論協(xié)同治理的內(nèi)涵、價值及發(fā)展趨向

張賢明，田玉麒

（吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林 長春 130012）

論協(xié)同治理的內(nèi)涵、價值及發(fā)展趨向

張賢明，田玉麒

（吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林 長春 130012）

協(xié)同治理是全球化時代，由跨越組織、部門和空間邊界的公共部門、市場組織、社會組織或個人相互協(xié)調(diào)合作，共同解決棘手公共問題的整個過程，可以從政策制定過程、構(gòu)建良善關(guān)系和善治實(shí)現(xiàn)方式的維度對其內(nèi)涵進(jìn)行闡釋。作為一種新型治理策略，協(xié)同治理的重要價值在于能夠通過鼓勵公民參與使新興民主得以鞏固、衰退型民主能夠復(fù)興，并通過多元協(xié)同提升公共物品和公共服務(wù)的供給質(zhì)量。協(xié)同治理是對現(xiàn)實(shí)治理難題的回應(yīng)，在產(chǎn)生、達(dá)成與運(yùn)行的不同階段表現(xiàn)出特有的實(shí)踐取向；而作為新興研究領(lǐng)域的協(xié)同治理在理論探討還落后于實(shí)踐，需要在內(nèi)涵的本質(zhì)屬性、利益相關(guān)者的相互關(guān)系以及運(yùn)行機(jī)制的內(nèi)在機(jī)理等方面進(jìn)行深入研究。

協(xié)同治理；民主鞏固；公民參與；民生改善；發(fā)展趨向

協(xié)同治理倡導(dǎo)多元治理主體（包括公共部門、企業(yè)、社會組織和個人）在資源與利益相互依賴的基礎(chǔ)上共同參與決策制定，并協(xié)同解決公共問題。作為公共事務(wù)治理的新策略、解決公共問題的新機(jī)制，無論是美國、英國等西方國家，還是韓國、日本等亞洲國家，抑或處于民主進(jìn)程、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對緩慢的發(fā)展中國家，都不同程度地出現(xiàn)了協(xié)同治理的蹤跡。當(dāng)下中國環(huán)境保護(hù)、危機(jī)管理等領(lǐng)域也已經(jīng)開始了協(xié)同治理的有益嘗試。在國家治理現(xiàn)代化的背景下，協(xié)同治理的內(nèi)涵如何闡釋、價值如何呈現(xiàn)、特性如何分析、理論如何發(fā)展，現(xiàn)有的研究仍稍顯薄弱，值得深入探討。

一、協(xié)同治理的內(nèi)涵：詞源學(xué)分析與多維度闡釋

協(xié)同治理在實(shí)踐領(lǐng)域的興起已經(jīng)引起學(xué)術(shù)界廣泛回應(yīng)。但如何從學(xué)理角度對其內(nèi)涵進(jìn)行有效分析，目前仍缺乏必要的界定，特別是相似概念的并行使用加劇了理解的難度。基于此，對協(xié)同治理的內(nèi)涵進(jìn)行梳理與分析是十分必要的。在詞源學(xué)分析的基礎(chǔ)上，將其與相似概念進(jìn)行辨異可以更好把握協(xié)同的特征；同時，從多維度對協(xié)同治理進(jìn)行考察則有助于從更加全面的角度理解協(xié)同治理的內(nèi)涵。

（一）“協(xié)同”界說：詞源學(xué)分析與相似概念辨異。

理解協(xié)同治理，有必要界定“協(xié)同”的概念。從詞源學(xué)的角度來看，“協(xié)同治理”的英文形式是“collaborative governance”，也就是說“協(xié)同治理”中協(xié)同對應(yīng)的英文單詞是“collaborative”，其名詞形式為“collaboration”，動詞形式為“collaborate”，可譯為“與他人共同工作，特別是為了生產(chǎn)或創(chuàng)造某一事物”。這里的“協(xié)同”指涉不同主體之間為實(shí)現(xiàn)一致

