特殊弱勢群體社會保障話語權(quán)問題的分析

劉亮

（中共武漢市委辦公廳，湖北 武漢 430015）

特殊弱勢群體社會保障話語權(quán)問題的分析

劉亮

（中共武漢市委辦公廳，湖北 武漢 430015）

中國自古以來是一個多民族國家,少數(shù)民族中的弱勢群體是我國社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的特殊群體，由于各種原因使他們在社會保障制度建設(shè)中逐漸被邊緣化。社會保障話語權(quán)的缺失使他們無法順暢地表達自己的需要，不能采取積極的措施解決問題。特殊弱勢群體社會保障話語權(quán)問題的產(chǎn)生既有內(nèi)部原因也有外部原因，要從加強自身的參與意識和能力以及建立健全各項保障制度等方面入手，以強化少數(shù)民族弱勢群體在社會保障中的話語權(quán)。

少數(shù)民族；弱勢群體；社會保障；話語權(quán)

新中國成立以來我國社會保障的發(fā)展經(jīng)歷了1951年至1957年的初創(chuàng)時期、1958年到1977年的調(diào)整發(fā)展和挫折時期、1978年以來的全面改革和建立健全時期。逐步建立了社會保險、社會救濟和社會福利制度，長期以來，我國社會保障發(fā)展目標傾向于城市職工、機關(guān)事業(yè)單位工作人員等，而對于社會中由于生理、心理等原因而在政治、經(jīng)濟和社會參與中處于弱勢的群體的社會保障制度建設(shè)還存在很多的不足，這些真正急切需要保障的群體卻因為話語權(quán)的缺失而得不到保障。同時，我國是一個多民族國家，新中國成立后，通過識別并經(jīng)中央政府確認的民族共有56個，這些民族中的弱勢群體社會保障制度建設(shè)值得關(guān)注。

一、特殊弱勢群體社會保障話語權(quán)的內(nèi)涵

“話語權(quán)”簡言之，就是說話權(quán)，是人們?yōu)榱顺浞值乇磉_思想、進行言語交際而獲得和擁有說話機會的權(quán)利，是語言權(quán)利的一種具體表現(xiàn)形式，也是影響社會發(fā)展方向的一種能力。[1](p54-55)弱勢群體，也叫社會脆弱群體、社會弱者群體，是相對“強勢群體”而言的。弱勢群體根據(jù)人的社會地位、生存狀況而非生理特征和體能狀態(tài)來界定，之所以成為弱勢，多數(shù)情況在于他們處于社會底層或邊緣，除了個人生理和能力等主觀原因，不能使用改革時期市場經(jīng)濟優(yōu)勝劣汰規(guī)律外，更主要的是由于權(quán)力分配，特別是實際享有的權(quán)利上受到不公平的對待。[2](p18)本文所說的特殊弱勢群體的社會保障話語權(quán)主要是指在少數(shù)民族地區(qū)由于生理、心理、年齡、性別等多方面的原因引起的生活貧困、能力不足、社會地位低下、被社會所忽視或排斥的群體，如殘疾人、老年人、女性、貧困家庭、失業(yè)者、農(nóng)民等，他們在社會保障方面的需求十分必要和急切，而在社會保障政策的制定和實施過程中，由于缺乏有效的利益表達機制，沒有暢通的溝通渠道，導(dǎo)致社會保障政策和這些社會成員的需求存在不對稱性，甚至對部分群體的保障存在空白，而他們卻沒有影響社會保障發(fā)展方向的能力，無法表達自己的切身需要，自身的合法權(quán)益得不到保障。

特殊（少數(shù)民族）弱勢群體社會保障話語權(quán)的缺失是由多方面的原因造成的：既因為弱勢群體對于自身合法權(quán)益的不了解，也因為政策宣傳和落實

