當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)利益格局失衡困境與調(diào)整路徑

楊超，劉彤

（東北師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117）

當(dāng)前中國(guó)城鄉(xiāng)利益格局失衡困境與調(diào)整路徑

楊超，劉彤

（東北師范大學(xué)政法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117）

隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的推進(jìn)，城鄉(xiāng)利益格局失衡這一新中國(guó)成立以來(lái)始終面臨的發(fā)展困境雖然有所緩解，但城鄉(xiāng)之間依然面臨著經(jīng)濟(jì)上的收入差距較大、政治上的權(quán)利不平等、社會(huì)保障上的受益懸殊、文化教育上的資源不均衡等突出問(wèn)題。當(dāng)前造成我國(guó)城鄉(xiāng)利益格局失衡的原因主要在于長(zhǎng)期無(wú)法取得實(shí)質(zhì)性改變而依然存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、國(guó)家政策上的以農(nóng)哺工、保障制度的差異和分配機(jī)制的不公。打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)枷鎖、完善社會(huì)保障制度和分配機(jī)制、暢通農(nóng)民利益實(shí)現(xiàn)渠道和機(jī)制是實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)利益格局平衡的有效途徑。

當(dāng)前中國(guó)；城鄉(xiāng)利益格局；失衡；調(diào)整

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一，是推動(dòng)城鄉(xiāng)共同繁榮、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化新格局的根本路徑，是加速新農(nóng)村建設(shè)、全面建設(shè)小康社會(huì)的內(nèi)在要求。在新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)推動(dòng)下，我國(guó)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展取得重大進(jìn)展，但在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，我國(guó)城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等公共物品的享有上仍然存在較大差距，城鄉(xiāng)利益格局失衡困境并未得到根本好轉(zhuǎn)。因此，調(diào)整當(dāng)前我國(guó)失衡的城鄉(xiāng)利益格局，就成為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展中亟待解決的重大問(wèn)題。

一、當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)利益格局失衡的困境

近年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)利益格局總體狀況得到一定改善，但失衡問(wèn)題依然比較突出，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：城鄉(xiāng)居民收入差距比居高不下，農(nóng)民政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度依然低于城市市民，城鄉(xiāng)社會(huì)保障相差懸殊，文化教育資源分配不公。

（一）經(jīng)濟(jì)利益格局失衡——城鄉(xiāng)居民收入差距增大趨勢(shì)依然沒(méi)有改變。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入都在不斷增長(zhǎng)，但由于農(nóng)民收入增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)低于城市居民收入增長(zhǎng)速度所造成的城鄉(xiāng)收入差距增大趨勢(shì)一直沒(méi)有得到有效緩解。特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，盡管?chē)?guó)家頒布了很多惠農(nóng)政策，農(nóng)民收入開(kāi)始有了大幅度提高，但城鄉(xiāng)居民收入差距依然沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性改變。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入比，除了2014年在“3”以下，其他年份均在“3”以上，以2010年到2014年我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入比變化情況為例，2010年至

2014年的5年里，農(nóng)村居民純收入分別為5919元、6977元、7917元、8896元、9892元，城鎮(zhèn)居民可支配收入分別為19109元、21810元、24565元、26955元、28844元，5年間城鄉(xiāng)收入比分別為3.23:1、3.13: 1、3.10:1、3.03:1、2.92:1，城鄉(xiāng)居民收入絕對(duì)差距分別為13190元、14833元、16648元、18059元、18952元。[1]以上數(shù)據(jù)表明我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入比在逐年縮小，但是城鄉(xiāng)居民收入絕對(duì)差距卻在逐年擴(kuò)大。城鄉(xiāng)居民之間的收入差距懸殊，收入絕對(duì)差距越來(lái)越大，直接導(dǎo)致我國(guó)城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)利益格局日益失衡。

（二）政治利益格局失衡——城鄉(xiāng)政治權(quán)利實(shí)現(xiàn)程度不同。

政治利益格局失衡主要體現(xiàn)在政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度上。長(zhǎng)期以來(lái)，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、自身民主素質(zhì)和能力較低等歷史條件和因素的影響，農(nóng)民政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市公民，突出表現(xiàn)在農(nóng)民的參政權(quán)、平等權(quán)和自由權(quán)實(shí)現(xiàn)程度較低。