的目標(biāo)而共同行動，強(qiáng)調(diào)公共領(lǐng)域治理主體的關(guān)系范疇，主張“共同行動”或“共同治理”。在英文語境下，與“collaboration”相似的單詞還有“cooperation”和“coordination”，分別為合作與協(xié)調(diào)之意，而區(qū)分合作與協(xié)調(diào)之間的不同非常重要。[1](p24)Cooperation強(qiáng)調(diào)參與者之間的非正式關(guān)系，coordination則注重參與者之間正式的組織關(guān)系。三者有時候可以相互替換使用，學(xué)者們傾向于從關(guān)系正式程度來區(qū)分它們，如安德魯·格林和安·馬賽亞斯按照組織的扁平結(jié)構(gòu)、自治程度和溝通強(qiáng)度，把組織間關(guān)系劃分為競爭、合作、協(xié)調(diào)、協(xié)同和控制幾種，這幾種關(guān)系構(gòu)成了一個連續(xù)體（continuum），合作位于這個連續(xù)體的較低一端，而協(xié)同則靠近較高一端。①Andrew Green,Ann Matthias.Non－Governmental Organizations and Health in Developing Countries. London:Macmillan Press Ltd.1997,p.182.Collaboration一詞在國內(nèi)有多種翻譯形式，如協(xié)同、協(xié)作、合作等，中國臺灣地區(qū)則翻譯為協(xié)力，本文采取協(xié)同的譯法，在引文中則尊重原文。馬蒂西奇和蒙西把協(xié)同定義成“由兩個或更多組織為了實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而建立的一種互利且良善的關(guān)系模式”。[2](p11)國內(nèi)學(xué)者汪錦軍也持相同意見，他認(rèn)為“cooperation”“coordination”與“collaboration”的層次是逐漸遞進(jìn)的?！皡f(xié)作（collaboration）是一種更為持續(xù)和深入的相互關(guān)系，它將過去分立的組織整合到一個需要完全為實(shí)現(xiàn)共同使命承擔(dān)義務(wù)的新的結(jié)構(gòu)中?！盵3](p82-83)姬兆亮等人也認(rèn)為，協(xié)同“既不是一般意義上的合作，也不是簡單的協(xié)調(diào)，是合作和協(xié)調(diào)在程度上的延伸，是一種比合作和協(xié)調(diào)更高層次的集體行動?！盵4]這些辨析為區(qū)分與協(xié)同治理相似的幾個概念如合作治理、協(xié)作治理等提供了語義和學(xué)理基礎(chǔ)。

根據(jù)以上分析，我們可以歸納出有效、真實(shí)的協(xié)同具有以下幾個特征：第一，協(xié)同具有目標(biāo)一致的特征。不同主體構(gòu)建某種關(guān)系，形成某種組織，必然以共同目標(biāo)為主要紐帶，通過共同目標(biāo)把不同參與者凝聚起來。第二，協(xié)同具有資源共享的特征。在參與主體完成共同目標(biāo)的過程中，需要彼此之間共享信息、知識與資源，是對公共資源的重新優(yōu)化配置。第三，協(xié)同具有互利互惠的特征。協(xié)同的前提條件是參與主體在相互信任基礎(chǔ)上的互利互惠，實(shí)現(xiàn)協(xié)同過程的信息、知識、資源共享；同時作為共同體的成員之間應(yīng)該排除私利的誘惑與影響，實(shí)現(xiàn)成員之間利益共贏。第四，協(xié)同具有責(zé)任共擔(dān)的特征。通常情況下，一般治理理論強(qiáng)調(diào)治理的多中心，實(shí)際上，多中心則意味著無中心，特別在需要承擔(dān)責(zé)任的時候，多主體之間往往存在責(zé)任邊界模糊、責(zé)任劃分不明的問題，而協(xié)同則強(qiáng)調(diào)參與主體共同承擔(dān)協(xié)同行動的責(zé)任。第五，協(xié)同具有深度交互的特征。協(xié)同意愿的達(dá)成與協(xié)同行動的開展需要各參與主體對行動策略不斷進(jìn)行談判與協(xié)商，即使在協(xié)同行動的過程中，各參與主體也會相互依賴，他們的認(rèn)知與行動都交織在一起。