的力度不夠；既因為社會地位低下表達權(quán)益的呼聲難以傳達給政策制定者，也因為缺乏有效的機制和渠道使他們能有效地表達自身的利益；既因為弱勢群體社會知識文化水平有限、權(quán)利意識不夠強烈，也因為制度實施中缺乏有效的監(jiān)督管理機構(gòu)和措施。在社會保障政策制定、實施、監(jiān)督和調(diào)整中，這些群體的聲音比較微弱，盡管國家在不斷加大社會保障制度建設(shè)和完善，并取得了很大的進步和成果，但在弱勢群體的保障方面，仍然有很大的改善空間。

二、特殊弱勢群體社會保障話語權(quán)問題的表現(xiàn)

1.特殊弱勢群體對自身權(quán)利的無知。

對自身權(quán)利的無知是少數(shù)民族地區(qū)弱勢群體難以表達話語權(quán)的重要原因。目前我國社會保障制度設(shè)計仍然實行二元結(jié)構(gòu)，城市建立了比較完善的體系。在社會保險方面，城市養(yǎng)老保險基本覆蓋了群體居民，針對公務(wù)員、軍人和國有非營利機構(gòu)工作者有公務(wù)人員養(yǎng)老保險制度，對于城市各類企業(yè)職工、社會團體從業(yè)人員、自雇傭者、民辦非企業(yè)單位從業(yè)人員和個體工商戶私營企業(yè)主建立了職工基本養(yǎng)老保險制度，2011年7月起啟動了城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點工作，且還包括了公職人員職業(yè)年金和企業(yè)年金；在醫(yī)療保險方面，對城鎮(zhèn)就業(yè)人口建立了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度，對城鎮(zhèn)非就業(yè)人口建立了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度，針對城市貧困者實施醫(yī)療救助制度；在城市還建立了工傷保險、失業(yè)保險和生育保險。城市社會救助和社會福利體系也在不斷地完善。在農(nóng)村，目前社會保障主要包括2009年開始試點的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險，最低社會保障制度、災(zāi)害救濟、醫(yī)療救助制度。

從社會弱勢群體來看，廣大農(nóng)民是其中一分子，相對于城市居民他們的保障范圍和項目較少，但是農(nóng)民對于自身的權(quán)益了解并不多，常常是靠農(nóng)村村委會來傳達政策和實施方案，這種自上而下式的傳達機制可能造成信息不對稱，帶來道德風險的同時使農(nóng)民的利益受損。少數(shù)民族地區(qū)的社會保障制度建設(shè)比較滯后，由于地區(qū)的特殊性，經(jīng)濟發(fā)展比較緩慢，很多地區(qū)少數(shù)民族社會保障話語權(quán)無法表達。

例如，農(nóng)村殘疾人是弱勢中的弱勢，國家制定的《殘疾人權(quán)益保障法》、《殘疾人就業(yè)條例》、《殘疾人就業(yè)保障金管理條例》以及《勞動法》中對于殘疾人的權(quán)益都有一定的規(guī)定，但是在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)農(nóng)村殘疾人對于自身的合法權(quán)利了解很少，有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村殘疾人文盲約占農(nóng)村殘疾人總數(shù)的20.6%，小學(xué)文化約占44%，初中28.3%，高中及以上僅占5%，在被調(diào)查的殘疾勞動人口中，不知道殘疾人就業(yè)條例相關(guān)內(nèi)容的人數(shù)為2633人，占89.1%，知道殘疾人就業(yè)保障金的僅占11%。這些數(shù)據(jù)表明我國農(nóng)村殘疾人對自身的權(quán)益了解得很少，在權(quán)益的要求中便失去了合理有效的武器。