農(nóng)民參政議政的權(quán)利受到限制。從人大代表的構(gòu)成情況來(lái)看，農(nóng)民參政權(quán)受到不公平對(duì)待。2010年之前，農(nóng)村每一名人大代表所代表的人口數(shù)四倍于城鎮(zhèn)每一名人大代表所代表的人口數(shù)，即農(nóng)民只享有城鎮(zhèn)居民1/4的選舉權(quán)。盡管2010年修改后的選舉法明確規(guī)定，城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表，但是在2013年十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)的2987名代表中，來(lái)自一線(xiàn)的工人、農(nóng)民代表只有401名，占代表總數(shù)的13.42%，[2]這一代表比例同2013年全國(guó)6.296億的鄉(xiāng)村人口相比仍然相差甚遠(yuǎn)。[3]

農(nóng)民的平等權(quán)受到歧視，在社會(huì)政治生活中被區(qū)別對(duì)待。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，在國(guó)家政治生活中，農(nóng)民與市民都是國(guó)家公民，都享有平等的權(quán)利。但在現(xiàn)實(shí)政治生活中，城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度卻人為地將公民分為具有城鎮(zhèn)戶(hù)口的市民和具有農(nóng)村戶(hù)口的農(nóng)民。農(nóng)民在就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等各個(gè)方面都不能享有同城市居民平等的權(quán)利，致使農(nóng)民成為現(xiàn)實(shí)中的“二等公民”。

農(nóng)民的自由權(quán)受到限制，體現(xiàn)為農(nóng)民的遷徙自由與結(jié)社自由受到約束。在自由遷徙方面，受1958年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)戶(hù)籍登記條例》約束，農(nóng)民被固定在戶(hù)籍所在地，除了升學(xué)、就業(yè)等情況外，不能夠進(jìn)行自由遷徙。自由結(jié)社方面，農(nóng)民也受到嚴(yán)格限制，沒(méi)有形成代表自身利益的社團(tuán)組織。在我國(guó)，工人有工會(huì)，商人有工商聯(lián)，而作為我國(guó)人口數(shù)量最多的農(nóng)民群體卻沒(méi)有代表自身利益的社團(tuán)組織，使農(nóng)民群體在國(guó)家政治生活中的利益表達(dá)集體失聲。由于廣大農(nóng)民最基本的政治權(quán)利受到各種限制，自然就在所難免地造成城鄉(xiāng)之間政治利益格局失衡的局面。

（三）社會(huì)利益格局失衡——城鄉(xiāng)社會(huì)保障相差懸殊。

當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)利益格局失衡的突出表現(xiàn)在于城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障相差懸殊，同城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)利存在覆蓋范圍小、保障水平低和保障內(nèi)容不全面等問(wèn)題。

一是農(nóng)民社會(huì)保障覆蓋范圍小、發(fā)展不平衡。據(jù)調(diào)查顯示，“目前農(nóng)村獲得國(guó)家提供養(yǎng)老金的老人只占18.9%，直接或間接提供物質(zhì)或現(xiàn)金支持的只占36.1%，沒(méi)有得到政府相關(guān)幫助的老人仍然占63.9%”，[4]“截至2014年農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)只覆蓋到了6.5%的農(nóng)村老齡人口，不及城市的1/10”。[5]此外，解決農(nóng)民基本醫(yī)療衛(wèi)生問(wèn)題的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障力度與水平均較低。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度盡管在2010年基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)的全覆蓋，但是其以大病統(tǒng)籌為主、兼顧小病理賠的原則縮小了保障和理賠的范圍，導(dǎo)致農(nóng)民平時(shí)大部分小病的治療費(fèi)用不能獲得理賠。[6](p138)