（二）協(xié)同治理的內(nèi)涵：三個維度的闡釋。

第一，作為決策制定過程的協(xié)同治理。巴巴拉·格雷將協(xié)同治理看作一種尋求復(fù)雜問題解決辦法的進(jìn)程，認(rèn)為協(xié)同就是不同黨派超越自身視域局限，發(fā)現(xiàn)問題的不同側(cè)面從而更好地理解彼此間差異，并試圖尋求問題解決辦法的全部過程。[5](p5)其關(guān)注的焦點(diǎn)在于尋求彌合黨派差異裂縫的方案進(jìn)程?？死锼埂ぐ踩麪柡桶蛏ぜ邮矂t將協(xié)同治理理解為，“為了制定與執(zhí)行公共政策或管理公共項(xiàng)目與財(cái)產(chǎn)，一個或多個公共機(jī)構(gòu)連同非政府利益相關(guān)者直接參與制定正式的、目標(biāo)一致的、審慎的共同決策過程”。[6](p543-571)協(xié)同治理旨在為某個特定議程制定可行的決策，這一決策過程具有開放性。他們特地強(qiáng)調(diào)協(xié)同治理的決策制定過程區(qū)別于弗特勒爾與威廉姆斯等人所說的管理主義的決策制定模式。管理主義的決策制定模式是單方的、封閉式的，決策制定依賴于公共政策專家，而協(xié)同治理要求利益相關(guān)者直接參與決策制定的全過程?？驴恕ぐ热死^承并擴(kuò)展了克里斯·安塞爾和艾莉森·加什關(guān)于協(xié)同治理是決策制定過程的定義，認(rèn)為決策內(nèi)容在傳統(tǒng)公共管理之外應(yīng)該增加跨域治理；決策參與者擴(kuò)展到政府部門之外，包括私人部門、公民社會以及社區(qū)，還有諸如以公私合營、私人社會為表現(xiàn)形式的聯(lián)合政府或混合網(wǎng)絡(luò)等組織。當(dāng)協(xié)同治理被視為一種決策制定過程時，其核心關(guān)注點(diǎn)是如何確保參與者在場的情況下制定出合理有效的解決復(fù)雜問題的決策，而這些決策正是源于那些能夠?yàn)榧w理性選擇提供行動指引且保證結(jié)果有效的協(xié)商過程。

第二，作為構(gòu)建良善關(guān)系的協(xié)同治理。同其他治理理論觀點(diǎn)一樣，協(xié)同治理主體具有多元化的特征，其先進(jìn)之處在于對主體間關(guān)系的探索與重新規(guī)

定。治理理論之所以受到一些質(zhì)疑，甚至出現(xiàn)治理危機(jī)，重要原因在于尚未構(gòu)建良善的主體間關(guān)系。因此，皮埃爾·卡藍(lán)默才得出“明天的治理再也不能忽視了關(guān)系，而是應(yīng)將關(guān)系放到制度設(shè)計(jì)的中心位置”的結(jié)論。[7](p11)協(xié)同治理正是一種關(guān)于治理主體關(guān)系的理論。有國外學(xué)者指出“協(xié)同關(guān)系是民眾與諸如學(xué)校、企業(yè)等不同行業(yè)的組織為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而結(jié)成的聯(lián)盟關(guān)系”。[8](p74)這種聯(lián)盟關(guān)系是普遍且持久的，它使以前分散的組織在全新的協(xié)作框架內(nèi)完成共同的使命。在結(jié)盟關(guān)系中，不同主體之間是相互平等的，彼此之間享有平等參與決策、協(xié)商與談判的權(quán)利，他們并不是上下級的隸屬關(guān)系，而是工作上的合作伙伴關(guān)系。而且，這種關(guān)系是自愿的，并不具備強(qiáng)制性。雖然是一種積極的關(guān)系，但各個組織還會保持自主性、完整性和獨(dú)立身份，甚至存在脫離這種關(guān)系的潛在可能，因?yàn)椤罢嬲膮f(xié)同是開放的、透明的、包容的和負(fù)責(zé)的”。[9](p86)既然不具有強(qiáng)制性，那么協(xié)同關(guān)系又何以可能呢？原因在于協(xié)同有助于建立信任和確定性。協(xié)同治理可以通過信息共享建立共同理解，這既有助于能動者明確共同目的，又能提供必要的相關(guān)知識，其有益結(jié)果便是能動者彼此建立信任關(guān)系。在這種信任關(guān)系中，彼此之間形成一種承諾：對于共同關(guān)系與目標(biāo)的界定；共同的發(fā)展結(jié)構(gòu)與責(zé)任共擔(dān)；走向成功的共同職責(zé)與義務(wù)并且共享資源與收益。[2](p39)至此，協(xié)同治理的參與主體形成良善的關(guān)系。

