍，其指揮系統(tǒng)由行政指揮部和戰(zhàn)術(shù)指揮部組成。日本對(duì)突發(fā)公共事件的應(yīng)急主要由災(zāi)害對(duì)策指揮本部負(fù)責(zé)。中央防災(zāi)會(huì)議負(fù)責(zé)制定和推行防災(zāi)基本計(jì)劃、緊急應(yīng)急措施計(jì)劃，地方都道府縣及市町村針對(duì)不同類型事件設(shè)置相應(yīng)的應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)。

我國(guó)有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急指揮的研究近年來受到關(guān)注。關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)急指揮的內(nèi)涵，有學(xué)者認(rèn)為，突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮是指各級(jí)政府和相關(guān)職能部門在應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急處置期間，通過設(shè)立應(yīng)急指揮部、現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮部或者應(yīng)急指揮中心等臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，按照既定的應(yīng)急管理法制、體制和應(yīng)急預(yù)案的要求，遵從一定的指揮關(guān)系，使用一定的指揮手段對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行響應(yīng)和處置的一系列活動(dòng)。[4]學(xué)者宋勁松[5，6]對(duì)我國(guó)近年多起非常規(guī)突發(fā)事件的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮進(jìn)行了研究，提出了構(gòu)建我國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮體系的建議和設(shè)想。劉丹等[7]根據(jù)三峽區(qū)域遭遇長(zhǎng)江流域全流域性洪水，對(duì)三峽水庫(kù)防洪現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮組織進(jìn)行分析提出了剛性和柔性復(fù)合、開放權(quán)變的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮組織結(jié)構(gòu)。張強(qiáng)[8]關(guān)注現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮系統(tǒng)軟件的設(shè)計(jì)和相應(yīng)的硬件配備。霍彥[9]從系統(tǒng)總體、應(yīng)用、安全以及實(shí)施等方面設(shè)計(jì)了我國(guó)大城市現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮系統(tǒng)。

關(guān)注應(yīng)急指揮平臺(tái)建設(shè)和關(guān)注應(yīng)急指揮組織配置是兩個(gè)研究的基本視角。組織配置是平臺(tái)建設(shè)的基礎(chǔ)和前提，但是當(dāng)前的組織設(shè)置更多是靜態(tài)層面的、從強(qiáng)調(diào)預(yù)防的角度出發(fā)的[10]體制設(shè)計(jì)。應(yīng)急指揮平臺(tái)設(shè)計(jì)的相關(guān)研究較多，但是平臺(tái)在突發(fā)事件響應(yīng)中產(chǎn)生的實(shí)際作用仍需要做進(jìn)一步的評(píng)估。事實(shí)上，應(yīng)急平臺(tái)體系的功能發(fā)揮還要依賴于應(yīng)急組織的調(diào)配機(jī)制，應(yīng)急平臺(tái)技術(shù)的效力也要取決于現(xiàn)場(chǎng)指揮系統(tǒng)的職權(quán)運(yùn)作機(jī)制的成效。

二、職權(quán)配置視角下的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮組織模式分析

（一）我國(guó)現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮的主要組織模式

目前我國(guó)主要城市的突發(fā)事件應(yīng)急指揮模式（亦稱應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)）呈現(xiàn)出百花齊放的特點(diǎn)。從組織職權(quán)配置的角度觀察，可歸納為四種應(yīng)急指揮模式，即集權(quán)模式、授權(quán)模式、代理模式、協(xié)同模式，其相應(yīng)的典型代表城市分別為：南寧、上海、北京和揚(yáng)州。

南寧模式。南寧市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心的運(yùn)轉(zhuǎn)模式是“集中接警，一級(jí)處警”。其應(yīng)急指揮系統(tǒng)基于C4I概念（指揮、控制、通信、計(jì)算機(jī)、信息），由政府牽頭建立統(tǒng)一應(yīng)急指揮中心。綜合和復(fù)雜事件由指揮長(zhǎng)協(xié)調(diào)各警種聯(lián)動(dòng)，設(shè)接警區(qū)、處警區(qū)、市長(zhǎng)熱線區(qū)、緊急狀態(tài)指揮區(qū)。當(dāng)發(fā)生重大事件時(shí)，由市政府統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一配置無線資源，做到集中辦公，整個(gè)指揮系統(tǒng)歸市政領(lǐng)導(dǎo)直接指揮。