二是農(nóng)村社會(huì)保障的待遇水平低。“據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年，全國(guó)城鎮(zhèn)低保平均標(biāo)準(zhǔn)每人每月411元，全國(guó)城鎮(zhèn)低保月人均補(bǔ)助水平274.6元；而全國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)每人每月231元，全國(guó)農(nóng)村低保月人均補(bǔ)助水平125.3元?？梢?jiàn)，城鎮(zhèn)待遇標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)村的2倍左右。2014年，全國(guó)城鎮(zhèn)最低生活保障人數(shù)1880.2萬(wàn)人，支出694.6億元；而農(nóng)村最低生活保障人數(shù)達(dá)5209萬(wàn)人，支出共計(jì)844億元。雖然農(nóng)村居民受到的保障人數(shù)和支出資金比城鎮(zhèn)多，但是保障的待遇標(biāo)準(zhǔn)卻比城鎮(zhèn)小”。[7](p100)

三是農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)的內(nèi)容不全甚至缺失，尤以社會(huì)救助權(quán)和社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)最為典型。在我國(guó)，農(nóng)村的社會(huì)救助權(quán)主要包括最低生活保障制度和五保供養(yǎng)制度。與城市居民享有的最低生活保障相比，農(nóng)村救助的資金嚴(yán)重不足，根本無(wú)法滿(mǎn)足被保障農(nóng)民的基本生活需要。此外，同城市居民享有的生育保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保

險(xiǎn)相比，農(nóng)民只有養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然災(zāi)害保險(xiǎn)、農(nóng)村婦女的生育保險(xiǎn)等則在內(nèi)容上處于匱乏甚至是空白狀態(tài)。這些社會(huì)保障權(quán)利的懸殊是城鄉(xiāng)之間社會(huì)利益格局失衡的重要體現(xiàn)，不利于我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的解決和城鄉(xiāng)之間社會(huì)利益格局的平衡。

（四）文化利益格局失衡——文化教育資源分配不公。

同城市市民享有的多樣的文化生活、完備的教育制度和豐厚的文化教育資源相比，農(nóng)村文化教育設(shè)施匱乏，師資力量薄弱，農(nóng)民文化生活貧乏、單一。文化教育資源分配不公，使城鄉(xiāng)之間文化利益格局的失衡狀況極為明顯。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與農(nóng)民生活水平的不斷提高，日益富足的農(nóng)民迫切希望過(guò)上形式多樣、喜聞樂(lè)見(jiàn)的文化生活。新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，為農(nóng)村文化建設(shè)帶來(lái)了高額的國(guó)家財(cái)政投入，但長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村文化建設(shè)積貧積弱的狀態(tài)無(wú)法在短期內(nèi)扭轉(zhuǎn)，農(nóng)民文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與當(dāng)前農(nóng)村文化建設(shè)之間的矛盾突出，農(nóng)村文化教育資源配置極度匱乏。一方面，農(nóng)民文化生活貧乏，文化娛樂(lè)活動(dòng)單一，農(nóng)村固有的文化資源存量無(wú)法滿(mǎn)足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的精神文化需要。我國(guó)絕大部分農(nóng)村地區(qū)的文化基礎(chǔ)設(shè)施仍然嚴(yán)重不足且利用率低。而現(xiàn)存的鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站大多條件簡(jiǎn)陋，有的只有一塊牌子、一張桌子，其文化陣地的功能名存實(shí)亡。另一方面，農(nóng)村教育資源極度匱乏，特別是少數(shù)民族和邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村，各項(xiàng)師資力量和辦學(xué)條件仍然比較緊缺?！敖┠陙?lái)，農(nóng)村地區(qū)大量撤并學(xué)校，推進(jìn)學(xué)校進(jìn)城和農(nóng)村學(xué)生進(jìn)城上學(xué)，為解決城鎮(zhèn)學(xué)校的擇校熱和大班額，教育資源繼續(xù)向城市傾斜，這將進(jìn)一步加劇‘城滿(mǎn)、鄉(xiāng)弱、村空’的局面”。[8]這種農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給的嚴(yán)重不足，使農(nóng)民的上學(xué)難、看書(shū)難、看戲難、看電影難以及收聽(tīng)收看廣播電視難等問(wèn)題日益突出，嚴(yán)重影響農(nóng)民文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，造成城鄉(xiāng)之間文化利益格局的鴻溝越拉越大。