第三，作為善治實(shí)現(xiàn)方式的協(xié)同治理。國外學(xué)者指出，協(xié)同治理的出現(xiàn)，深深地根植于現(xiàn)實(shí)情境與公共行政過程之中，它對于公共管理者來講已經(jīng)勢在必行，權(quán)力下放、技術(shù)變革、資源減少、組織間依賴性增強(qiáng)都大大提升了協(xié)同的水平。[10](p20)協(xié)同治理逐漸被視為一種更加有效地實(shí)現(xiàn)共同善治目標(biāo)的方式。美國土地聯(lián)盟在2006年年會上形成的“Collaboration Best Practices for the Conservation Community”決議提出，協(xié)同就是具有多元利益的個體為了共同的目標(biāo)聚合起來，協(xié)同治理的過程可能涉及談判，但其必須緊緊圍繞共同的目標(biāo)和共享的目的而展開。[11]以更加有效的手段與方式實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)、解決共同問題是協(xié)同治理的價值所在。正如公民共和主義者主張的那樣：相比于個人，協(xié)同更加強(qiáng)調(diào)對于社區(qū)或國家的承諾與義務(wù)。他們認(rèn)為協(xié)同治理是一個整合過程，把分歧作為審議的基礎(chǔ)以達(dá)成共同理解、集體意志、信任同情并實(shí)現(xiàn)共同利益。通過協(xié)同治理實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的過程往往是積極的，它至少應(yīng)該能夠產(chǎn)生更好的組織效能并降低成本。[12](p17)協(xié)同治理可以被看作一種正能量，它可以使協(xié)同更加有效、具有創(chuàng)造性、引起變革、帶來有益成果。[13](p3)相比于國外學(xué)者含蓄的提法，國內(nèi)學(xué)者提出了更加明確的觀點(diǎn)，比如燕繼榮將協(xié)同治理視為第三代善治理論，認(rèn)為協(xié)同治理是公共事務(wù)治理的新趨向。[14]李輝和任曉春也提出“協(xié)同治理為實(shí)現(xiàn)善治提供方法和途徑”，認(rèn)為協(xié)同治理能夠創(chuàng)造條件保證社會秩序和集體行動。[15]而現(xiàn)實(shí)領(lǐng)域的實(shí)踐也證明了協(xié)同治理在實(shí)現(xiàn)善治方面的優(yōu)勢與價值，在美國的公共健康領(lǐng)域，公共或私人組織結(jié)成伙伴關(guān)系，共同計(jì)劃、管理并評估社區(qū)衛(wèi)生體制；在教育領(lǐng)域，跨部門協(xié)同在特許學(xué)校的發(fā)展與維持過程中扮演了重要角色。由此而言，無論從理論角度還是實(shí)踐角度，都在詮釋著協(xié)同治理作為實(shí)現(xiàn)善治途徑的重要意義。

二、協(xié)同治理的價值：民主鞏固與民生改善

協(xié)同治理作為一種新型國家治理模式，逐漸成為對抗性、管理型政策制定與實(shí)施模式的替代者，允許公私不同利益相關(guān)者進(jìn)入決策制定過程，正是開放性的決策方式與針對性的公共議題使其至少在民主鞏固與民生改善兩個層面體現(xiàn)出獨(dú)特價值：

（一）公民參與與民主鞏固。

20世紀(jì)初，公共行政學(xué)科的興起確定了政治與行政的二分法，將公民參與限制在界定國家意志的政治領(lǐng)域，認(rèn)為“公民參與日常行政管理活動是對政府日常工作細(xì)節(jié)的監(jiān)督和政府日常管理措施的選擇直接施加批評，這無疑是一種笨拙的妨害，就像鄉(xiāng)下人操作難以駕馭的機(jī)器”。[16](p197-222)這種理念將公民與行政官員相互隔離。實(shí)際上，公民參與是民主的題中之義與內(nèi)在要求?？贫髟谡劦矫裰鞯某叨葧r認(rèn)為，“民主決定于參與——即受政策影響的社會成員參與決策”。[17](p12)無論是民主的廣度（取決于社會成員是否普遍參與）還是民主的深度（取決于參與者參與是否充分、參與的性質(zhì)）都與公民參與密切相關(guān)。羅伯特·達(dá)爾提出的民主過程的五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)中，第一條便是“有效的參與”。他認(rèn)為，“在政策被社團(tuán)實(shí)施之前，所有的成員應(yīng)當(dāng)擁有同等的、有效的機(jī)會，以使其他成員知道他對于政策的看法”，[18](p43-44)否則，就會造成決策權(quán)實(shí)際掌握在極少