2.特殊弱勢群體缺乏良好的權(quán)益表達渠道。

目前，我國農(nóng)村的村委會是群眾性自治組織，是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，農(nóng)民的一般事務(wù)和政策都是通過村委會進行傳達和具體實施。但是在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的社會保障權(quán)益并不能通過村委會順暢地傳達到政府相關(guān)部門。一方面，在很多情況下，村民將自身的問題向上一級反應(yīng)之后，問題的解決最終還是落回到基層，部分村民擔心將一些事情向上一級反映后會得到基層干部的報復(fù)，以至于他們經(jīng)常忍氣吞聲；另一方面，一些村委會干部怕給自己添麻煩，面對村民的問題得過且過，不以嚴肅的態(tài)度對待，不及時向上反映群眾的需要；而且，在國家對農(nóng)村的一些優(yōu)惠政策方面，由村委會傳達給農(nóng)民，一些村委會干部不將政策及時傳達，并且自己從中獲得利益。在這種表達渠道下，部分負責任的干部能為民所想、為民辦實事，那么民眾的聲音就能傳達到政策制定者的耳朵里，如果他們不以負責任的態(tài)度對待，這種表達渠道的不暢通和低效率會給社會成員的權(quán)益帶來很大的損失。

3.特殊弱勢群體保障權(quán)益表達方式單一化。

特殊（少數(shù)民族）弱勢群體在自身權(quán)益的表達方式上也比較單一，很多情況下他們的問題都是靠著親朋好友的幫助得到解決，很少向政府表達自己的需要，在問題無法解決的情況下常常自己忍耐，真正依靠國家和社會的并不多，很大程度上是因為缺乏有效的表達方式。有這樣一個典型案例，一家四口人，上有年邁多病的父親，下有尚在學(xué)校讀書的孩子，而夫妻倆身體狀況都不好，尤其是丈夫有心臟疾病，常常住院，而他家簡陋的房子在大雨中被砸了一個大窟窿，被確定為危房，由于家庭條件困難便向當?shù)卣岢錾鐣戎恼埱?，但是根?jù)

政策他們的房子達不到救助標準。于是他們只能自己借錢修房子，但在建房子的過程中又出現(xiàn)滑坡現(xiàn)象，地勢不穩(wěn)定被要求停建，但是停建后并沒有及時采取措施治理，長期無人管理。他們的文化水平低下，對國家的政策法律都不了解，不知道該采取什么措施解決，借來的錢已經(jīng)花光，房子還沒有建起來，事情一直沒得到解決。這樣的情況下，作為弱勢群體除了自己想辦法幾乎沒有出路，幾乎看不到希望。社會中的弱勢群體面臨類似問題的人有很多，但由于缺乏多層次的表達方式，他們在出現(xiàn)困難時沒有合理的辦法解決，有時甚至威脅到他們的生存。單一的表達方式常常造成弱勢群體“一路走不通就無路可走”的境遇。

4.特殊弱勢群體保障權(quán)益表達效果不明顯。

特殊（少數(shù)民族）弱勢群體在社會保障話語權(quán)方面的另一個重要問題是表達效果的不明顯。一些社會成員感到自己的權(quán)益受到侵犯而得不到保護時通常采用的方式是向當?shù)卣V說以求解決，但由于一些政府辦事效率低、處理的結(jié)果不能滿足社會成員的預(yù)期，而他們又無力通過司法機關(guān)解決，一部分人便通過上訪向上一級政府表達自己的需要，一部分人甚至采取暴力行動引起社會廣泛關(guān)注，社會群體性事件也因此增加，這些方式在一定程度上起作用，但是很多情況下，上訪人員或暴力行動者會遭到鎮(zhèn)壓，對于他們真正需要解決的問題常常避而不談，這種表達方式仍然是失效的，而且還會增加社會的不穩(wěn)定因素，提高社會風險。一些成員干脆自己承擔一切不公平待遇，放棄對自己權(quán)益的維護，這也是弱勢群體社會參與能力差，受到社會排斥的表現(xiàn)。

三、特殊弱勢群體社會保障話語權(quán)問題產(chǎn)生的原因

特殊弱勢群體社會保障話語權(quán)問題產(chǎn)生的原因既來自于自身及內(nèi)部，也來自于外部。從內(nèi)部看，弱勢群體的經(jīng)濟力量比較弱小，社會地位低下，權(quán)利意識不強，表達話語權(quán)的能力有限；從外部看，社會制度不夠完善、政策實施不到位和政策實施的監(jiān)督機制不完善都不利于弱勢群體表達他們的話語權(quán)。

