社區(qū)應(yīng)急管理的定位研究

余樹華，周林生

（廣東省綜合改革發(fā)展研究院，廣東廣州510410）

社區(qū)應(yīng)急管理的定位研究

余樹華，周林生

（廣東省綜合改革發(fā)展研究院，廣東廣州510410）

社區(qū)在應(yīng)急管理體系中的定位問題，本質(zhì)上也是政府應(yīng)急管理與社區(qū)應(yīng)急管理的關(guān)系問題。社區(qū)居委會、村委會是基層應(yīng)急管理的主體，是我國基層應(yīng)急管理體系中最重要的組成部分，是通過協(xié)議與政府進(jìn)行應(yīng)急管理緊密合作的伙伴，是基層政府綜合應(yīng)急指揮中心或指揮部領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)體的核心成員。在應(yīng)急準(zhǔn)備、預(yù)測預(yù)警、應(yīng)急處置、恢復(fù)重建全過程中，社區(qū)發(fā)揮著重要的組織、指揮、協(xié)調(diào)和輔助作用，直接關(guān)系到社區(qū)應(yīng)急管理的效率乃至成敗。

社區(qū)；應(yīng)急管理；定位

在政府主導(dǎo)和行政強(qiáng)制性特征突出的應(yīng)急管理體系中，基層社區(qū)應(yīng)急管理的定位往往會被弱化。但是，在地震、臺風(fēng)、洪澇、雪災(zāi)、流行性疫情等涉及面廣、破壞力大的災(zāi)難事件過后，人們常常都會反思一個問題：社區(qū)的力量在哪里？社區(qū)是否只能充當(dāng)被救援的對象？社區(qū)在應(yīng)急管理和救援中是否應(yīng)該有所作為？大量的應(yīng)急救援實踐表明，政府和專業(yè)救援隊伍的應(yīng)急管理和救援行動，無論在時間上還是在空間上都存在一定的局限性。社區(qū)不應(yīng)該僅僅作為突發(fā)事件的發(fā)生地，社區(qū)居民也不能僅僅作為突發(fā)事件的當(dāng)事人或被救助對象，社區(qū)更應(yīng)該成為應(yīng)急管理的一個前沿陣地，處于陣地前沿的、與自身生命和財產(chǎn)利益攸關(guān)的社區(qū)居民更應(yīng)該成為應(yīng)急管理和救援的第一響應(yīng)人，成為自救互救的一支主力軍。社區(qū)能否積極參與、有效配合，甚至在某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)主導(dǎo)本轄區(qū)的應(yīng)急管理和救援工作，直接關(guān)系到應(yīng)急管理的效率乃至成敗。正是應(yīng)急實踐對社區(qū)全程、全力參與應(yīng)急管理和救援有一種剛性需求，決定了社區(qū)在應(yīng)急管理體系中的定位不僅不能被弱化，而且還應(yīng)該賦予社區(qū)超出一般社會組織定位的體制安排，這就是本文要重點(diǎn)研究的問題。

一、專家學(xué)者對社區(qū)應(yīng)急管理定位的研究

研究社區(qū)應(yīng)急管理定位，有三個重要因素是必須考慮的：（1）政策和法律對社區(qū)相關(guān)組織的定性和定位；（2）國家應(yīng)急管理體系對各有關(guān)應(yīng)急機(jī)構(gòu)、應(yīng)急主體的制度安排；（3）社區(qū)應(yīng)急管理本身的特點(diǎn)和客觀需要。

社區(qū)應(yīng)急管理的定位首先取決于政策與法律對社區(qū)相關(guān)組織的定性和定位。民政部 《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》（2000）中，對社區(qū)的性質(zhì)和范圍做了規(guī)定：“社區(qū)是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)?！保?］《中華人民共和國城市居委會組織法》（1990）第二條對社區(qū)相關(guān)組織進(jìn)行了定性和定位：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。［2］

需要說明的是，組織法沒有對社區(qū)進(jìn)行定位?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（2007）［3］中甚至沒有提及社區(qū)的概念，原因主要在于社區(qū)不是一個法定組織。但是，《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（2006）［4］、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見》（2007）［5］等文件中都采用了社區(qū)的表述，并把社區(qū)作為一個相對獨(dú)立的主體，與企事業(yè)單位等概念并列，針對性地提出了很多具體工作要求。實踐中以社區(qū)代指居 （村）委會等社會組織及其轄區(qū)，已經(jīng)約定俗成。因此，本文研究的社區(qū)，從區(qū)域意義講，是指一定范圍內(nèi)人們所組成的社會生活共同體；從組織意義講，是指轄區(qū)的主體為居 （村）委會等社會相關(guān)組織。法律對居 （村）委會的定性和定位，可以理解為對社區(qū)的定性和定位。

社區(qū)居委會、村委會的定性和定位，對專家學(xué)者關(guān)于社區(qū)應(yīng)急管理定位的研究產(chǎn)生了重要的影響。很多專家以此定位為基點(diǎn)，對我國應(yīng)急管理體制機(jī)制、管理機(jī)構(gòu)和各類社會組織包括社區(qū)的定位問題進(jìn)行了大量研究。不過，到目前為止，還沒有發(fā)現(xiàn)有關(guān)社區(qū)應(yīng)急管理定位的統(tǒng)一、完整和明確的描述，只有一些類似定位的觀點(diǎn)或概念，大體有以下幾種：

（一）基層、基礎(chǔ)、輔助、動員、引導(dǎo)

這是很多研究者立足社區(qū)居 （村）委會的基層和自治地位，對社區(qū)應(yīng)急管理定位的通常表述。如董瑞華 （2004）［6］、劉嚴(yán)萍、王震等表述為（2014）［7］“基礎(chǔ)作用”。鄭毛景、劉欣等 （2014）提出的社區(qū)全員參與。［8］而陶鵬 （2015）則強(qiáng)調(diào)，動員社會力量參與，同時要對社會力量的介入行為進(jìn)行有效引導(dǎo)，避免造成失靈情況。［9］社區(qū)的 “基層、基礎(chǔ)、輔助、被動員、被引導(dǎo)”角色，幾乎成為政府應(yīng)急管理的主流意見和大多數(shù)專家的代表性觀點(diǎn)。

（二）主體、主導(dǎo)

社區(qū)是否為應(yīng)急管理主體？政府是否應(yīng)該把社區(qū)應(yīng)急管理權(quán)力交給社區(qū)？這是社區(qū)定位的一個關(guān)鍵問題。王俊東、楊濤 （2014）等不少專家學(xué)者對在應(yīng)急管理中政府作為 “唯一主體”提出了異議，認(rèn)為 “這種處理危機(jī)主體過于單一的應(yīng)對模式限制了應(yīng)急體系的作用?！保?0］鑒于單一主體的弊端，王慶丹 （2014）［11］、韓喜雙 （2009）［12］等不少專家學(xué)者提出了構(gòu)建應(yīng)急管理多元主體、強(qiáng)化橫向應(yīng)急協(xié)作的觀點(diǎn)。強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理主體多元化，主要是為了激發(fā)社區(qū)、社會組織這些最基層、應(yīng)急救援最前沿力量的活力，健全完善我國公共安全應(yīng)急管理體系。邱孝 （2009）認(rèn)為：“政府應(yīng)急管理不應(yīng)該僅僅是政府的應(yīng)急管理，也是全社會的應(yīng)急管理，政府應(yīng)急管理的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計不能僅僅針對政府自身，還應(yīng)該包括公民、企業(yè)、非盈利性組織等其他危機(jī)應(yīng)對主體?！保?3］

一般認(rèn)為，應(yīng)急指揮、主導(dǎo)一定是政府的功能，但是有些專家不以為然。在危險預(yù)防、發(fā)生、處置、恢復(fù)等環(huán)節(jié)中，社區(qū)內(nèi)部應(yīng)有一個指揮、主導(dǎo)與協(xié)調(diào)的功能，否則內(nèi)部就會是一盤散沙。因此，比主體一說更激進(jìn)的是，認(rèn)為社區(qū)甚至成為應(yīng)急管理的主導(dǎo)。馬英楠 （2007）在分析了社區(qū)應(yīng)急管理存在的問題之后指出，社區(qū) “在國家應(yīng)急管理體系中發(fā)揮著重要的輔助甚至主導(dǎo)作用”。［14］