上海模式。上海市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮系統(tǒng)，按照“授權(quán)模式”由公安部門牽頭、各應(yīng)急部門配合，依照“統(tǒng)一接警，分類處警、社會(huì)聯(lián)動(dòng)”的目標(biāo)設(shè)計(jì)和建設(shè)。但是公安部門直線牽頭在一定程度上制約了其他業(yè)務(wù)部門的能動(dòng)性。市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心還同時(shí)接受市減災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組、反恐怖工作協(xié)調(diào)小組和航空安全領(lǐng)導(dǎo)小組等多個(gè)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)的指揮，響應(yīng)效率及指揮的統(tǒng)一性問題還需在實(shí)踐中繼續(xù)探索。

北京模式。從2005年至2010年，北京市打造了依靠市、區(qū)（縣）、街（鄉(xiāng)）、社區(qū)（村）四級(jí)綜合減災(zāi)應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建了全市統(tǒng)一的指揮調(diào)度平臺(tái)，充分整合條塊關(guān)系，強(qiáng)化屬地管理，搭建了決策層—指揮層—執(zhí)行層—?jiǎng)訂T層的四級(jí)應(yīng)急指揮組織模式，接受北京市突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)的統(tǒng)一指揮。

揚(yáng)州模式。江蘇省揚(yáng)州市組建了由政府指揮中心、多個(gè)部門指揮中心和更多個(gè)基層遠(yuǎn)程協(xié)同終端構(gòu)成的分工協(xié)同式應(yīng)急指揮系統(tǒng)。市政府指揮中心協(xié)同各部門指揮中心和政府的其他部門共同處置，各參與主體職能分明、各有重點(diǎn)，互不沖突，構(gòu)建了多層次的指揮網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)物理分離、邏輯集中、業(yè)務(wù)統(tǒng)一。endprint

上述四種主要的應(yīng)急指揮組織模式的共同點(diǎn)是多系統(tǒng)、多中心、多層次相結(jié)合[11]，現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮承上啟下，在上級(jí)應(yīng)急決策層的指導(dǎo)下，履行執(zhí)行功能，現(xiàn)場(chǎng)調(diào)配各執(zhí)行層的專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍和相關(guān)職能部門的應(yīng)急資源。

（二）我國(guó)現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮運(yùn)行機(jī)制的困境

依據(jù)上述，現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)作為整體的應(yīng)急指揮網(wǎng)絡(luò)體系中的執(zhí)行層，起著承上啟下、運(yùn)行中樞的作用。然而，在諸多重大突發(fā)事件的現(xiàn)場(chǎng)指揮實(shí)踐中，其指揮效力卻面臨著下述問題的困擾。

一是突發(fā)事件進(jìn)展的信息交換與形勢(shì)研判難以順暢。重大突發(fā)事件處置中有著眾多的參與救援部門和不同行動(dòng)規(guī)范以及差異化的信息傳遞方式，當(dāng)事態(tài)不斷惡化時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)的應(yīng)急指揮組織會(huì)發(fā)生快速的變化。如2010年玉樹地震，青海省玉樹州即刻成立了抗震救災(zāi)指揮機(jī)構(gòu)，但是該機(jī)構(gòu)在青海省抗震救災(zāi)指揮部玉樹現(xiàn)場(chǎng)指揮點(diǎn)設(shè)立后被取代，玉樹現(xiàn)場(chǎng)指揮點(diǎn)下設(shè)10個(gè)工作組，其中綜合組又下設(shè)6個(gè)部門[6]，大量的現(xiàn)場(chǎng)數(shù)據(jù)和管理信息在決策者和各個(gè)部門之間流轉(zhuǎn)，產(chǎn)生了大量的部門間信息交換及其相互協(xié)商的信息，其指揮關(guān)系更替和信息流向不明時(shí)，必然導(dǎo)致信息處置不充分、研判不一致、決策不及時(shí)的現(xiàn)象。

二是現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)行動(dòng)的隨意性大。當(dāng)特別重大事件發(fā)生時(shí)，我國(guó)政府往往能快速地調(diào)集各方救災(zāi)物資及精兵強(qiáng)將，顯示了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的優(yōu)越性和快速救援效力。但是在救災(zāi)物資調(diào)配上，由于現(xiàn)場(chǎng)多主體參與的境況，各部門立足于各自的救援分工開展工作，在執(zhí)行進(jìn)度、工作重點(diǎn)上各不相同，容易導(dǎo)致現(xiàn)場(chǎng)救援行動(dòng)的交叉或者沖突。各部門遇到問題以及需協(xié)同其他部門的情況，都需要首先向本部門上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)后才能得以實(shí)施，致使一些協(xié)同問題得不到及時(shí)有效的溝通和解決，給應(yīng)急指揮活動(dòng)帶來了不穩(wěn)定因素。[12]