二、當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)利益格局失衡的根源分析

城鄉(xiāng)利益格局失衡是多方面因素共同作用的結(jié)果，既有農(nóng)業(yè)自身相對(duì)于工業(yè)的天然劣勢(shì)和農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展相對(duì)落后的客觀(guān)因素，又有農(nóng)民自身能力和素質(zhì)相對(duì)不足的主觀(guān)原因，但歸根結(jié)底，導(dǎo)致我國(guó)城鄉(xiāng)利益格局失衡的根源在于“城鄉(xiāng)分治、一國(guó)兩策”[9](p3)的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。在這種二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下，國(guó)家長(zhǎng)期通過(guò)農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)、鄉(xiāng)村支援城市的方式從農(nóng)民身上掠奪了大量資源以實(shí)現(xiàn)優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和城市的戰(zhàn)略。國(guó)家通過(guò)一系列有利于工業(yè)和城市發(fā)展的政策與制度安排，使大量的資源向工業(yè)和城市集中，完善的社會(huì)保障體系和成熟的收入分配制度保障了城市市民權(quán)利的優(yōu)先實(shí)現(xiàn)。與此相對(duì)，農(nóng)民為國(guó)家發(fā)展做出了巨大犧牲，自身的發(fā)展權(quán)益卻得不到足夠重視和有效保障。

（一）根本原因：城鄉(xiāng)隔離的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。

城鄉(xiāng)隔離的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致我國(guó)城鄉(xiāng)利益格局失衡的社會(huì)制度根源。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的大背景下，國(guó)家制定了一系列有利于城市資源分配和市民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的政策和制度安排，長(zhǎng)期將農(nóng)村和農(nóng)民排除在資源分配體系之外，廣大農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等利益分享方面長(zhǎng)期處于弱勢(shì)地位，造成城鄉(xiāng)利益格局的失衡。

“在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，我國(guó)城市市民形成了對(duì)教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等公共物品的壟斷，造成農(nóng)民無(wú)法平等享有城市市民所享有的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化權(quán)利”。[10](p47)在經(jīng)濟(jì)利益方面，農(nóng)民與城市市民之間就業(yè)機(jī)會(huì)不平等，進(jìn)而導(dǎo)致收入不平等。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市就業(yè)，沒(méi)有充分的保障條件，有的地方甚至還有一定程度的歧視性條件。在這種情況下，不少農(nóng)民工的就業(yè)機(jī)會(huì)受到限制，只能做城里人不愿意去做的工作，在收入上拿到的也是城市市民看不上眼的報(bào)酬。在政治利益方面，通過(guò)實(shí)行城鄉(xiāng)二元的戶(hù)籍制度，我國(guó)公民被人為地劃分為農(nóng)民和市民兩種身份，農(nóng)民被空前地固定在土地上，失去了自由遷徙的權(quán)利，也無(wú)法享有與城市居民平等的社會(huì)地位和各項(xiàng)權(quán)利；在文化利益方面，國(guó)家通過(guò)壟斷公共服務(wù)供給分配權(quán)使教育和文化資源過(guò)度向城市集中，農(nóng)村地區(qū)的教育文化發(fā)展長(zhǎng)期處于停滯狀態(tài)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)實(shí)際上造成了城鄉(xiāng)居民享有公民權(quán)利的不平等，這種公民權(quán)利享有的不平等進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)利益格局的失衡狀況。

（二）政策原因：國(guó)家政策上以農(nóng)哺工的不利影響。

除了城鄉(xiāng)隔離的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，國(guó)家政策也是導(dǎo)致城鄉(xiāng)利益格局失衡的重要原因。新中國(guó)成立后，為加快國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程，實(shí)行農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)、優(yōu)

先發(fā)展城市的政策。這種政策在改革開(kāi)放后雖然有所緩解，但是依然沒(méi)有給農(nóng)村足夠的政策傾斜。這種政策導(dǎo)向在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)使廣大農(nóng)民的利益遭到了損失，加劇了城鄉(xiāng)利益格局的不平衡。