（一）特殊弱勢群體自身的原因。

第一，經(jīng)濟力量弱小。根據(jù)貧困理論，貧困分為絕對貧困和相對貧困，而貧困的產(chǎn)生原因來自于自然因素、經(jīng)濟因素、制度因素和個人因素等。弱勢群體在很多情況下是經(jīng)濟處于絕對貧困狀態(tài)的群體，他們的經(jīng)濟收入來源的渠道有限，一部分有工作的人從事的工作常常與臟、苦、累聯(lián)系在一起，而所獲得報酬卻很低，大部分也沒有參與社會保障，遇到工傷或失業(yè)都需要自己解決；一部分人的工作是臨時性的，沒有可靠的保證，例如一些街頭的農(nóng)民工，他們經(jīng)常一等一整天也不一定有人來找，一天的收入非常微薄；一部分人長期處于失業(yè)狀態(tài)，他們或因身體心理原因，或因知識技能原因，或因?qū)ふ夜ぷ鞯那烙邢薅鵁o法工作。

第二，社會地位低下。由于經(jīng)濟力量弱小，少數(shù)民族地區(qū)的弱勢群體在社會地位上常常也處于不利狀態(tài)。根據(jù)阿瑪?shù)賮啞ど呢毨Ю碚?，貧困的實質(zhì)是能力的缺乏，他提出用能力和收入來衡量貧困。貧困是基本能力的剝奪和機會的喪失，而不僅僅是低收入。[3](p12)弱勢群體常常是絕對貧困的群體，他們也是基本能力被剝奪和機會喪失的群體，如殘疾人的身體缺陷給他們帶來了無盡的痛苦，經(jīng)濟收入低下，常常受到其他人的歧視。由于弱勢群體自身能力的弱小帶來了社會地位的低下，在社會事務(wù)參與中缺乏一席之地，即使有機會參與一些決策性的社會事務(wù)和會議，他們也只是充當了“觀眾”的角色，不能實際發(fā)表自己的意見和看法，或者意見的提出不被人重視和采納。在自己的保障權(quán)益方面常常處于被動接受的地位，而無法為自己的權(quán)益發(fā)表話語權(quán)。

第三，權(quán)利意識不強。弱勢群體常常是那些沒有受到過太多教育、甚至未受過教育的群體，他們的基本法律知識很欠缺，甚至不知道有些行為是違法的，更不懂得用法律武器維護自身的合法權(quán)益，當自己的權(quán)益受損時，他們或者采取比較魯莽蠻橫的方式向地方政府“討個說法”，或者將苦水咽進肚里自己承受。他們不知道法律規(guī)定了哪些權(quán)利可以幫助他們解決問題，也不知道該通過什么渠道去申訴，即使知道一些相關(guān)知識的人也感覺無力承擔其中的成本，所以寧愿沉默不語，也不采取行動。而這種意識正好給一些工作人員可乘之機，助長了權(quán)力的濫用。

（二）外在原因。

第一，社會保障制度不健全。目前我國的社會保障體系仍然是二元結(jié)構(gòu)，但在城市和農(nóng)村都存在

大量的弱勢群體，如下崗人員，由于失去了基本的收入來源，在城市消費水平下常常入不敷出，生活困難；在農(nóng)村，社會保障體系還很不完善，社會保障項目不齊全，僅養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和部分社會救助政策。保障的覆蓋范圍非常有限，保障水平比較低下。同時，少數(shù)民族地區(qū)的社會保障制度參差不齊，這些制度體系的不完善不僅不能解決部分社會成員的生活問題，反而還加劇了社會貧富差距，使弱勢群體的地位更加低下。民族地區(qū)社會保障資金儲備本來就比較少，弱勢群體問題的嚴重化更加大了民族地區(qū)資金缺口，對財政依賴性強，龐大、沉重的社會保障對當?shù)卣畞碚f已力不從心。[4](p109)少數(shù)民族地區(qū)社會保障制度不完善也體現(xiàn)了社會保障在分配領(lǐng)域的不足。