（三）造成現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮機(jī)制困境的原因

突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮部應(yīng)當(dāng)建立具備多主體協(xié)作關(guān)系的責(zé)權(quán)一致的組織機(jī)制，才能確保指揮組織的靈活性、可擴(kuò)展性和適應(yīng)性。特別是面對(duì)非常規(guī)突發(fā)事件時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急任務(wù)的有效完成依賴于高度分化的組織機(jī)制的重新整合。上述現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮機(jī)制低效的困境，主要來自于現(xiàn)場(chǎng)救援任務(wù)往往是單個(gè)部門和單一隊(duì)伍無法獨(dú)立完成的境況。由這一約束條件出發(fā)，本文以組織理論的理性、自然和開放系統(tǒng)這三個(gè)視角，審視當(dāng)前的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮職權(quán)配置狀況，探究應(yīng)急指揮運(yùn)行機(jī)制面臨困境的原因。

第一，理性視角下的應(yīng)急指揮組織結(jié)構(gòu)分析。

突發(fā)事件自身演化的不確定性是影響現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮部發(fā)揮效力的最大難題。指揮效力往往需要通過規(guī)范化、形式化的組織形式，才能保障應(yīng)急響應(yīng)行為的確定、可靠。美國(guó)ICS多年運(yùn)行的成功實(shí)踐表明，形式化、規(guī)范化的指揮組織形式可保證每一個(gè)參與單位與個(gè)人能穩(wěn)定地控制其他合作成員的行為，是現(xiàn)場(chǎng)指揮部對(duì)救援行為后果進(jìn)行理性決策的前提。

目前的突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)指揮結(jié)構(gòu)大多采用直線職能制式的組織形式，這是傳統(tǒng)的常態(tài)事件處置經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與沉淀。但是，當(dāng)面對(duì)重特大、非常規(guī)突發(fā)事件時(shí)，由于應(yīng)急救援的參與主體眾多、職能關(guān)系縱橫交錯(cuò)，同時(shí)，由于事態(tài)演化過程中多種次生事件的屬性復(fù)雜并互為因果，其應(yīng)急指揮的組織運(yùn)行絕不是傳統(tǒng)的行政職能的合并就可以滿足多個(gè)任務(wù)的處置需求的。當(dāng)前突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)指揮部的下設(shè)部門數(shù)量多、指揮層級(jí)多、指揮幅度大，有時(shí)還面臨多個(gè)現(xiàn)場(chǎng)指揮部同時(shí)并行的情況，這些不同類型的現(xiàn)場(chǎng)指揮部門設(shè)置、部門配比沿襲了常態(tài)下行政部門分工的配置模式，卻難以滿足應(yīng)急管理的核心準(zhǔn)則：統(tǒng)一指揮。因此，只有在制度層面通過矩陣式的組織結(jié)構(gòu)配置模式，才能解決多個(gè)應(yīng)急主體在現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮中的任務(wù)確定、責(zé)權(quán)轉(zhuǎn)移、行動(dòng)協(xié)同的責(zé)權(quán)配置問題，清晰建立現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮組織中的責(zé)任機(jī)制，有效規(guī)范和指導(dǎo)多主體協(xié)同合作的應(yīng)急行動(dòng)。

第二，實(shí)踐視角下的結(jié)構(gòu)化任務(wù)分工與組織靈活性。

在突發(fā)事件情境下，既定的救援目標(biāo)分解及實(shí)現(xiàn)，與可支配的應(yīng)急資源和可遵循的組織運(yùn)行規(guī)則常常不是正相關(guān)的對(duì)稱關(guān)系。每個(gè)參與應(yīng)急救援工作的主體，既有保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全、維護(hù)公共安全的大任務(wù)，也肩負(fù)著維護(hù)、保存自身目標(biāo)和利益的責(zé)任，顯然，不同參與主體行為之間的差異性是產(chǎn)生這種非理性行為的現(xiàn)實(shí)原因。因此，應(yīng)當(dāng)建設(shè)規(guī)范化的應(yīng)急指揮組織結(jié)構(gòu)，在保證理性決策的同時(shí)能夠控制目標(biāo)執(zhí)行過程中個(gè)別組織行為的非理性行動(dòng)。由此就需要考慮應(yīng)急組織活動(dòng)中與規(guī)則、責(zé)權(quán)界定同等重要的要求：靈活性和能動(dòng)性。