（三）分工、互補(bǔ)、合作

李菲菲、龐素琳 （2015）等是比較明確地提出社區(qū)組織在應(yīng)急管理體系中定位問題的專家之一，她們認(rèn)為政府、社區(qū)、居民、企業(yè)等多種應(yīng)急管理主體的角色定位問題是困擾社區(qū)應(yīng)急管理的難題，主張在治理理論視角下，重新定位各主體的角色，構(gòu)建一個 “開放、協(xié)作、功能互補(bǔ)的”治理網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)應(yīng)急管理建設(shè)模式。［15］申霞 （2012）則基于政府管理體制有時難免出現(xiàn)僵化的特點(diǎn)，提出政府和非政府組織必須分工應(yīng)對災(zāi)難的看法，認(rèn)為災(zāi)難的發(fā)生往往無前兆，單靠政府的處置往往會出現(xiàn)低效、資源浪費(fèi)、公眾的特殊需求被忽視的情況，這樣社會自治組織的靈活、專業(yè)、貼身服務(wù)可彌補(bǔ)政府缺陷：“政府處理框架性的工作，非政府組織則關(guān)注更能體現(xiàn)人文關(guān)懷的細(xì)節(jié)?！保?6］王慶丹（2014）［17］，岳經(jīng)綸、李甜妹 （2009）等提倡構(gòu)建政府與社區(qū)及各種社會組織的 “應(yīng)急管理合作式治理模式”。［18］

（四）角色多重、互換

也有些專家從動態(tài)的角度看待主導(dǎo)權(quán)問題，他們認(rèn)為在各個應(yīng)急管理環(huán)節(jié)中，應(yīng)急指揮、主導(dǎo)與協(xié)調(diào)的主體是動態(tài)的，應(yīng)急管理過程中的角色不是固定的，而是根據(jù)需要進(jìn)行互換的，表現(xiàn)為多重角色。美國威廉·L．沃教授 （2008）在我國報刊上撰文提出，災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)是很特別的活動，在大的應(yīng)急管理活動中，應(yīng)急管理者或指揮者是首席執(zhí)行官或其代理人，而在小的應(yīng)急場合中，應(yīng)急管理、指揮和應(yīng)急響應(yīng)的角色也許是重合的，“消防隊長、警長或他們的下屬不僅是應(yīng)急管理者，也是應(yīng)急響應(yīng)者”，二者的邊界并不一定是確定的，“它需要有組織的非政府行動者、政府行動者以及組織良好、長期存在的應(yīng)急團(tuán)體共同參與。沒有哪一種力量擁有全部的控制權(quán)……不管政府是否許可，非政府組織都會做出響應(yīng)；不管有無政府的邀請，志愿者都會到場”。［19］

二、政策和法律關(guān)于社區(qū)應(yīng)急管理的定位

國家應(yīng)急管理體系對各有關(guān)應(yīng)急機(jī)構(gòu)、應(yīng)急主體的安排，直接關(guān)系到社區(qū)應(yīng)急管理的屬性問題，也關(guān)系到政府應(yīng)急管理與社區(qū)應(yīng)急管理的關(guān)系問題。因此，應(yīng)急管理的政策和法律對社區(qū)應(yīng)急管理的定位，是研究社區(qū)應(yīng)急管理定位問題的重要依據(jù)。然而，縱觀我國目前應(yīng)急管理的相關(guān)政策和法律，除對體制內(nèi)各應(yīng)急主體的性質(zhì)、責(zé)任和權(quán)重有所界定外，對體制外的社區(qū)等自治組織，政策和法律方面僅提出了一些具體的要求及其應(yīng)該發(fā)揮的作用，這些要求和作用有的比較接近或類似于定性和定位，但仍然沒有發(fā)現(xiàn)有關(guān)社區(qū)應(yīng)急管理定位的統(tǒng)一、完整和明確的描述。這些近似定位的表述主要有以下幾種。

（一）基層應(yīng)急管理

《國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》（2006）中提出：“要以社區(qū)、鄉(xiāng)村、學(xué)校、企業(yè)等基層單位為重點(diǎn)，全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作。充分發(fā)揮基層組織在應(yīng)急管理中的作用?！胤礁骷壢嗣裾陀嘘P(guān)部門要加強(qiáng)對基層應(yīng)急管理工作的指導(dǎo)和檢查，及時協(xié)調(diào)解決人力、物力、財力等方面的問題，促進(jìn)基層應(yīng)急管理能力的全面提高”。［20］

這里，社區(qū)被劃歸為 “基層應(yīng)急管理”的范疇。這種表述非常接近于一種定位，但嚴(yán)格來說，這還不算地位?！盎鶎討?yīng)急管理”僅僅是對社區(qū)應(yīng)急管理所處層級的一種表述，不是對社區(qū)應(yīng)急主體性質(zhì)、責(zé)任和權(quán)重的描述。而且，這個概念是在“提高基層應(yīng)急管理能力”的環(huán)節(jié)中提出的，不是在 “加強(qiáng)應(yīng)急管理體制和機(jī)制建設(shè)”環(huán)節(jié)中提出的，因而不是應(yīng)急管理體制意義上的定位或安排。

這一點(diǎn)，在國務(wù)院辦公廳 《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見》（2007）中表示得較為明顯。意見在 “建立健全基層應(yīng)急管理組織體系”環(huán)節(jié)中，明確提到的單位有：縣級人民政府、街道辦事處、鄉(xiāng)級人民政府、居委會和村委會等基層群眾自治組織、基層機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和企事業(yè)單位。［5］意味著這些單位都屬于 “基層應(yīng)急管理”的范疇。這中間有體制內(nèi)的基層地方政府以及企事業(yè)單位、上級部門的派駐單位、國有企業(yè)等，也有體制外的居委會和村委會、社會團(tuán)體和民營經(jīng)濟(jì)組織等。很顯然，在基層里面，體制內(nèi)的基層政府和組織，與體制外的居委會和村委會等基層群眾自治組織，二者在應(yīng)急管理體系中的定位是不同的，意見雖沒有對它們進(jìn)行不同的定位，但對它們各自的任務(wù)作了不同的規(guī)定。這進(jìn)一步證明 “基層應(yīng)急管理”不是一種定位，無法以此來區(qū)分各應(yīng)急主體的性質(zhì)、責(zé)任和權(quán)重。

（二）重要作用

強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮基層社區(qū)組織在應(yīng)急管理中的重要作用，是政策和法律文件中對社區(qū)最多的類似定位的表述。

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（2007）第五十五條強(qiáng)調(diào)：“突發(fā)事件發(fā)生地的居民委員會、村民委員會和其他組織應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)厝嗣裾臎Q定、命令，進(jìn)行宣傳動員，組織群眾開展自救和互救，協(xié)助維護(hù)社會秩序”。［3］

國務(wù)院 《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》（2006）在快速反應(yīng)、協(xié)同應(yīng)對環(huán)節(jié)提到：“加強(qiáng)以屬地管理為主的應(yīng)急處置隊伍建設(shè)，建立聯(lián)動協(xié)調(diào)制度，充分動員和發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體和志愿者隊伍的作用，依靠公眾力量，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機(jī)制”。［4］

值得注意的是，在國家總體應(yīng)急預(yù)案關(guān)于組織體系、運(yùn)行機(jī)制及其先期處置、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)與重建等關(guān)鍵環(huán)節(jié)中，均找不到社區(qū)的身影以及體制安排。僅在 “人力資源”環(huán)節(jié)提到 “要加強(qiáng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)為單位的公眾應(yīng)急能力建設(shè)，發(fā)揮其在應(yīng)對突發(fā)公共事件中的重要作用”［4］，至于如何發(fā)揮作用，是在政府的這些 “辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)”的外圍發(fā)揮 “重要作用”，還是與政府的這些機(jī)構(gòu)一同戰(zhàn)斗、協(xié)同發(fā)揮作用，預(yù)案中也沒有明確規(guī)定。