第二，政策實施不到位。政策實施不到位主要在于一些干部的行政不作為，他們并不以代表和維護人民的利益為自身的責任，專門尋找政策法規(guī)的漏洞，從中獲取利益，對群眾反映的事件采取得過且過的態(tài)度，而對上級的政策則采取隱瞞的措施，使人們的實際利益受損，因此常常出現(xiàn)國家對弱勢群體的政策看上去比較完善和全面，國家財政支出的水平也在不斷提升，但實際到達人們手中的利益卻很少，人們的生活水平仍然沒有得到太大的改善。

第三，監(jiān)督機制不完善。監(jiān)督機制不完善是政策實施力度不夠的重要原因，國家政策制定的出發(fā)點多是保證社會成員利益，但實施過程中由于無人監(jiān)督，或者監(jiān)督機關(guān)監(jiān)督不到位，給一些人員可乘之機。作為少數(shù)民族弱勢群體，對于一些不良現(xiàn)象敢怒不敢言，或者言而無效，在社會保障方面，由于對政策的不了解，一些地方的工作不具透明度，他們只是保障的接受者，無法起到監(jiān)督作用。同時，政策實施的評估機制缺乏也是弱勢群體社會保障權(quán)益無法得到表達的重要原因，沒有評估則沒有制約因素，在政策實施中就缺乏效率，也難以達到政策制定的初始目標。新聞媒體作為維護弱勢群體話語權(quán)的重要工具，但由于提供的信息資源匱乏、報道不深入、報道缺乏真實性、缺乏客觀公正的評價等原因，新聞媒體的作用沒有體現(xiàn)出來。[5](p44)

四、加強特殊弱勢群體社會保障話語權(quán)的措施

1.提高社會參與意識和能力。

提高少數(shù)民族地區(qū)弱勢群體的社會參與意識和能力首先要提高社會成員的受教育程度，以社會工作“助人自助”的理念，社會成員在其他成員和群體的幫助下改善自身的生活，但最終應(yīng)該增強自身的能力以達到自食其力。所以提高受教育水平是增強社會成員能力的重要措施，只有提高了自身的能力才能獲得更多的社會參與的機會，也能提高自己表達利益的影響力。在少數(shù)民族社會參與過程中，需要建立良好的社會環(huán)境，促進他們參與的順暢性，也是提高參與意識的重要性。良好的社會環(huán)境需要多方共同努力，政府、民族宗教事務(wù)局、社會組織、非營利組織等，應(yīng)積極出面調(diào)解或完善不合理的政策或制度，減少少數(shù)民族弱勢群體的社會排斥現(xiàn)象。

2.完善社會分配制度，縮小貧富差距。

阿瑪?shù)賮啞ど瓘呢毨Мa(chǎn)生的原因分析，收入是活的能力的重要手段，而能力的提高會使個人獲得更多的收入，良好的教育和健康的身體不僅能直接地提高生活質(zhì)量，而且還能提高個人獲得更多收入及擺脫貧困的能力，應(yīng)該用人們能夠獲得的生活和個人能夠獲得的自由來解釋貧困和剝削，應(yīng)該通過重建個人能力來避免和消除貧困。在提高自身能力的同時，完善社會制度是重要的方面，在此主要指分配制度。我國的分配是以按勞分配為主體、多種分配方式并存，將按勞分配和按生產(chǎn)要素分配相結(jié)合。在初次分配中注重效率，那么在廣大的社會成員之中，以勞動為條件的付出就應(yīng)該獲得相應(yīng)的報酬。再次分配注重公平，社會保障制度是社會再次分配的重要方式，它是以保障社會成員基本生活水平為出發(fā)點，穩(wěn)定社會環(huán)境，促進社會和諧。第三次分配主要是以社會成員的自主分配為主，如社會捐贈、給予等。完善分配制度是縮小貧富差距的重要手段，貧富差距的縮小是社會和諧的重要方面。完善分配機制的同時需要提高少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，縮小人口貧富差異，對少數(shù)民族的扶貧開發(fā)至關(guān)重要。加強少數(shù)民族地區(qū)開放式扶貧，加大教育與科技扶貧力度，大力調(diào)整農(nóng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)少數(shù)民族脫貧；而且，要開拓新的思路，提高農(nóng)牧民農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)以外的收入，促進少數(shù)民族人口增收。[6](p21)