新中國(guó)成立后，由于當(dāng)時(shí)我國(guó)所處的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)極其嚴(yán)峻，黨中央做出了加快國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程的重大決策。為了加快工業(yè)化進(jìn)程，國(guó)家開(kāi)始實(shí)行以農(nóng)哺工政策，優(yōu)先發(fā)展城市和工業(yè)，其典型措施就是實(shí)行工農(nóng)業(yè)“剪刀差”。這種所謂的“剪刀差”，就是在工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的交換過(guò)程中實(shí)施不等價(jià)交換，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于它本身的價(jià)值，而工業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格則遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于它本身的價(jià)值。在這個(gè)交換過(guò)程中，“國(guó)家權(quán)力一方面通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品交換中隱含的‘剪刀差’為國(guó)家工業(yè)化完成原始積累，另一方面則通過(guò)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)和合同訂購(gòu)制度剝奪了農(nóng)民對(duì)勞動(dòng)產(chǎn)品的定價(jià)權(quán)”。[11](p51)這種不等價(jià)交換，人為降低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，大大損害了農(nóng)民的利益，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。改革開(kāi)放以后，伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的逐漸推行，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到一定程度的激發(fā)，中國(guó)農(nóng)村在一定時(shí)期內(nèi)煥發(fā)出活力。但由于國(guó)家以農(nóng)哺工政策并未有調(diào)整，對(duì)農(nóng)業(yè)投入依然不足，農(nóng)民在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的利益訴求依然得不到足夠重視。

（三）制度原因：城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障制度的差異。

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)得到了長(zhǎng)足發(fā)展，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全面建立，醫(yī)療保險(xiǎn)制度體系逐步健全。然而，由于長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)隔離的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)和國(guó)家政策的偏向，國(guó)家在社會(huì)保障制度建設(shè)中形成了重城市輕農(nóng)村的格局，農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)嚴(yán)重滯后。

我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度始于新中國(guó)成立初期國(guó)家優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和城市的發(fā)展戰(zhàn)略，至今已經(jīng)形成了完善的社會(huì)保障制度體系。然而，針對(duì)農(nóng)民的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度試點(diǎn)于2009年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度則起步于2003年，從時(shí)間上看，農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立遠(yuǎn)遠(yuǎn)晚于城市，導(dǎo)致在新中國(guó)建立后半個(gè)多世紀(jì)的時(shí)間里，農(nóng)民被長(zhǎng)期排斥在社會(huì)保障制度體系之外。相較于城鎮(zhèn)社會(huì)保障已經(jīng)擁有的龐大經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、健全的信息網(wǎng)絡(luò)、成熟的運(yùn)行機(jī)制以及大批高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)人員，農(nóng)村社會(huì)保障管理服務(wù)能力卻十分薄弱，不僅缺少專(zhuān)業(yè)化的管理隊(duì)伍和技術(shù)人才，且由多個(gè)部門(mén)進(jìn)行多頭管理，各部門(mén)之間缺少協(xié)同配合，最終導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)保障管理的不統(tǒng)一和運(yùn)行的低效率，影響了農(nóng)民參加社會(huì)保險(xiǎn)的積極性。長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的滯后，進(jìn)一步加劇了城鄉(xiāng)之間利益格局的不均衡局面。

（四）機(jī)制原因：城鄉(xiāng)之間收入分配機(jī)制的差別。

與城市居民相比，城鄉(xiāng)收入分配機(jī)制存在較大差異，農(nóng)民在按要素分配環(huán)節(jié)中處在劣勢(shì)地位。除了勞動(dòng)之外，市民可以通過(guò)掌握的技術(shù)、資本、土地等生產(chǎn)要素參與收益分配，獲得除工資以外的收入來(lái)源，而農(nóng)民既沒(méi)有先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)，又沒(méi)有雄厚的資本，更不能拿出相應(yīng)的不動(dòng)產(chǎn)作為生產(chǎn)要素，能夠參與到這一分配環(huán)節(jié)的生產(chǎn)要素唯有土地。一方面，土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最為核心的生產(chǎn)要素，一直以來(lái)都是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，從事傳統(tǒng)種植業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民大部分沒(méi)有一技之長(zhǎng)，失去土地便意味著失去了唯一的收入來(lái)源，國(guó)家土地政策對(duì)土地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格控制也限制了土地參與生產(chǎn)要素分配環(huán)節(jié)的可能性。另一方面，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)對(duì)土地的需求劇增，加之土地的非農(nóng)業(yè)價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其農(nóng)業(yè)價(jià)值，導(dǎo)致政府在征地過(guò)程中將土地高價(jià)賣(mài)出，卻只給失地農(nóng)民極少的征地補(bǔ)償，有的甚至干脆不給，極大侵害了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益。