可見，“重要作用”也不是社區(qū)的定位，僅僅是其重要性的一種表述。

（三）指揮和安排

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第五十七條提到：“突發(fā)事件發(fā)生地的公民應(yīng)當(dāng)服從人民政府、居民委員會、村民委員會或者所屬單位的指揮和安排，配合人民政府采取的應(yīng)急處置措施，積極參加應(yīng)急救援工作，協(xié)助維護(hù)社會秩序”。［3］這里，賦予了社區(qū)居 （村）委會 “指揮和安排”地位，這是目前在應(yīng)急管理的法律文本中給予社區(qū)最高的地位。

然而，在國人權(quán)力、權(quán)威意識較濃厚的氛圍之中，讓沒有行政權(quán)力或權(quán)威的社區(qū)肩負(fù) “指揮和安排”權(quán)力依然難以想象。所以，嚴(yán)格地說，上述五十七條關(guān)于 “指揮和安排”的表述，屬于一種含混籠統(tǒng)、不甚嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼f法。這句話一是可以理解為：“人民政府、社區(qū)居 （村）委會或者所屬單位 ‘協(xié)同’進(jìn)行指揮和安排”；二是可以拆開來理解：“服從人民政府的 ‘指揮’和社區(qū)居 （村）委會或者所屬單位的 ‘安排’”。

這第二種理解在突發(fā)事件應(yīng)對法第八條得到了印證：“縣級以上地方各級人民政府設(shè)立由本級人民政府主要負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、駐當(dāng)?shù)刂袊嗣窠夥跑姾椭袊嗣裎溲b警察部隊有關(guān)負(fù)責(zé)人組成的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級人民政府各有關(guān)部門和下級人民政府開展突發(fā)事件應(yīng)對工作；根據(jù)實際需要，設(shè)立相關(guān)類別突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，組織、協(xié)調(diào)、指揮突發(fā)事件應(yīng)對工作”。［3］可見，在真正的體制性 “指揮”安排中，“指揮”與社區(qū)居 （村）委會是不沾邊的。五十七條所謂的 “指揮和安排”，對于社區(qū)的意義重在“安排”，而不在 “指揮”，最多含有一些在社區(qū)局部范圍內(nèi)指揮調(diào)度的意思或成分。因此，“指揮和安排”仍算不上對社區(qū)一種體制性的定位或安排。

三、國外社區(qū)在應(yīng)急管理體系中的定位

發(fā)達(dá)國家的社區(qū)實行的是高度社會化管理體制，與我國社區(qū)在應(yīng)急管理中的定位情況不同，發(fā)達(dá)國家的社區(qū)在應(yīng)急管理體系中的定位比較清晰，所處地位也比較高，因而，社區(qū)在應(yīng)急管理工作中的作用也很突出。主要原因是發(fā)達(dá)國家的社區(qū)社會化管理起步早，發(fā)育較為成熟，社區(qū)自治的權(quán)力相對較大，自治能力也比較強(qiáng)，政府財政以及社會慈善機(jī)構(gòu)的支持也使社區(qū)獲得較多的經(jīng)費(fèi)來源。

美國社區(qū)工作的核心機(jī)構(gòu)是社區(qū)委員會，委員必須是居住或工作在本社區(qū)、并具有一定號召力和威望的人，他們都是兼職和義務(wù)的。社區(qū)委員會的權(quán)力很大，“主要負(fù)責(zé)社區(qū)福利，參與社區(qū)財政預(yù)算的評估，制定社區(qū)需求目標(biāo)和工作計劃，選舉社區(qū)委員會主席，確定社區(qū)會議日程和議題，與社區(qū)顧問團(tuán)合作制定社區(qū)服務(wù)計劃，向市財政申請資金，提出社區(qū)管理人員雇用建議，監(jiān)督社區(qū)工作人員的工作，處理社區(qū)辦公室日常工作和居民對社區(qū)服務(wù)的意見，監(jiān)督社區(qū)資金使用等”。［21］

正因為社區(qū)在發(fā)達(dá)國家社會管理中所占分量比較重，所以，社區(qū)在這些國家應(yīng)急管理體系中的定位也比較突出，主要有如下幾種表述：

（一）基本力量

社區(qū)、各類社會組織、企業(yè)、甚至家庭，在一些發(fā)達(dá)國家中被定位為應(yīng)急管理的基本力量，受到各國的高度重視。這一定位與我們賦予社區(qū)的地位基本一致。

澳大利亞將社區(qū)定位為應(yīng)急管理的 “基本力量”，為此，澳大利亞緊急事態(tài)管理署推行 “有準(zhǔn)備的社區(qū)”計劃，要求社區(qū)或家庭做好應(yīng)急物資、人力、預(yù)案準(zhǔn)備，并使社區(qū)預(yù)案與地方政府應(yīng)急預(yù)案相銜接，組織社區(qū)開展應(yīng)急預(yù)案演習(xí)。

法國的消防隊伍是承擔(dān)救助任務(wù)的最重要力量，法國消防隊伍有24萬人，其中的85%為志愿者?？梢娚鐓^(qū)和民間的救助力量在法國是重要力量。［22］丹麥也非常重視社區(qū)應(yīng)急工作，他們創(chuàng)建的鄰里守望制度引起發(fā)達(dá)國家的普遍重視和廣泛推廣。9·11恐怖襲擊事件后，美國政府大力推廣這一計劃，旨在創(chuàng)造一種社區(qū)安全文化，讓 “每個人都為他人的安全著想”。［23］美國在推行社區(qū)版的“可持續(xù)減災(zāi)計劃”的同時，還大力推廣 “有恢復(fù)能力的社區(qū)”計劃，他們強(qiáng)調(diào)社區(qū)在災(zāi)害應(yīng)急、災(zāi)后恢復(fù)中的 “基礎(chǔ)性作用”，提倡社區(qū)利用自身資源開展自我救助的活動。［24］與此類似的社區(qū)睦鄰組織運(yùn)動、市民梯隊行動計劃、社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)小組、街區(qū)守護(hù)者、輔助警察、醫(yī)療預(yù)備隊等各種形式的志愿者應(yīng)急服務(wù)也在發(fā)達(dá)國家廣為流行。

由民間志愿者組成的以色列國民護(hù)衛(wèi)隊活躍在各個社區(qū)，成為政府應(yīng)急的得力助手。

（二）協(xié)議合作

在應(yīng)急管理過程中，一些發(fā)達(dá)國家通過政府制定相應(yīng)的應(yīng)急計劃，并與社區(qū)等社會組織簽訂災(zāi)前雙邊或多邊互助協(xié)議的方式，明確雙方在應(yīng)急管理中的權(quán)力和責(zé)任、應(yīng)急物資征用程序及費(fèi)用負(fù)擔(dān)方式等，建立起應(yīng)急互助合作的關(guān)系，從而解決了社會動員的法制路徑和有效提升應(yīng)急管理效率的問題。

美國各級政府通過與社區(qū)、民間組織、企業(yè)、應(yīng)急專業(yè)人員、志愿者簽訂協(xié)議，構(gòu)建了一個多方合作、共同應(yīng)對危機(jī)的管理機(jī)制。［25］美國的應(yīng)急協(xié)議合作方式甚至延伸到了政府之間，如 《州際應(yīng)急管理互助協(xié)議》（EMAC），這是其政府管理體制的性質(zhì)決定的。日本的政府部門通過簽署 《全國都道府縣在災(zāi)害時的廣域救援協(xié)定》、都道府縣和市町村簽訂 《72小時相互援助協(xié)議》等方式，把政府與基層組織、社區(qū)、村等方面的聯(lián)合防災(zāi)救災(zāi)行動統(tǒng)籌起來，形成了全國范圍的重大突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動體系。［26］