現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮部的下屬各個(gè)工作組在運(yùn)行形式上往往是各司其職，雖然各自具備分工明確的組織功能，但是這種固定的分工可能因?yàn)槭录莼牟豢煽匦?，?dǎo)致每個(gè)工作職能部門分別面對(duì)多個(gè)衍生事件，在工作組下隱含著多個(gè)分類事件的現(xiàn)場(chǎng)指揮行動(dòng)。由此分析當(dāng)前現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急組織效能低下的原因之二是應(yīng)急職能分配的固化導(dǎo)致應(yīng)急行動(dòng)缺乏靈活性。如果現(xiàn)場(chǎng)指揮部無法對(duì)各類應(yīng)急資源進(jìn)行靈活配置，及時(shí)、主動(dòng)地變更指揮組織形態(tài)和責(zé)權(quán)配置，將難以有效保證應(yīng)急指揮的組織效率。

第三，社會(huì)系統(tǒng)視角下的應(yīng)急指揮組織系統(tǒng)的平衡性。

突發(fā)事件應(yīng)急指揮系統(tǒng)是一個(gè)特定社會(huì)情景下的社會(huì)有機(jī)系統(tǒng)，各參與主體、行動(dòng)要素之間的聯(lián)系相對(duì)松散，應(yīng)急指揮組織整體與社會(huì)環(huán)境之間的物質(zhì)、信息和能量產(chǎn)生著交換和流動(dòng)。這就需要應(yīng)急指揮系統(tǒng)既要正常地運(yùn)行、維護(hù)和控制，又要與社會(huì)環(huán)境互動(dòng)，進(jìn)行資源的攝取并適應(yīng)變化的環(huán)境，進(jìn)而有能力維持指揮系統(tǒng)的效力和運(yùn)行秩序，即應(yīng)急指揮組織的系統(tǒng)平衡性。

應(yīng)急指揮系統(tǒng)內(nèi)部的良性循環(huán)主要依賴組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行行為的規(guī)范化和靈活性。非常規(guī)突發(fā)事件的處置已不是單一部門能夠獨(dú)立完成的，公眾和各種社會(huì)力量也積極參與事件處置，這是當(dāng)前現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮機(jī)制面臨困境的第三個(gè)原因：現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮系統(tǒng)與外界社會(huì)環(huán)境難以做到平衡。當(dāng)前現(xiàn)場(chǎng)指揮的組織配置，依舊以政府職能部門作為參與主體，忽視了社會(huì)機(jī)構(gòu)的參與過程和行動(dòng)能力。例如，在青島“11·22”東黃輸油管道泄漏爆炸事件的初期，政府各職能部門和當(dāng)事企業(yè)悉數(shù)到達(dá)現(xiàn)事故場(chǎng)后，盡管現(xiàn)場(chǎng)政府部門各自啟動(dòng)了應(yīng)急預(yù)案，但未能對(duì)城區(qū)地下排水管網(wǎng)布局情況進(jìn)行充分溝通和風(fēng)險(xiǎn)研判，企業(yè)方面認(rèn)為自身沒有現(xiàn)場(chǎng)警戒和疏散群眾的權(quán)力，政府方面認(rèn)為自身沒有專業(yè)知識(shí)且未被告知需要警戒與疏散群眾，因而事故早期各參與方未能有序進(jìn)行應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，導(dǎo)致了輸油管道泄漏原油進(jìn)入排水暗渠引發(fā)爆炸導(dǎo)致百余人傷亡的重特大責(zé)任事故。endprint

三、職權(quán)配置視角下的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮組織體系構(gòu)建

根據(jù)上述現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮困境的分析，本文在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，綜合協(xié)調(diào)，分類管理，分級(jí)負(fù)責(zé)，屬地管理”的應(yīng)急管理體制框架下對(duì)現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮組織系統(tǒng)構(gòu)建提出四點(diǎn)建議。