數(shù)人手里的情況，這有悖于民主原則。

公共行政學(xué)將公民參與排除在行政領(lǐng)域之外，造成了民主與行政的分離。然而，在公共行政實(shí)踐中，民主與行政卻是無法截然分開的。從公共行政的性質(zhì)和目的來看，它執(zhí)行公共決策、進(jìn)行行政管理的最終指向是服務(wù)于社會發(fā)展和公共利益的，因此，公共決策的制定與執(zhí)行必須遵循民主的原則，接受社會公眾的監(jiān)督甚至批評。從這個意義上講，公共行政無法回避公民參與問題。協(xié)同治理理論認(rèn)為，公民不僅是治理的對象，而且是治理的主體，并承認(rèn)參與主體在協(xié)同過程中的平等地位，主張不同參與主體均具有參與議題討論和政策制定的權(quán)利。這些主張和觀點(diǎn)與民主的基本原則相一致，“協(xié)同治理理論契合了公民參與的民主理想，并為其發(fā)展與完善提供了一個嶄新的契機(jī)”。[19]亦即，協(xié)同治理對于民主的鞏固與復(fù)興是通過公民參與實(shí)現(xiàn)的。

公民參與對于民主發(fā)展起著重要的促進(jìn)作用，但是對于不同階段的民主過程，公民參與的作用類型是有差異的。公民參與對民主的作用可以分為鞏固新興民主和復(fù)興衰退型民主兩種類型。具體來看，對于新興民主而言，公民參與主要起到鞏固的作用，它可以將新興的民主體制通過制度化的形式確定下來，并且使廣大社會公眾具有堅(jiān)定的民主信念，能夠形成持續(xù)的民主經(jīng)驗(yàn)。韓國學(xué)者金先赫討論了公民參與鞏固新興民主的五種方式：第一，公民參與能夠洞察與鑒別被先前專制政權(quán)或（和）現(xiàn)存政黨所忽視、低估或隱匿的新型議題與偏好；第二，它為個體公民自我表達(dá)和身份識別提供了更加直接的渠道，從而能夠緩解公民間的疏離感和政治冷漠；第三，公民參與能夠使社會團(tuán)體內(nèi)部的預(yù)期相對穩(wěn)定，為居于統(tǒng)治地位的國家機(jī)關(guān)提供更多聚合性、可信賴、可控訴的信息資源；第四，它能夠使行為符合民主規(guī)范，從而增強(qiáng)民主的合法性，使其成為“不二之選（only game in town）”；第五，公民參與能夠?yàn)榭购饨y(tǒng)治者的蠻橫與專斷提供潛在的蓄力與源泉。[20](p165-190)國內(nèi)學(xué)者王紹光則強(qiáng)調(diào)公民社會的內(nèi)部效應(yīng)，認(rèn)為公民參與社團(tuán)可以培育合作習(xí)慣和公共精神，培育互信、互惠、溫和、妥協(xié)、諒解、寬容的品性，培育與人交往、共事的交流技能，[21](p116)而這些品質(zhì)與技能無疑對民主具有促進(jìn)作用。如果說公民參與通過檢視民主過程的問題、培育公民的民主規(guī)范來鞏固新興民主的話，那么它復(fù)興衰退型民主則是通過緩解投票率下降和政治冷漠的方式來實(shí)現(xiàn)的。眾所周知，投票率下降與公民政治冷漠是民主制度遭受的陣痛，也是民主衰退的外在表現(xiàn)。因此需要“探求一種新形式的民主來擴(kuò)展參與的機(jī)會和民主的控制，使它不僅僅在那些民主程度可能極大加強(qiáng)的更小的單位，而且在更大的單位也一樣”。[22](p320)協(xié)同治理以其動態(tài)性和多元性提升了公民的參與程度，在協(xié)同治理體系中，政府、市場、社會和公民處于相互依賴的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)之中，并不斷尋求聯(lián)系和互動。在這樣的治理結(jié)構(gòu)狀態(tài)下，除政府之外，市場組織、社會組織和公民都能夠平等地表達(dá)利益訴求、參與決策制定，并結(jié)成伙伴關(guān)系協(xié)力解決公共問題。正是在這樣的過程中，公民能夠更加理解民主的深切涵義，通過參與民主過程成長為具有民主意識的社會公民，更加關(guān)心政治，增強(qiáng)對政治的信賴感，通過參與民主獲得滿足感。就此而言，公民參與是提升民主績效與質(zhì)量的重要手段。