協(xié)議合作是一種平等合作關(guān)系，不是上下級的命令與服從的關(guān)系，這種方式最適合、也最有利于理順政府應(yīng)急活動與社區(qū)自治組織的關(guān)系。政府與社區(qū)建立協(xié)議合作關(guān)系，并不會降低政府的身份和權(quán)威，相反，還從法律層面理順了政府與社區(qū)的關(guān)系，強(qiáng)化了雙方的合作。事實上我國地方政府間已經(jīng)建立了這種協(xié)議合作機(jī)制，《泛珠三角區(qū)域內(nèi)地九省 （區(qū)）應(yīng)急管理合作協(xié)議》就是一個很好的嘗試。如果 “條塊結(jié)合”的體制不能有效解決應(yīng)急橫向合作問題，參考發(fā)達(dá)國家協(xié)議合作的模式，建立部門應(yīng)急協(xié)議合作的機(jī)制，應(yīng)該是一個比較好的出路。

（三）主持聯(lián)盟

以論壇、圓桌會議形式構(gòu)建應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動聯(lián)盟，并由社區(qū)擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)角色之一，參與并主持聯(lián)盟的活動，是英國應(yīng)急管理體系的一大特色。

英國有很多這樣的聯(lián)盟，其中2002年建立的“倫敦應(yīng)急管理伙伴關(guān)系”聯(lián)盟頗具特色。這個聯(lián)盟與英國其他地方的聯(lián)盟所不同的是，它突出了社區(qū)的地位，“由社區(qū)和地方政府部部長和倫敦事務(wù)大臣共同擔(dān)任主席，大倫敦市市長擔(dān)任副主席”［27］，該聯(lián)盟通過區(qū)域應(yīng)急管理論壇或圓桌會議方式開展活動，制定應(yīng)急計劃，向中央政府報告工作，協(xié)調(diào)警務(wù)、消防、交通、公用設(shè)施等職能管理機(jī)構(gòu)以及社區(qū)、志愿者等各方應(yīng)急力量的關(guān)系。

英國的這種做法有兩點(diǎn)值得我們認(rèn)真反思：一是把社區(qū)在應(yīng)急管理體系中的定位提升到如此的高度，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)可以比大倫敦市市長的職務(wù)更高，這是難以想象的；二是這種以論壇、圓桌會議形式構(gòu)建的應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動聯(lián)盟，也能有效解決應(yīng)急橫向聯(lián)動協(xié)調(diào)問題。那么，我們依靠政府主導(dǎo)和強(qiáng)制性的行政力，更應(yīng)該能夠解決聯(lián)動協(xié)調(diào)問題，恰恰相反，由于條塊分割，以不同災(zāi)種構(gòu)建的應(yīng)急體系，在橫向聯(lián)動協(xié)調(diào)中往往出現(xiàn)一些問題，這里的癥結(jié)在哪里值得深究。國外的論壇、圓桌會議聯(lián)動協(xié)調(diào)模式值得我們借鑒。

（四）指揮動員

由于政府應(yīng)急行動受到地域的限制，社區(qū)作為第一應(yīng)急響應(yīng)單位，在社區(qū)內(nèi)擔(dān)負(fù)起指揮動員社區(qū)居民應(yīng)對危機(jī)的角色，可以大大減輕危機(jī)的傷害程度，為政府和正規(guī)救援隊伍的工作創(chuàng)造良好的條件。

美國推行的社區(qū)版 “可持續(xù)減災(zāi)計劃”中，除了示警、醫(yī)療急救等系統(tǒng)外，更重要的是還包括社區(qū)的應(yīng)急管理指揮系統(tǒng)。美國的城市社區(qū)或村，與各級地方政府、駐軍、專業(yè)危機(jī)管理機(jī)構(gòu)一樣，都擁有 “不同程度的危機(jī)管理指揮動員職責(zé)”。［28］社區(qū)是地區(qū)應(yīng)急反應(yīng)小組的重要成員之一，社區(qū)應(yīng)急聯(lián)系部門由信息、行政或后勤、培訓(xùn)等負(fù)責(zé)官員組成，他們可以直接向聯(lián)邦應(yīng)急管理協(xié)調(diào)官匯報工作，也能與進(jìn)駐社區(qū)應(yīng)急救災(zāi)現(xiàn)場辦公室的其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行及時交流?？梢?，社區(qū)在美國應(yīng)急管理體系占有舉足輕重的地位，政府并不擔(dān)心將部分應(yīng)急管理的指揮權(quán)交給社區(qū)，或者與社區(qū)聯(lián)合共同執(zhí)行應(yīng)急處置的指揮職責(zé)，會導(dǎo)致什么混亂或失靈情況。

四、應(yīng)急管理特點(diǎn)對社區(qū)定位的影響

從發(fā)達(dá)國家對社區(qū)應(yīng)急管理的定位可以看出，影響社區(qū)應(yīng)急管理定位的三個重要因素中，最重要的并不是社區(qū)自身的定位，否則在應(yīng)急聯(lián)盟中社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的位置不可能比市長高，社區(qū)不可能與各級地方政府、駐軍、專業(yè)危機(jī)管理機(jī)構(gòu)一樣，都擁有不同程度的指揮動員地位。災(zāi)害、危機(jī)的慘痛教訓(xùn)逼迫他們從實際出發(fā)，從社區(qū)應(yīng)急管理本身的特點(diǎn)出發(fā)，認(rèn)真考慮和滿足社區(qū)應(yīng)急管理的需要，系統(tǒng)設(shè)計社區(qū)應(yīng)急管理的功能和定位。他們還特別注重實際作用和地位的匹配，不會空談社區(qū)的重要作用，很少有那種 “作用大、地位小”的扭曲設(shè)計。在政策和法律方面，也能適應(yīng)社區(qū)應(yīng)急管理的特點(diǎn)和需要進(jìn)行適時調(diào)整。

可見，社區(qū)應(yīng)急管理本身的特點(diǎn)和需求，對社區(qū)定位應(yīng)該具有決定性的影響。忽視這種影響，不僅僅是降低社區(qū)應(yīng)急管理的地位，更危險的是降低了社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備的等級，嚴(yán)重忽略了社區(qū)自救互救的功能與作用。

社區(qū)最貼近事發(fā)現(xiàn)場，是應(yīng)急管理的前沿陣地，與政府、專業(yè)救援機(jī)構(gòu)等應(yīng)急主體相比較，社區(qū)應(yīng)急管理至少具有以下五大優(yōu)勢和特點(diǎn)。

（一）應(yīng)急準(zhǔn)備針對性和效果最佳

“防重于救”，這是應(yīng)急管理的首要特征或最高境界。社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備做得好，便可以達(dá)到很強(qiáng)的針對性，所產(chǎn)生的效果也可能最好。因為，除地震等不可抗力的自然災(zāi)害外，社區(qū)的突發(fā)事件多是人為制造的災(zāi)害，或者說多半是社區(qū)內(nèi)部的安全隱患未能排除所導(dǎo)致的人為災(zāi)害。天津港爆炸事件后，天津市政府決心全力推進(jìn)安全天津建設(shè)，提出實施“主體責(zé)任、制度規(guī)范、設(shè)施建設(shè)、全員教育、信息管理和專家檢查 “5＋1’”安全監(jiān)管措施”，并且寫進(jìn)了政府工作報告。這個 “5＋1’”安全監(jiān)管措施總體是值得肯定的，不過其中 “全員教育”的提法值得商榷。群眾當(dāng)然需要安全教育，但是，如果群眾不了解自己生活在一種怎樣的危險環(huán)境中，群眾又如何有針對地采取預(yù)防措施呢？所以，社區(qū)中生活的群眾需要對自己生活環(huán)境的危險有知情權(quán)，對這些危險的監(jiān)督、預(yù)防有參與權(quán)，因為這事關(guān)群眾自身的安全。深圳光明新區(qū)渣土受納場究竟可以壘多高？除了專家論證之外，有沒有公眾聽證的環(huán)節(jié)？有沒有動員群眾監(jiān)督這些極度危險的渣土山？現(xiàn)在看來，群眾不僅僅需要安全教育，更需要的是公共安全 “全民動員或全員參與”。社區(qū)的安全隱患只有社區(qū)最清楚。如果想避免社區(qū)成為人為失誤造成的突發(fā)事件發(fā)生地，關(guān)鍵的就是要依托社區(qū)來做應(yīng)急準(zhǔn)備，甚至依托社區(qū)居民家庭來做應(yīng)急準(zhǔn)備，及時排除安全隱患，廣泛開展應(yīng)急知識宣傳培訓(xùn)。這樣的應(yīng)急準(zhǔn)備成本最低，效果最好。如果應(yīng)急準(zhǔn)備一直在社區(qū)的外部做，由政府控制在手里，這種應(yīng)急準(zhǔn)備對于社區(qū)來說就不是準(zhǔn)備，不是預(yù)防，只能是事發(fā)后的應(yīng)急救援。