1.現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮事務(wù)權(quán)下移

由于現(xiàn)場(chǎng)救援的參與主體眾多，面臨的救援目標(biāo)多、部門職能多、執(zhí)行手段多，所遇到的事務(wù)性問題具有量大、隨機(jī)性和多樣化的特點(diǎn)。因此，應(yīng)當(dāng)將現(xiàn)場(chǎng)問題的完全的處置權(quán)賦予現(xiàn)場(chǎng)指揮部，并任命現(xiàn)場(chǎng)指揮官，由其統(tǒng)領(lǐng)現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮部的整體動(dòng)作。這是保證應(yīng)急指揮“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”原則的有效手段?，F(xiàn)場(chǎng)指揮官這一職位的使命是管理整個(gè)現(xiàn)場(chǎng)的救援組織的總體活動(dòng)，而非僅僅事件本身?，F(xiàn)場(chǎng)指揮官的重要職責(zé)是：掌控事態(tài)發(fā)展，評(píng)估被救援目標(biāo)狀態(tài)，確定目標(biāo)執(zhí)行的優(yōu)先級(jí)，下達(dá)任務(wù)命令，制定應(yīng)急隊(duì)伍與資源的調(diào)配行動(dòng)方案，監(jiān)督救援行動(dòng)的執(zhí)行，保持現(xiàn)場(chǎng)同上級(jí)部門領(lǐng)導(dǎo)與外界的信息交流，確?，F(xiàn)場(chǎng)指揮部有序運(yùn)作等。

2.應(yīng)急指揮組織架構(gòu)的結(jié)構(gòu)化

現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮部相對(duì)于傳統(tǒng)的組織配置，應(yīng)當(dāng)壓縮職能部門、精煉管理層次，依據(jù)政府應(yīng)急管理的法規(guī)、預(yù)案和上級(jí)指示，設(shè)置計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制四個(gè)應(yīng)急管理職能。

計(jì)劃職能由綜合研判組承擔(dān)，主要搜集突發(fā)事件相關(guān)信息、報(bào)告事故進(jìn)展、應(yīng)對(duì)及社會(huì)反映情況，根據(jù)事件的性質(zhì)和參與組織的性質(zhì)，組織涉事單位以及專家進(jìn)行第一時(shí)間會(huì)商和現(xiàn)場(chǎng)研判，第一時(shí)間實(shí)施相關(guān)單位的信息協(xié)同和技術(shù)資源的聯(lián)動(dòng)，確保研判的準(zhǔn)確性和及時(shí)性。

組織職能由救援作業(yè)組承擔(dān)，負(fù)責(zé)突發(fā)事件的處置、救援等具體的執(zhí)行活動(dòng)。救援作業(yè)組根據(jù)突發(fā)事件的不同性質(zhì)以及救援難度，匹配相應(yīng)的組織資源，一般可設(shè)立計(jì)劃組承擔(dān)計(jì)劃配置任務(wù)，同時(shí)依照需求配備n個(gè)救援作業(yè)組，各作業(yè)組整合相關(guān)參與部門，作業(yè)順序由救援作業(yè)組組長(zhǎng)統(tǒng)一調(diào)配。

協(xié)調(diào)職能由資源保障組承擔(dān)，由掌握資源和負(fù)責(zé)設(shè)施恢復(fù)的業(yè)務(wù)部門組成。主要包括交通保障、通信保障、醫(yī)療保障、技術(shù)保障、生活保障以及區(qū)域性資源調(diào)配。一般而言，由交通部門負(fù)責(zé)交通保障，國(guó)資委協(xié)調(diào)國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)通信保障，發(fā)改委協(xié)調(diào)地區(qū)內(nèi)及地區(qū)間的資源調(diào)配，民政部門負(fù)責(zé)救災(zāi)生活、醫(yī)療資源的內(nèi)部調(diào)集和外部輸送，市政環(huán)保部門負(fù)責(zé)災(zāi)后的基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)和救援，同時(shí)開展對(duì)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)。

控制職能由財(cái)務(wù)控制組承擔(dān)，負(fù)責(zé)在災(zāi)情發(fā)生的第一時(shí)間制定總體預(yù)算，負(fù)責(zé)對(duì)參與救援人員接受命令、進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)、采取行動(dòng)、結(jié)束任務(wù)等一系列行動(dòng)的記錄，負(fù)責(zé)在救災(zāi)過程中對(duì)相關(guān)物資的征用和采購(gòu)工作的審批和執(zhí)行，負(fù)責(zé)監(jiān)督事故賠償?shù)纳潭ê蛨?zhí)行，負(fù)責(zé)對(duì)全過程經(jīng)費(fèi)執(zhí)行的實(shí)時(shí)審計(jì)。

3.實(shí)施專業(yè)化的分類管理

現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮部的結(jié)構(gòu)化構(gòu)建需要將各參與部門之間的功能整合到救援的整體流程上來，對(duì)各參與單位人員重新編排組成新的隊(duì)伍和小組。