（二）多元協(xié)同與民生改善。

協(xié)同治理的另一項(xiàng)重要價值在于對改善民生有所貢獻(xiàn)：它通過促成多元協(xié)同克服公共產(chǎn)品和服務(wù)供給過程中的缺陷，進(jìn)而為公民提供生存和發(fā)展所需的公共服務(wù)?！安徽撊藗?nèi)绾卧u價一種政治生活的好壞，民生問題總是無法回避的一環(huán)，因?yàn)槿藗冞x擇在一個共同體中生活、愿意接受一種政治安排，即使在最容易理解的層面上也可以看作是對自身生活質(zhì)量的計(jì)算與考核?！盵23]從這個意義上講，國家治理的任務(wù)是增進(jìn)人民的福祉，因?yàn)槊裆鷨栴}的產(chǎn)生與社會價值、分配不公緊密相關(guān)，已經(jīng)具有政治屬性，所以習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“全面深化改革必須以促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。[24]而解決民生問題、增進(jìn)人民福祉的基本途徑就是提供人民群眾所需的公共服務(wù)。

隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷變化、發(fā)展，人民群眾對公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)出復(fù)雜化的特點(diǎn)，無論從公共服務(wù)需求的規(guī)模上，還是從公共服務(wù)需求的內(nèi)容上，都極具動態(tài)性、多元化。正是這種復(fù)雜性的出現(xiàn)導(dǎo)致傳統(tǒng)公共服務(wù)供給模式的失效，即市場失靈與國家失敗。市場在資源配置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用，但是如果超越了某個極限，市場機(jī)制的作用則會逡巡不前。公共服務(wù)具有非排他性和非競爭性兩個特征，但市場機(jī)制卻是以私人產(chǎn)品的排他性和競爭性為基礎(chǔ)的。所以公共服務(wù)領(lǐng)域常

常會出現(xiàn)“搭便車”的行為，“在這種情況下，追求成本最小化、效益最大化的‘理性經(jīng)濟(jì)人’就會紛紛采取不付費(fèi)而搭便車的行為，私人因提供公共物品會導(dǎo)致資源配置的損失而不愿投資，最終會導(dǎo)致公共物品的嚴(yán)重短缺”。[25]因此，政府需要承擔(dān)提供公共服務(wù)的責(zé)任，以克服市場經(jīng)濟(jì)的外部性。問題是，政府供給公共物品同樣會面臨新的困境：一是政府對公共領(lǐng)域的干預(yù)無效，即政府采取的宏觀調(diào)控政策在實(shí)踐過程中力度不足或效力不夠，無法彌補(bǔ)市場的缺陷；二是政府對公共領(lǐng)域的干預(yù)過度，這主要是政府采取的調(diào)控措施力度過大，超出了彌補(bǔ)市場失效的范圍，造成正常運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制的紊亂，反而破壞了公共服務(wù)的正常供給秩序。造成政府在公共服務(wù)領(lǐng)域調(diào)控失靈的原因有很多，比如內(nèi)部性問題、分配不公問題等，但是有兩點(diǎn)特別值得關(guān)注，一點(diǎn)就是由于社會保障、社會福利等公共服務(wù)的剛性增長，需要大量的財(cái)政作為保障，但是政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，無力承擔(dān)日益增長的公共服務(wù)需求。另一點(diǎn)是社會群體呈現(xiàn)多樣性，社會成員對于公共服務(wù)的需求也日益呈現(xiàn)多樣化的趨勢，政府回應(yīng)能力不足，無法滿足多樣化的需求。