回顧2006年國家頒布總體應(yīng)急預(yù)案以來社區(qū)的狀況，很難發(fā)現(xiàn)社區(qū)在應(yīng)急準(zhǔn)備方面得到了明顯的改善，除增加了一紙預(yù)案外，很多社區(qū)在危險源識別與排除、應(yīng)急隊伍建設(shè)、應(yīng)急物資儲備、居民應(yīng)急培訓(xùn)演練等方面依然是無所作為，預(yù)案多是官樣文章，預(yù)測預(yù)警機(jī)制形同虛設(shè)。有專家對某地區(qū)進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除了少量的防火設(shè)施，其他的裝備幾乎是空白。［29］這種狀況其實很普遍，而且至今沒有多大的改觀。這其中重要的原因，首先是與應(yīng)急準(zhǔn)備的資源由政府和專業(yè)機(jī)構(gòu)控制分不開，也與社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備不屬于國家指令性應(yīng)急準(zhǔn)備的范疇或定位有關(guān)，應(yīng)急管理的全民動員或全員參與計劃要得到真正的落實還有很大的困難。

（二）社區(qū)可以做到第一應(yīng)急響應(yīng)

公共突發(fā)事件 “表現(xiàn)出高度的破壞性、衍生性、快速擴(kuò)散性和不確定性等特征”［30］，使應(yīng)急管理和救援的難度加大。因此，贏得救援時間，就是贏得生命，這是突發(fā)事件應(yīng)急救援的重要特點(diǎn)和要求。在汶川、玉樹大地震的救援中 ，由于道路不通，政府和一些專業(yè)的救援力量無法及時趕赴現(xiàn)場，以致失去了許多救援的最佳時機(jī)。而社區(qū)就在救援現(xiàn)場，有條件做到第一應(yīng)急響應(yīng)，在最短的時間內(nèi)開展救援活動。但是，對于沒有準(zhǔn)備的社區(qū)來說，這個天然的優(yōu)勢也形有實無。尤其在政府的救援形成一種習(xí)慣之后，居民除了等待和依靠外援，不可能做到積極作為。況且救援也是一種專業(yè)活動，對于傷員的院前救援，如果沒有一定的培訓(xùn)和藥品、器械儲備，社區(qū)居民基本也是無法開展的。

這就表明，如果政府全包應(yīng)急救援活動，沒有在體制和救援設(shè)施、物資安排上給予社區(qū)一定的空間和權(quán)限，多數(shù)社區(qū)就必然在應(yīng)急第一響應(yīng)中缺位。如果社區(qū)在政府組織的救援隊伍到達(dá)前，不能進(jìn)行先期處置，開展及時有效的自救互救、社會疏導(dǎo)、控制事態(tài)的發(fā)展蔓延、減輕災(zāi)害的損失，那么接下來的政府應(yīng)急救援難度就會增大，負(fù)擔(dān)也會更重，災(zāi)害的破壞力就會更大。

（三）社區(qū)掌握救援信息準(zhǔn)確全面

在單位人向社會人轉(zhuǎn)變的過程中，城市在不斷發(fā)展壯大，社區(qū)外來人口、陌生人口日益增多，人流速度加快，新舊社區(qū)鄰里關(guān)系復(fù)雜、信息溝通困難。隨時掌握社情民意，是社區(qū)的基本職能。在災(zāi)害爆發(fā)時，專業(yè)隊伍突然涌入社區(qū)，假如沒有社區(qū)的信息支持，社區(qū)現(xiàn)場救援指揮部里假如沒有社區(qū)的工作人員協(xié)同工作，救援行動很可能是盲人摸象。很多發(fā)達(dá)國家之所以吸收社區(qū)參與應(yīng)急救援的指揮和組織工作，最重要的一點(diǎn)就是看中了社區(qū)的信息資源。同時，由于社區(qū)最貼近居民，相互了解且信任度高，社區(qū)應(yīng)急組織者又是社區(qū)中比較有能力和威望的人，所以，社區(qū)在組織群眾轉(zhuǎn)移、救援中具有人情化的號召力，這是外來救援力量所不具備的。因此，是否賦予社區(qū)有限的指揮和組織職能，不僅僅是顯示政府有沒有胸懷的問題，更重要的是顯示政府的應(yīng)急管理是否符合社區(qū)應(yīng)急管理的特點(diǎn)和實際需要的問題。

（四）社區(qū)取得救援物資方便快捷

救援物資能否快速抵達(dá)，成為救援行動成敗的關(guān)鍵。如果能夠就近取材，社區(qū)是救援物資抵達(dá)的最快路徑。因此，國家應(yīng)急救援物資儲備庫是集中在政府指定的區(qū)域，還是分散在社區(qū)之中，需要根據(jù)應(yīng)急救援的特點(diǎn)和需要來做出決斷。我們認(rèn)為，社區(qū)應(yīng)該成為救援物資儲備的大本營，社區(qū)避難場所甚至可以與應(yīng)急救援物質(zhì)儲備功能進(jìn)行整合利用，這是快速獲取救援物資最方便的途徑。居民家庭也應(yīng)該進(jìn)行一些基本的應(yīng)急物資儲備，如滅火器、應(yīng)急照明燈、急救藥包、急救斧、逃生繩等。

（五）社區(qū)參與恢復(fù)計劃事半功倍

社區(qū)災(zāi)后恢復(fù)屬于社區(qū)應(yīng)急管理工作的一部分，參與恢復(fù)計劃應(yīng)屬社區(qū)本分或職能。災(zāi)后恢復(fù)不能由政府包攬包辦，一是政府資金有限，二是重建恢復(fù)工作千頭萬緒，事無巨細(xì)都由政府來做，既做不了也做不好。我們在某市民政部門做應(yīng)急物資儲備調(diào)研時聽到一個有趣而感覺無奈的事：一個農(nóng)民的老房子被大水淹垮了，她兒子的獨(dú)棟樓房安然無恙，而且就在不遠(yuǎn)處，她不去兒子家住，而是向民政救災(zāi)官員哭訴：說自己沒有房子住，請政府趕緊幫忙蓋新房。政府官員明知如此，也只好出錢蓋房，而且要限期完成，不然上級要追責(zé)。對此，有的街坊戲說：現(xiàn)在是政府幫兒子盡孝。其實，這個也難怪群眾，社區(qū)缺乏災(zāi)后自我恢復(fù)能力，政府就難以改變大包大攬的救災(zāi)機(jī)制，因此，如何構(gòu)筑有恢復(fù)能力的社區(qū)，也是當(dāng)前急需研究解決的一個問題。所以，如果社區(qū)自我恢復(fù)力強(qiáng)，社區(qū)在災(zāi)害恢復(fù)中的作用發(fā)揮得好，就能大大減輕政府的財政壓力，起到事半功倍的效果。