從城鄉(xiāng)居民收入來(lái)源結(jié)構(gòu)來(lái)看，我國(guó)城市居民收入來(lái)源渠道主要包括工資性收入、經(jīng)營(yíng)性收入、財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入，而農(nóng)民的收入來(lái)源則以家庭經(jīng)營(yíng)性收入為主，以政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等轉(zhuǎn)移性收入為輔。雖然國(guó)家對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移性財(cái)政投入的絕對(duì)量在逐年增加，但均攤到每位農(nóng)民身上的轉(zhuǎn)移性支出卻明顯偏低，政府各項(xiàng)惠農(nóng)政策對(duì)農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于對(duì)城市的福利保障力度。[12](p126-127)城鄉(xiāng)之間收入分配機(jī)制的差別，也是導(dǎo)致城鄉(xiāng)利益格局失衡的重要原因。

三、我國(guó)城鄉(xiāng)利益格局調(diào)整的路徑選擇

當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)利益格局失衡是由社會(huì)結(jié)構(gòu)、政策、制度、機(jī)制等多方面因素長(zhǎng)期以來(lái)共同作用的結(jié)果，因此，要實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)利益格局的再平衡，也需要從多個(gè)層面進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整：通過(guò)打破城鄉(xiāng)隔離的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)為城鄉(xiāng)利益格局的調(diào)整創(chuàng)造前提，構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新型城鄉(xiāng)利益格局；通過(guò)完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，建立一體化的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，調(diào)整失衡的城鄉(xiāng)社會(huì)利益格局；通過(guò)完善收入

分配政策，形成城鄉(xiāng)間合理的收入分配機(jī)制，縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距；通過(guò)暢通利益表達(dá)渠道，提高農(nóng)民實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身權(quán)利的能力，形成城鄉(xiāng)之間良性的利益博弈機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)政治利益格局的再平衡。

（一）打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新型城鄉(xiāng)利益格局。

要調(diào)整失衡的城鄉(xiāng)利益格局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的藩籬，構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新型城鄉(xiāng)利益格局。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是以城鄉(xiāng)分離的戶(hù)籍制度為載體的，所以要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，就必須對(duì)當(dāng)前不合理的二元制戶(hù)籍制度進(jìn)行改革。當(dāng)前加快我國(guó)戶(hù)籍制度改革，已經(jīng)成為黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)重點(diǎn)部署的一項(xiàng)改革，成為推進(jìn)中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化的一項(xiàng)重大任務(wù)。

要改革當(dāng)前不合理的二元制戶(hù)籍制度，重點(diǎn)在于盡快剝離依附在戶(hù)籍制度上的特殊福利和保障。我國(guó)現(xiàn)行的戶(hù)籍制度的影響力已經(jīng)滲透到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、教育、文化等各個(gè)領(lǐng)域，并且逐漸與各種福利保障和公共服務(wù)等緊密聯(lián)系在一起，這就使具有不同戶(hù)籍身份的市民和農(nóng)民在享有的公共服務(wù)和社會(huì)保障方面具有天壤之別，這也正是戶(hù)籍制度導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵所在。因而，戶(hù)籍制度改革，不僅僅是要賦予農(nóng)民以市民身份，而是要賦予農(nóng)民享有城市市民那樣的社會(huì)保障和公共服務(wù)的資格。為此，就要確立戶(hù)籍制度的一元化管理，在福利保障方面逐漸建立起惠及全民的統(tǒng)一保障制度。

（二）完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，建立一體化的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系。

農(nóng)村社會(huì)保障制度作為我國(guó)社會(huì)保障制度的重要組成部分，在保障廣大農(nóng)民生活安全和維護(hù)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定等方面發(fā)揮了不可替代的作用。不斷完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，建立一體化的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系，對(duì)于打破現(xiàn)有城鄉(xiāng)利益格局，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展具有重要意義。