由此來看，單一主體無法完全回應(yīng)人民對公共服務(wù)的復(fù)雜性需求，“公共服務(wù)的供給方式需要發(fā)生變革，包括尋求新的制度性合作伙伴”。[26](p75-90)這種變革的需求催生了協(xié)同治理模式的產(chǎn)生與發(fā)展，反過來，協(xié)同治理有效回應(yīng)了這種需求。協(xié)同治理是政府部門、市場組織和社會組織相互協(xié)調(diào)、充分溝通，形成網(wǎng)絡(luò)化的公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)。這種供給結(jié)構(gòu)通過縱向與橫向的協(xié)調(diào)重組，有效利用各個供給主體的功能優(yōu)勢和資源條件，為社會公眾提供整體性、無縫隙的公共服務(wù)。在縱向維度上，政府通過跨越層級和部門邊界的協(xié)同實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部公共服務(wù)供給力量的有機(jī)整合，可以擺脫剛性的部門職責(zé)劃分與行政區(qū)域劃分而形成的碎片化供給困境，通過政府財(cái)權(quán)關(guān)系與事權(quán)關(guān)系的轉(zhuǎn)移與重組，有效回應(yīng)公共服務(wù)的動態(tài)性需求。在橫向維度上，政府部門、市場組織和社會組織通過權(quán)力與資源共享建立相互信任的協(xié)同關(guān)系，充分利用專有資源并發(fā)揮各自功能優(yōu)勢，生產(chǎn)并提供不同類型的公共服務(wù)，滿足人民群眾對公共服務(wù)的多樣化需求。特別是對于現(xiàn)代福利國家來講，生產(chǎn)和提供龐大的福利產(chǎn)品和公共服務(wù)使其背負(fù)了巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，甚至產(chǎn)生了財(cái)政危機(jī)，“面對財(cái)政危機(jī)日益嚴(yán)重和人民需求日趨膨脹的雙重困境，政府開始引進(jìn)包括非營利部門在內(nèi)的私部門的資源與人力，以提供原來由政府提供的公共事務(wù)”。[3](p61)通過借助市場組織和社會組織的力量，可以使政府承載的壓力分流，轉(zhuǎn)移到其他合作主體，減輕政府負(fù)擔(dān)。

三、協(xié)同治理的展望：實(shí)踐取向與理論發(fā)展

協(xié)同治理具有極強(qiáng)的實(shí)踐性，并且在實(shí)踐過程中表現(xiàn)除了獨(dú)特的實(shí)踐品格。雖然協(xié)同治理的理論研究遠(yuǎn)落后于其實(shí)踐，[27](p3)但近幾十年來關(guān)于協(xié)同治理理論的探討也取得了一定成果。國內(nèi)外學(xué)者試圖建立一個關(guān)于協(xié)同治理的理論模型，協(xié)同治理也形成了嶄新的研究領(lǐng)域。綜合來看，可以從實(shí)踐與理論兩個層面對協(xié)同治理的發(fā)展做出展望。

（一）協(xié)同治理的實(shí)踐取向。

第一，協(xié)同治理的產(chǎn)生源于對現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)，同時受到歷史傳統(tǒng)和制度環(huán)境的制約。全球范圍內(nèi)許多國家的政府正面臨著相同的問題與挑戰(zhàn)，即社會公眾不堪高額賦稅的重?fù)?dān)，并且認(rèn)為政府未能代表他們的利益，也沒有對公共部門及其合法性給予足夠的重視。[28]特別是，面臨后冷戰(zhàn)時期全球化競爭加劇、政府財(cái)政預(yù)算緊張的局面，政府回應(yīng)這種挑戰(zhàn)的能力呈現(xiàn)下降趨勢，進(jìn)而在現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)與回應(yīng)手段之間出現(xiàn)了較大的嫌隙。在中央政府與地方政府采取的多種應(yīng)對措施中，較為有效的方式是政府開始尋求與非政府部門的合作，共同治理棘手的公共問題，將部分財(cái)政壓力和職責(zé)轉(zhuǎn)移到非政府組織，實(shí)現(xiàn)政府與非政府部門的協(xié)同治理。雖然協(xié)同治理已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)可見的現(xiàn)象，但不同的歷史傳統(tǒng)的制度環(huán)境還是對其產(chǎn)生方式存在影響。美國與韓國的事實(shí)印證了這種判斷。美國是老牌資本主義國家，較早地建立起民主制度，在公共物品和公共服務(wù)支付過程中較早嘗試了外包的形式，并逐漸成為美國政府的重要特征。外包這種形式逐漸由公共物品供給領(lǐng)域向其他領(lǐng)域擴(kuò)散，并逐漸過渡到協(xié)同治理的模式。與美國不同，韓國雖然歷史悠久，但其經(jīng)歷過朝鮮戰(zhàn)爭之后才建立共和政體，成為真正意義上的現(xiàn)代國家。而且在發(fā)展過程中面臨著“經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的后遺癥”、“全球化時代的新問題”、“民主轉(zhuǎn)型的陣痛”等困難，對國家治理產(chǎn)生了較大壓力：經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的后遺癥使社會失去平衡，全球化時代的新問題使政府不堪重負(fù)，民主轉(zhuǎn)型的陣痛