美國建設(shè) “有恢復(fù)能力的社區(qū)”意在提高政府災(zāi)害恢復(fù)決策的準(zhǔn)確性，培育社區(qū)自我恢復(fù)力。在計劃中，社區(qū)占據(jù)非常重要的位置，社區(qū)的應(yīng)急指揮部負(fù)責(zé)協(xié)助政府的災(zāi)害重建工作。在災(zāi)后重建資金方面，私人資金占主要成分，以北嶺的震后重建為例，私人資金占65．3%，主要從保險理賠渠道獲得，公共撥款和貸款僅占34．7%。［31］公共撥款主要針對需要照顧的困難家庭，貸款主要支持住房和小型商業(yè)的恢復(fù)。保險理賠之所以達(dá)到如此高的比例，這與社區(qū)在災(zāi)前的宣傳推廣和居民防災(zāi)意識強(qiáng)有直接的聯(lián)系，體現(xiàn)了社區(qū)的自我恢復(fù)力。

社區(qū)的應(yīng)急優(yōu)勢還遠(yuǎn)不止這些，在動員群眾、巡防監(jiān)測、預(yù)警報警、鄰里守望、處理糾紛、心理安撫等方面，社區(qū)都可以做到無微不至，實現(xiàn)自己的家園自己看護(hù)、社區(qū)的安全社區(qū)維護(hù)的良好格局。

五、我國社區(qū)應(yīng)急管理定位的體制建構(gòu)

從上述分析可以看出，社區(qū)應(yīng)急管理的特點(diǎn)和實際需要，才是確定社區(qū)應(yīng)急管理定位的最重要因素，這就是以實際出發(fā)，而不是從現(xiàn)存的體制、理念出發(fā)。因此，我們應(yīng)該更新觀念，深化體制改革，尤其是深化國家應(yīng)急管理體制改革，從而理順政府與社區(qū)、政府應(yīng)急管理與社區(qū)應(yīng)急管理的關(guān)系，立足于社區(qū)應(yīng)急管理的特點(diǎn)和實際需要，進(jìn)一步審視和優(yōu)化國家應(yīng)急管理體系的總體架構(gòu)，從主體性質(zhì)、結(jié)構(gòu)成分、關(guān)聯(lián)模式、權(quán)力配給、功能義務(wù)等社區(qū)應(yīng)急管理定位的幾個基本維度或方面，對社區(qū)體制、應(yīng)急管理體制、社區(qū)應(yīng)急管理的定位進(jìn)行綜合的思考和建構(gòu)。

（一）主體性質(zhì)

社區(qū)的主體性質(zhì)可從兩方面得到印證：

（1）從組織性質(zhì)看，社區(qū)居 （村）委會作為自治組織，具有自主開展應(yīng)急管理的屬性。

（2）從社區(qū)應(yīng)急管理的特點(diǎn)和客觀需要來看，社區(qū)也具有自主性和主體性。因為，社區(qū)應(yīng)急管理的工作量大、內(nèi)容復(fù)雜，社區(qū)外其他的應(yīng)急主體無法代替；社區(qū)應(yīng)急準(zhǔn)備和預(yù)防是社區(qū)自身的事情，其他應(yīng)急主體準(zhǔn)備和預(yù)防做得怎么好，也替代不了社區(qū)自身的準(zhǔn)備和預(yù)防；社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)和災(zāi)害的早期處置力，也是其他主體無法替代的。在災(zāi)害初期、政府救援力量還未來得及抵達(dá)的時間段內(nèi)，社區(qū)除了依據(jù)群眾自己的力量，獨(dú)立自主地開展災(zāi)害早期處置和自救互救行動外，別無更好的選擇。如果從屬于、依附于政府或社區(qū)以外的其他單位，缺乏應(yīng)急管理的自主動員力、支配力，社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)的速度和效率就會大打折扣。

總之，結(jié)合社區(qū)自治組織的屬性、社區(qū)應(yīng)急管理的特點(diǎn)和客觀需要來定位：社區(qū)居 （村）委會應(yīng)該是基層應(yīng)急管理的主體之一。

社區(qū)居 （村）委會定位為基層群眾自治組織沒有疑議，但定位為基層應(yīng)急管理的主體之一，在認(rèn)識上和現(xiàn)行政社管理體制上都存在一定的阻力。李靈芝 （2015）將目前政府與社區(qū)的依附關(guān)系概括為六化：即志愿責(zé)任化、服務(wù)指令化、工作內(nèi)容指標(biāo)化、組織活動 “運(yùn)動化”、工作人員官僚化、共建單位政績化。［32］政府與社區(qū)的關(guān)系不順，社區(qū)自治地位模糊，社區(qū)應(yīng)急管理缺乏自主性和主體性已是不爭的事實。

鑒此，社區(qū)居 （村）委會要定位為基層應(yīng)急管理的主體，前提條件是必須深入推進(jìn)社區(qū)體制改革，改變過去政府與社區(qū)之間依靠行政指令建立的代理或依附關(guān)系，建立新型平等的委托代理合作關(guān)系。還原社區(qū)的自治權(quán)，包括還給社區(qū)決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、財務(wù)權(quán)、人事權(quán)。尤其是在提供人財物保障的前提下，充實社區(qū)應(yīng)急管理的自主權(quán)，釋放社區(qū)的活力，從而提升社區(qū)應(yīng)急管理的能力。

有人可能會說，社區(qū)從來就沒有被削弱應(yīng)急管理的自主權(quán)。但是，對于一個沒有人財物保障的社區(qū)，泛談應(yīng)急管理的自主權(quán)是毫無實際意義的。

當(dāng)然，社區(qū)定位為基層應(yīng)急管理的主體之一，不等于可以一意孤行地開展應(yīng)急管理活動，因為，應(yīng)急管理是一個需要高度協(xié)調(diào)配合的行動，在缺乏外援的極端困難情況下，我們提倡社區(qū)獨(dú)立自主地應(yīng)對，盡量組織實施自救互救；在外援到來之后，社區(qū)應(yīng)該主動接受政府指揮體系和專業(yè)救援隊伍的指導(dǎo)，從應(yīng)急管理的需要出發(fā)，與政府和其他有關(guān)單位協(xié)同配合，共同做好應(yīng)急管理工作。

（二）結(jié)構(gòu)成分

結(jié)構(gòu)成分主要反映社區(qū)應(yīng)急管理在我國應(yīng)急管理體系中所占的位置或權(quán)重。

就我國應(yīng)急管理的體系結(jié)構(gòu)來說，不少專家建議應(yīng)該有一個中央高層綜合應(yīng)急指揮平臺的頂層設(shè)計。2008年華中地區(qū)大雪災(zāi)，盡管國家各職能部門都在全力應(yīng)對，但因各自為政、缺乏協(xié)調(diào)，造成了很多不應(yīng)該有的問題和損失。有專家在天津8．12大爆炸現(xiàn)場調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)場各種指揮部有十多個。這種分行業(yè)、部門、災(zāi)種的應(yīng)急管理體制，急需有一個宏觀層面的應(yīng)急指揮中心，統(tǒng)領(lǐng)各級政府、各部門、各專業(yè)機(jī)構(gòu)包括武警消防等應(yīng)急管理和救援單位的行動。有了這樣一個中心，其他應(yīng)急組織和機(jī)構(gòu)的定位和相互關(guān)系才有可能逐級弄清楚。當(dāng)然，這種更高層次的指揮中心，涉及武警、特警等方面的體制改革，難度更大，限于篇幅，只能另文探討。本文的結(jié)構(gòu)成分，只就基層應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)中，社區(qū)所在的位置及其重要性進(jìn)行探討。

我國目前的應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)是依據(jù)行政層級劃分的。在基層應(yīng)急管理的組織結(jié)構(gòu)中，主要包括縣級人民政府、街道辦事處、鄉(xiāng)級人民政府，基層行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、上級部門的派駐單位、國有企業(yè)、民營企業(yè)、社區(qū)居 （村）委會、社會團(tuán)體等成分。這其中有體制內(nèi)的成分，也有體制外的成分。