綜合研判組主要整合相關(guān)職能部門，包括事故主管部門、監(jiān)管部門、涉事企業(yè)或單位、公安消防單位、各行業(yè)的專家，以及社區(qū)力量。

救援作業(yè)組主要整合地震局、消防、公安、武警、礦山救援以及其他一些專業(yè)救援隊(duì)伍。

資源保障組采用分類整合形式，即通信恢復(fù)保障整合工業(yè)和信息化局、六大電信運(yùn)營(yíng)商、應(yīng)急通信車等;交通保障整合交警隊(duì)、交通局、公路管理局等疏通和管制交通的部門;醫(yī)療衛(wèi)生保障整合衛(wèi)生局、醫(yī)院、紅十字會(huì)、疾病防控中心、中心血庫(kù)和中心血站等單位;生活保障由民政局牽頭整合各個(gè)公益機(jī)構(gòu)、紅十字會(huì)會(huì)和志愿者隊(duì)伍;發(fā)展和改革部門整合發(fā)展和改革局、財(cái)政局以及行業(yè)協(xié)會(huì)和相關(guān)行業(yè)組織確保區(qū)域的資源調(diào)配。除此之外根據(jù)事件的持續(xù)性還可設(shè)立宣傳保障和市政恢復(fù)保障，宣傳保障由宣傳部牽頭整合境內(nèi)外新聞單位、記者、各新媒體代表;市政保障由市政局整合公用事業(yè)局、環(huán)保局、城管、社區(qū)等社會(huì)資源。

財(cái)務(wù)控制組需要對(duì)地方財(cái)政局、審計(jì)局、統(tǒng)計(jì)局等單位相關(guān)人員重新編組參與執(zhí)行。各部門在發(fā)揮自己專業(yè)特長(zhǎng)的基礎(chǔ)上形成合力。

4.應(yīng)急資源調(diào)配模塊化

傳統(tǒng)的應(yīng)急救援指揮部構(gòu)建，通常是將突發(fā)事件相關(guān)部門依照事件相關(guān)性組合到指揮部當(dāng)中，沒有規(guī)范和成建制的標(biāo)準(zhǔn)，不利于在第一時(shí)間形成高效及時(shí)的指揮團(tuán)隊(duì)。這種傳統(tǒng)形態(tài)下的各參與部門，因事前沒有合作與配合，在參與救援的過程中容易出現(xiàn)僵化作業(yè)的問題。因此，需要改變?cè)械撵o態(tài)的組織配置方式，可依據(jù)具體的突發(fā)事件性質(zhì)以及事件處置的進(jìn)度，靈活配置參與部門和應(yīng)急資源，包括相應(yīng)的人、財(cái)、物等應(yīng)急資源，進(jìn)行靈活和動(dòng)態(tài)的模塊化組合，集中調(diào)配，彈性化管理，可有效節(jié)約資源、提高效率。

四、結(jié)語

本文從我國(guó)當(dāng)前突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中的現(xiàn)場(chǎng)指揮問題出發(fā)，總結(jié)了當(dāng)前管理體制下應(yīng)急指揮系統(tǒng)的典型模式，分析了現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮的困境，認(rèn)為，現(xiàn)場(chǎng)指揮出現(xiàn)協(xié)調(diào)性差、聯(lián)動(dòng)性差的困境的根本原因，在于現(xiàn)場(chǎng)指揮部的組織配置不合理，難以實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)的一元化、責(zé)任歸屬的分級(jí)化。本文提出從政府運(yùn)行職能的角度，依照現(xiàn)場(chǎng)救援的流程化、動(dòng)態(tài)化、靈活化要求，構(gòu)建協(xié)作化、模塊化的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急指揮組織配置模式。

我國(guó)要構(gòu)建高效的突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)指揮模式，必須立足于各地市綜合應(yīng)急救援隊(duì)的建立和發(fā)展情況，在目前條件下，各基層政府及各地綜合救援隊(duì)、專業(yè)救援隊(duì)?wèi)?yīng)該發(fā)揮核心作用，突破傳統(tǒng)組織配置的藩籬，通過創(chuàng)新指揮部模式，使突發(fā)事件應(yīng)急救援以現(xiàn)場(chǎng)指揮部為核心，確保研判準(zhǔn)確、響應(yīng)及時(shí)、施救得當(dāng)、應(yīng)對(duì)依法，最大限度地保障人民生命和財(cái)產(chǎn)安全，保障救援人員的生命安全，保障資源的充分高效利用。

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