要完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，就要在保證資金支持的基礎(chǔ)上不斷豐富農(nóng)村社會(huì)保障的內(nèi)容。首先，要在財(cái)政資金方面加大向農(nóng)村社會(huì)保障的傾斜力度。從近年來(lái)社會(huì)保障體系的建設(shè)狀況來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障體系之所以發(fā)展緩慢，嚴(yán)重落后于城市，一個(gè)重要原因就是資金不足。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家在社會(huì)保障財(cái)政資金方面一直向城市傾斜，與城市社會(huì)保障的充足資金相比，農(nóng)村社會(huì)保障資金就顯得捉襟見(jiàn)肘。因此，在未來(lái)社會(huì)保障制度調(diào)整方面，財(cái)政資金應(yīng)當(dāng)向廣大農(nóng)村地區(qū)傾斜,從而彌補(bǔ)農(nóng)村社會(huì)保障體系長(zhǎng)期以來(lái)的資金短缺問(wèn)題，使廣大農(nóng)村居民真正受益。其次，要健全和豐富農(nóng)村社會(huì)保障的內(nèi)容。相對(duì)于城市居民享有的工傷保險(xiǎn)權(quán)和失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)，可以通過(guò)設(shè)立農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害險(xiǎn)，以保障農(nóng)民在因自然災(zāi)害而損失慘重或顆粒無(wú)收時(shí)，能夠獲得保障基本生活的救助。在醫(yī)療保障上，一方面要繼續(xù)建設(shè)和完善農(nóng)村公共衛(wèi)生保障系統(tǒng)，擴(kuò)大基層醫(yī)療設(shè)施的覆蓋范圍，讓廣大農(nóng)民都能看得上?。涣硪环矫?，要加大對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的財(cái)政資金投入，在堅(jiān)持大病統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，盡可能多地承擔(dān)起農(nóng)民看小病的醫(yī)療費(fèi)用，在最大程度上減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。在農(nóng)村最低生活保障制度的建設(shè)上，必須不斷增加資金投入，提高保障能力和水平，切實(shí)滿(mǎn)足老弱病殘農(nóng)民的基本生活需要。

（三）完善收入分配政策，形成城鄉(xiāng)之間公平合理的分配機(jī)制。

進(jìn)一步完善收入分配政策，重點(diǎn)要保障農(nóng)民在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益，讓土地流轉(zhuǎn)的收益切實(shí)成為農(nóng)民利益的一部分。農(nóng)村土地是農(nóng)民收入的基本來(lái)源，承載著農(nóng)民的醫(yī)療、就業(yè)以及教育等多方面的功能，因此必須對(duì)農(nóng)民的這項(xiàng)基本權(quán)益進(jìn)行重點(diǎn)保障。維護(hù)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)益至少應(yīng)當(dāng)從強(qiáng)化土地確權(quán)和完善交易規(guī)則兩個(gè)方面入手。在強(qiáng)化土地確權(quán)方面，農(nóng)村土地確權(quán)是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本前提，土地確權(quán)之后可以盡量避免農(nóng)村基層政府對(duì)農(nóng)民土地使用權(quán)的剝奪。在完善交易規(guī)則方面，土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)其利益的重要途徑，因此必須通過(guò)完善的交易規(guī)則來(lái)約束交易雙方。只有這樣才能保證土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的公平交易，避免農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中權(quán)益受損。

形成城鄉(xiāng)之間公平合理的分配機(jī)制，還要在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方面增強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)的傾斜力度。與城市相比，廣大農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)資源比較緊缺。要改變這種狀況，一方面要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村地區(qū)的教育投入，通過(guò)教育來(lái)提高廣大農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)，逐步增加其勞動(dòng)技能中的科技含量，從而使其在將來(lái)就業(yè)發(fā)展中逐漸獲得與城市市民相對(duì)平等的機(jī)會(huì)；另一方面要加強(qiáng)廣大農(nóng)村地區(qū)

的醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)，通過(guò)資金投入來(lái)逐步改善農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生條件，緩解廣大農(nóng)民的醫(yī)療負(fù)擔(dān)，從而使其獲得與城市市民相對(duì)均等的醫(yī)療保障。