3.完善社會保障體系，促進社會保障制度一體化建設(shè)。

目前我國的社會保障體系仍然很不完善，地區(qū)

之間差距比較大，項目不齊全、水平低下、覆蓋范圍有限等。完善社會保障體系就要加強對少數(shù)民族弱勢群體社會保障制度和制度落實的關(guān)注，使更多的社會成員享受到社會保障制度帶來的保障和福利。在城市與農(nóng)村之間、沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)之間、社會不同階層之間、不同民族之間提高統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)制度的一體化建設(shè)。同時，國家在針對少數(shù)民族弱勢群體的社會保障權(quán)益方面要明確其責任。從價值理念上看，弱勢群體的出現(xiàn)和存在既有其自身的原因，也有社會的原因，可能社會方面的原因影響更大，所以國家要積極采取措施加強制度建設(shè)。建立和完善民族地區(qū)的社會保障制度要遵循幾個原則：堅持與民族地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，依靠政府的領(lǐng)導(dǎo)，突出重點、統(tǒng)籌兼顧，物質(zhì)補償與發(fā)展扶持并舉，保障模式的選擇應(yīng)該突出地區(qū)特色。[7](p29-30)

4.建立健全政策的監(jiān)督機制。

在建立完善的制度體系的同時，還要建立健全監(jiān)督機制。良好的監(jiān)督機制才能保證政策實施者在行動過程中有約束力，同時，監(jiān)督機制應(yīng)該包含政策實施效果的考核與評估，這不僅可以約束政策實施者的行為，也能及時檢測政策實施的進度和成效，提高政策實施的時效性。在監(jiān)督的過程中，要進一步建立完善的內(nèi)部監(jiān)督、政府監(jiān)督和社會監(jiān)督體系、法律監(jiān)管體系，發(fā)揮監(jiān)督委員會的職能作用，從制度上保障監(jiān)管能力，促進政策實施。

5.強化法律法規(guī)對特殊弱勢群體的保護。

強化法律制度首先要完善制度本身，保證社會成員有法可依，其次是加強法律法規(guī)的宣傳，以通俗易懂的方式傳達給社會成員，使他們知法懂法，最后要保證法律的嚴格執(zhí)行，使少數(shù)民族弱勢群體依法維權(quán)。要通過健全社會保障司法機制，加大司法力度，切實做到以法律手段解決社會保障基金的支付風險問題，加大對特困群體的補助力度和法律援助力度。[8](p129)在弱勢群體遇到相關(guān)問題時應(yīng)該求助于法律法規(guī)，一是通過正常的合法程序，比如向所在單位、街道、政府基層組織訴求；二是求助于新聞媒體，如報刊、電視廣播、網(wǎng)絡(luò)；三是通過弱勢群體的代言人，比如單位領(lǐng)導(dǎo)、新聞記者、人大代表、政協(xié)委員；四是以極端方式引起社會關(guān)注從而實現(xiàn)自身的訴求，比如上方、上街游行、罷工、罷課等極端行為；五是正常的合法程序，主要包括訴諸法律、行政手段。表達渠道的多樣化是弱勢群體社會保障話語權(quán)完善的重要措施。

[1]馮廣藝.論話語權(quán)[J].福建師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2008，（4）.

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責任編輯 申華

C913.7

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1003-8477（2016）01-0038-05

劉亮（1980—），男，中共武漢市委辦公廳。