社區(qū)居 （村）委會雖然屬于體制外的成分，但是就其所轄的區(qū)域范圍、面積、人口、房屋、土地、山川、湖泊、道路、公共設(shè)施等等的數(shù)量，以及所承擔(dān)的社會工作分量來講，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大過基層組織體系中的任何單位。甚至連體制內(nèi)的大型企事業(yè)單位、軍工單位的生活區(qū)、商業(yè)及公共場所，乃至居民的所有活動場所，也基本屬于社區(qū)的治安管轄范圍。雖然其中有些是社區(qū)與駐地單位共管共建的區(qū)域，但無可否認(rèn)的是，社區(qū)居 （村）委會應(yīng)急管理覆蓋的范圍之大、觸角之長、防護(hù)標(biāo)的之多、應(yīng)急管理工作的復(fù)雜程度和工作量之大，堪稱基層應(yīng)急單位之首?？梢哉f，凡有居民，蓋為社區(qū)；社區(qū)無憂，天下安穩(wěn)。

因此，結(jié)合社區(qū)應(yīng)急管理的優(yōu)勢和特點(diǎn)，從應(yīng)急管理的結(jié)構(gòu)成分來定位，可以說，社區(qū)應(yīng)急管理是我國基層應(yīng)急管理體系中最重要的組成部分。

（三）關(guān)聯(lián)模式

關(guān)聯(lián)模式既反映主體與主體之間的關(guān)系，也決定一個主體在體系中的地位。例如，相互間的指令性關(guān)聯(lián)模式與協(xié)議性關(guān)聯(lián)模式就有很大的不同，前者體現(xiàn)的是從屬或依附關(guān)系，后者體現(xiàn)的是平等的協(xié)議合作關(guān)系。

國務(wù)院辦公廳 《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見》，要求社區(qū)等單位加強(qiáng)公共安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，配備各類應(yīng)急器材，包括電子監(jiān)控設(shè)備等，但并沒有明確這些任務(wù)的落實路徑，只是籠統(tǒng)提出“根據(jù)有關(guān)要求和實際情況”或 “有條件的社區(qū)”［5］等概念。這里 “有條件的社區(qū)”，是指社區(qū)所在地的基層政府 “有條件”？還是指社區(qū)自身“有條件”？意見并不明確。

就目前社區(qū)與基層政府是一種指令性關(guān)聯(lián)模式的實際情況，對社區(qū)所有需要經(jīng)費(fèi)的應(yīng)急任務(wù)，指向應(yīng)該主要是社區(qū)所在地的基層政府，不應(yīng)該是指社區(qū)自身 “有條件”。即使還原社區(qū)完整的自治地位，不再是一種行政依附關(guān)系，基層政府在社區(qū)應(yīng)急的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本的應(yīng)急準(zhǔn)備方面仍然肩負(fù)相當(dāng)大的責(zé)任。

這一方面是由于維護(hù)社會整體安全，主要還是政府的責(zé)任。另一方面，城市社區(qū)居委會多數(shù)沒有經(jīng)濟(jì)實體支撐，缺乏經(jīng)濟(jì)來源。農(nóng)村村委會雖有經(jīng)濟(jì)實體支撐，但是，公共積累普遍不足，真正“有條件”建設(shè)公共安全基礎(chǔ)設(shè)施、配備各類應(yīng)急器材，包括電子監(jiān)控設(shè)備的社區(qū)還是極少。如果意見是指社區(qū)自身 “有條件”，那么這些極少數(shù)社區(qū)的應(yīng)急準(zhǔn)備，對于社區(qū)整體應(yīng)該有的應(yīng)急準(zhǔn)備來說只是杯水車薪。目前政府向社區(qū)轉(zhuǎn)移了大量的行政事務(wù)，但據(jù)了解社區(qū)從政府獲取的經(jīng)濟(jì)來源僅占8%左右［33］，社區(qū)經(jīng)費(fèi)短缺嚴(yán)重制約了應(yīng)急管理活動的開展。佘廉教授認(rèn)為：“在很多調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)最好的效率就是自救、互救，真正等到救援部隊來的比例是非常小的，自救互救方面的設(shè)施、教育應(yīng)該由政府來提供?！保?4］

可見，社區(qū)應(yīng)急管理的責(zé)任具有雙重性，它既是社區(qū)自己的事務(wù)，是社區(qū)保家護(hù)院的自治義務(wù)，是社區(qū)義不容辭的責(zé)任，同時它也是政府的事務(wù)和責(zé)任，而且政府的責(zé)任要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于社區(qū)。從這個意義來說，社區(qū)的應(yīng)急管理事務(wù)在很大程度上可以視為替政府從事社會管理或服務(wù)。

我國政府購買服務(wù)的改革已經(jīng)比較成熟，應(yīng)該推廣到政府向社區(qū)購買一部分應(yīng)急管理服務(wù)的領(lǐng)域。在這方面，應(yīng)該借鑒發(fā)達(dá)國家與社區(qū)簽訂協(xié)議、合作應(yīng)對危機(jī)的方式，建立政府與社區(qū)的公共安全服務(wù)定向購買、緊密合作關(guān)系，以此分清基層政府與社區(qū)在應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)急功能建設(shè)、應(yīng)急處置各個主要環(huán)節(jié)中的權(quán)利和義務(wù)。這樣就將目前基層政府與社區(qū)的指令性關(guān)聯(lián)模式，轉(zhuǎn)化為協(xié)議性關(guān)聯(lián)模式，并以此明確各自的責(zé)任和定位。

在政府與社區(qū)的應(yīng)急投入?yún)f(xié)議中，可以安排政府投入一部分，相應(yīng)要求社區(qū)自籌一部分。內(nèi)部自籌不夠的，社區(qū)可以尋求社會援助，社會援助也可以采取協(xié)議方式，以保證救助資金和物資的正確使用和救助的可持續(xù)性。國家可通過稅收和相關(guān)政策，對于應(yīng)急準(zhǔn)備的社會協(xié)議援助予以鼓勵。對社區(qū)的應(yīng)急準(zhǔn)備給予援助，是一種事前支援，可以有效防止事件的發(fā)生和降低災(zāi)害破壞的程度，比事后救助的意義更為重大。所以，要改變慈善機(jī)構(gòu)和行善者過去那種 “救災(zāi)不防災(zāi)，救難不防難”的事后救助理念，重構(gòu) “防災(zāi)第一、應(yīng)急救援第二”的應(yīng)急管理原則和救援文化理念。

因此，以關(guān)聯(lián)模式來定位，社區(qū)是通過協(xié)議與政府進(jìn)行應(yīng)急管理緊密合作的伙伴。

（四）權(quán)力配給

主體在體系中的權(quán)力配給狀況，是衡量一個主體地位的關(guān)鍵指數(shù)。

前面的研究顯示，西方國家的社區(qū)在應(yīng)急體系中權(quán)力配給很高，在各種形式的地區(qū)應(yīng)急聯(lián)盟、現(xiàn)場應(yīng)急指揮部中，社區(qū)可以與其他高層領(lǐng)導(dǎo)平起平坐，共同擔(dān)負(fù)本轄區(qū)應(yīng)急管理的組織、指揮、協(xié)調(diào)職責(zé)。

我國的社區(qū)要做到這一點(diǎn)，目前還有些困難。主要原因還是社區(qū)的自治地位不落實，人員素質(zhì)差，自治能力普遍偏低。但是不能因為社區(qū)目前的各種條件差，就弱化社區(qū)在應(yīng)急管理體系中的定位，相反，應(yīng)該以社區(qū)應(yīng)急管理體制改革作為一個契機(jī)，以改革創(chuàng)新的精神，切實突破現(xiàn)有社區(qū)管理體制的困局，在改善社區(qū)治理環(huán)境、培植自治能力、提升人員素質(zhì)、增強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急管理能力的基礎(chǔ)上，提升社區(qū)在應(yīng)急管理體系中的權(quán)力配給，賦予社區(qū)超出一般社會組織定位的體制安排。