（四）暢通利益表達(dá)渠道，形成城鄉(xiāng)之間良性的利益博弈機(jī)制。

健康合理的利益表達(dá)，能夠有效反映利益群體或公民個(gè)人的利益訴求。要實(shí)現(xiàn)健康合理的利益表達(dá)就需要有暢通的利益表達(dá)渠道。暢通農(nóng)民政治利益訴求表達(dá)渠道，形成城鄉(xiāng)之間良性的利益博弈機(jī)制，有助于扭轉(zhuǎn)我國(guó)城鄉(xiāng)政治利益格局失衡的狀態(tài)。

暢通利益訴求表達(dá)渠道是一個(gè)系統(tǒng)化工程，既需要從制度方面建立健全農(nóng)民利益表達(dá)渠道，也需要從思想意識(shí)上提高農(nóng)民權(quán)利意識(shí)和維權(quán)能力，還需要從組織上強(qiáng)化農(nóng)民自身的組織化表達(dá)程度。在現(xiàn)代社會(huì)活動(dòng)中，一個(gè)利益集團(tuán)自身的組織化程度決定了它在同多元化的利益主體進(jìn)行利益博弈過(guò)程中的利益實(shí)現(xiàn)程度。因而，增強(qiáng)農(nóng)民自身的組織化程度，對(duì)提高其利益表達(dá)效果極為重要。然而，我國(guó)農(nóng)民由于沒(méi)有代表自身利益的社團(tuán)組織，導(dǎo)致農(nóng)民在我國(guó)政治生活中總是處于相對(duì)獨(dú)立的“原子化”狀態(tài)。與這種狀態(tài)相比，“群體能發(fā)揮更大的作用。群體人數(shù)多、勢(shì)力大，利益表達(dá)更為專(zhuān)業(yè)、有力”。[13](p50)因此，黨和政府應(yīng)積極鼓勵(lì)廣大農(nóng)民建立健全代表自身權(quán)益的維權(quán)組織，讓農(nóng)民通過(guò)提高自身組織程度來(lái)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)其權(quán)益，逐漸形成城鄉(xiāng)之間良性的利益博弈機(jī)制。

[1]中國(guó)城鄉(xiāng)居民收入比13年來(lái)首次縮小至3倍以下[EB/OL].http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/2015 01/20/t20150120_4384230.shtml,2015-1-20.

[2]新華網(wǎng).十二屆全國(guó)人大代表構(gòu)成特色分析[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/ 01/c_124404601.htm,2013-03-01.

[3]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/2014 02/t20140224_514970.html.

[4]農(nóng)村居家養(yǎng)老困境如何破解[EB/OL].http:// news.hebei.com.cn/system/2015/04/27/015427891.shtml, 2015-04-27.

[5]法制網(wǎng).農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率僅6.5%[EB/ OL].http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2014-05/04/content_5495668.htm?node=20908,2015-6-20.

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[7]郭艷文,趙林蘋(píng).統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的研究[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2015，（14）.

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[9]陸學(xué)藝.走出“城鄉(xiāng)分治一國(guó)兩策”的困境[J].讀書(shū)，2000，（5）.

[10]張等文,陳佳.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下農(nóng)民的權(quán)利貧困及其救濟(jì)策略[J].東北師大學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）,2014，（3）.

[11]孫玉娟，等.農(nóng)民利益訴求渠道不暢成因分析[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009，（1）.

[12]朱德云，董迎迎.財(cái)政支出結(jié)構(gòu)對(duì)城鄉(xiāng)居民收入差距影響的效應(yīng)分析.經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論，2015，（3）.

[13]王立新.試論我國(guó)社會(huì)分層中人民利益表達(dá)制度的建構(gòu)[J].社會(huì)科學(xué)，2003，（10）.

責(zé)任編輯 申華

C913

A

1003-8477（2016）01-0043-06

楊超（1987—），男，東北師范大學(xué)博士研究生。劉彤（1955—），男，東北師范大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師。

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目重大課題委托項(xiàng)目“中國(guó)特色協(xié)商民主目標(biāo)體系與發(fā)展路徑研究”（14JZDW003）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目規(guī)劃基金項(xiàng)目“中國(guó)農(nóng)村基層協(xié)商民主治理機(jī)制研究”（13YJA810014）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“中國(guó)基層協(xié)商民主的成長(zhǎng)機(jī)理與可持續(xù)發(fā)展路徑研究”（15CZZ011）階段性成果。