1．推行社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)管委會計劃

本計劃中，社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)管委會是社區(qū)應(yīng)急管理的核心。由居 （村）委會組織，通過民主協(xié)商和社區(qū)內(nèi)部公開競選的方式，選出社區(qū)中有能力、有威望、有責(zé)任心、有奉獻(xiàn)精神的人來擔(dān)任管委會主席，并接受基層政府委任和授權(quán)。管委會成員由居委會或村委會工作人員、黨員、民眾、志愿者團(tuán)體、慈善組織、醫(yī)院、學(xué)校、企事業(yè)駐地單位等本社區(qū)各行業(yè)的代表組成。管委會主席及成員均為自愿者，兼職義務(wù)工作，不領(lǐng)工資。管委會依據(jù)國家法律、社區(qū)公共安全應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)、以及管委會章程，辦理社區(qū)應(yīng)急管理事務(wù)，與基層政府簽訂應(yīng)急管理合作協(xié)議，履行協(xié)議中的權(quán)力和義務(wù)，管理社區(qū)內(nèi)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施和物資，組建應(yīng)急救援小分隊，全程開展應(yīng)急管理活動。管委會主席參與所在地基層政府綜合應(yīng)急指揮中心或政府在社區(qū)設(shè)立的現(xiàn)場應(yīng)急指揮部的管理工作，并擔(dān)任副職。管委會成員任期屆滿需要經(jīng)過改選，以保持管委會的活力。在條件不夠成熟、規(guī)模比較小的社區(qū)，名稱上也可以為社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)小組，不宜一律采用管委會的名稱。

2．按照應(yīng)急管理的特點(diǎn)和需要改組居 （村）委會

在社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)管委會發(fā)展的初級階段，在組織形式上不能表現(xiàn)為另起爐灶，而是作為居 （村）委會組織的延伸形式和新鮮力量，與居 （村）委會合署辦公，協(xié)同工作。這樣有利于減少改革的震動。居 （村）委會現(xiàn)有的職能工作、人員暫時不做大的變動，但是需要按照應(yīng)急管理的特點(diǎn)和需要適當(dāng)進(jìn)行改組，如增設(shè)應(yīng)急管理的職能部門，加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急管理的分類管理。居 （村）委會現(xiàn)職主要領(lǐng)導(dǎo)仍然為專職，原有職權(quán)待遇不變。居 （村）委會主任兼任管委會副主席。管委會從應(yīng)急管理需要出發(fā)，對居 （村）委會現(xiàn)有的應(yīng)急資源、物資、信息、人員擁有支配權(quán)。管委會不負(fù)責(zé)居 （村）委會有關(guān)應(yīng)急管理事務(wù)以外的日常事務(wù)性工作。

3．管委會民主自治管理的探索將全面影響居（村）委會的改革

在社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)管委會發(fā)展的中高級階段，由于應(yīng)急管理工作性質(zhì)特別、地位突出，此階段的管委會與居 （村）委會相比，應(yīng)急工作顯得較為強(qiáng)勢，而且管委會的民主自治管理探索試驗逐步成熟，民主辦會、能人治會、義務(wù)助會風(fēng)氣逐步得到廣泛認(rèn)同。條件成熟的社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)管委會還可以依法進(jìn)行登記，成為社團(tuán)法人組織，專職管理社區(qū)應(yīng)急管理事務(wù)。政府與社區(qū)的關(guān)系也逐步理順，政府不僅與管委會簽約，而且也與居 （村）委會簽約，建立起平等協(xié)商、互聯(lián)互助的新型政社關(guān)系。管委會與居 （村）委會的關(guān)系將進(jìn)行重構(gòu)，管委會成熟的民主自治管理模式將全面影響居 （村）委會的改革，在應(yīng)急管理體制改革的強(qiáng)勢誘導(dǎo)下，居 （村）委會民主自治管理模式將逐步趨于完善，真正成為自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的社區(qū)群眾性自冶組織。

因此，在改善社區(qū)治理環(huán)境、提升人員素質(zhì)、增強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急管理能力的基礎(chǔ)上，社區(qū)在應(yīng)急管理體系中權(quán)力配給的定位將得到大幅提升：社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)管委會參與基層政府綜合應(yīng)急指揮中心或指揮部的管理工作，管委會主席是領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)體中的核心成員，協(xié)同擔(dān)負(fù)本轄區(qū)應(yīng)急管理的組織、指揮、協(xié)調(diào)職責(zé)。

（五）功能義務(wù)

社區(qū)作為應(yīng)急管理的主體，必須匹配與主體定位相適應(yīng)的功能義務(wù)，切實提升社區(qū)應(yīng)急管理的能力。因此，功能義務(wù)是完整體現(xiàn)社區(qū)應(yīng)急管理定位的一個重要內(nèi)容。

社區(qū)應(yīng)急管理平時的主要任務(wù)是制訂與落實社區(qū)應(yīng)急預(yù)案和進(jìn)行應(yīng)急器材物資準(zhǔn)備，實施應(yīng)急監(jiān)測、預(yù)測、預(yù)警、預(yù)報，開展應(yīng)急知識宣傳培訓(xùn)和演練。在發(fā)生重大災(zāi)難事件時，及時動員組織和指揮群眾開展避險、逃生、自救、互救等先期救援行動，密切配合公安、消防、交通和醫(yī)療急救等應(yīng)急救援機(jī)構(gòu)和現(xiàn)場指揮部，做好道路疏通、險情排除、次生災(zāi)害防控以及受災(zāi)群眾的生活安排、心理安撫、矛盾調(diào)解、恢復(fù)重建方面的工作。因此，就功能義務(wù)進(jìn)行定位，社區(qū)在應(yīng)急準(zhǔn)備、預(yù)測預(yù)警、應(yīng)急處置、恢復(fù)重建全過程中發(fā)揮著重要的組織、指揮、協(xié)調(diào)和輔助作用。

綜上所述，本研究最后就社區(qū)在我國應(yīng)急管理體系中的定位做出以下概括：

社區(qū)居委會、村委會是基層應(yīng)急管理的主體，是我國基層應(yīng)急管理體系中最重要的組成部分，是通過協(xié)議與政府進(jìn)行應(yīng)急管理緊密合作的伙伴，是基層政府綜合應(yīng)急指揮中心或指揮部領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)體的核心成員，在應(yīng)急準(zhǔn)備、預(yù)測預(yù)警、應(yīng)急處置、恢復(fù)重建全過程中，社區(qū)發(fā)揮著重要的組織、指揮、協(xié)調(diào)和輔助作用。

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A Study on the Role of Communities in Emergency Administration

YU Shu-huaZHOU Lin-sheng
（Guangdong Comprehensive Reform and Development Research Institute，Guangzhou 510410，Guangdong，China）

The role of communities in emergency administration reflects the relationship between the government and the individual community in emergency administration．Acting as the most important work force at the grassroot level，and the partner of the government，the Community Neighborhood Committee and the Village Committee should play a central role in emergency administration．When emergency occurs，the community plays the role of organizing，directing，coordinating and facilitating the work of emergency preparation，prediction，management and restoration，which exerts most essential influence on the efficiency and effect of emergency administration．

community；emergency administration；positioning

D035：D638

A

1009－055X（2016）01－0046－11

2015－11－08

余樹華 （1956－），男，廣東省綜合改革發(fā)展研究院常務(wù)副院長，中國應(yīng)急管理學(xué)會公共安全標(biāo)準(zhǔn)化專業(yè)委員會委員，廣州市重大行政決策論證專家，華南理工大學(xué)未來與發(fā)展研究中心副主任、學(xué)報編審 （教授），主要研究方向為體制改革、應(yīng)急管理；周林生 （1960－），男，中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會副會長，廣東省綜合改革發(fā)展研究院執(zhí)行理事長，廣東省體制改革研究會會長，主要研究方向為體制改革、應(yīng)急管理。