導(dǎo)致社會間的矛盾不斷。這亟須通過制度創(chuàng)新選擇新型治理模式使政府、公民社會和市場以協(xié)同的方式共同制定公共政策，但其公民社會發(fā)展不充分的事實(shí)卻在一定程度上阻礙了協(xié)同治理的發(fā)展。

第二，協(xié)同治理的達(dá)成基于利益相關(guān)者的理性判斷，同時受到情感和文化因素的影響。協(xié)同治理的出現(xiàn)可能是受命成立，也有可能是自發(fā)形成，但其并不是無意識行為。從理性主義的角度看，利益相關(guān)者之所以參與到協(xié)同治理的過程，是因?yàn)樗麄兡軌驈膮f(xié)同過程滿足自己的利益訴求。比如政府關(guān)注公共價值與合法性，企業(yè)希望獲得經(jīng)濟(jì)利益，非營利組織則對獲取資助有所期待。而協(xié)同治理確實(shí)在政治上具有較大的吸引力，“因?yàn)樗钦渭姨崆敖鉀Q沖突的方式之一，也就是說潛在的輸家和贏家可以提前就補(bǔ)償性措施進(jìn)行談判”。[27](p10)問題的關(guān)鍵是，如何判斷參與協(xié)同治理會獲得利益還是要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，即利益相關(guān)者關(guān)于利益和風(fēng)險(xiǎn)的感知會影響到他們的行為選擇。如果利益相關(guān)者發(fā)現(xiàn)公共利益能夠與私人利益達(dá)成一致，他們便有了協(xié)同治理的動力；“當(dāng)非政府組織的行動者發(fā)現(xiàn)協(xié)同治理違背他們的利益時，他們會反抗政府，而不是與之合作”。[29](p33-43)通過理性計(jì)算判斷利益和風(fēng)險(xiǎn)因素，是最簡單有效的方法之一。此外，情感和文化在很大程度上也會左右人的利益和風(fēng)險(xiǎn)感知。邁克爾·穆迪在研究加利福尼亞州海灣三角洲供水系統(tǒng)的協(xié)同政策時發(fā)現(xiàn)，參與者對于“協(xié)同”的理解受到其所處環(huán)境“文化”的影響，這種“文化”有的可能源于國家政治文化層面，有的則是在特定政策議程設(shè)置過程中受到思考與言談方式相互影響所致。[30](p13-32)崔仁實(shí)則深入研究了韓國火葬場設(shè)置過程中，情感和文化因素對居民與政府協(xié)同意愿的影響。他通過建立關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)感知的文化啟發(fā)模型以及經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)的提取，發(fā)現(xiàn)居民與政府的合作意愿取決于利益和風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算與情感反應(yīng)、文化取向的相互作用，其中價值觀、態(tài)度與黨派等因素對利益和風(fēng)險(xiǎn)感知的影響較大。

第三，協(xié)同治理的運(yùn)行要求權(quán)力與資源的均衡配置，同時重視領(lǐng)導(dǎo)者的特殊作用。雖然協(xié)同治理并不必然要求權(quán)力讓渡，但是權(quán)力和資源的共享無疑對于協(xié)同治理是一個巨大的推動力?！叭绻麉⑴c者沒有能力、組織、地位和資源與其他參與者分享，那么協(xié)同治理過程則傾向于力量強(qiáng)大的行動者”。[6](p543-547)一個顯著的例子是，美國有些環(huán)保組織對協(xié)同治理產(chǎn)生強(qiáng)烈質(zhì)疑，他們認(rèn)為協(xié)同治理對實(shí)業(yè)集團(tuán)更加有利。埃徹里維亞就因過度傾向于經(jīng)濟(jì)利益致使談判失衡問題批評了普特拉河流域協(xié)同治理規(guī)劃過程。他認(rèn)為經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)與環(huán)保人士擁有極為不同的能力，這是由于他們的選區(qū)相當(dāng)龐大且分散，環(huán)保人士通常在爭取選票過程中處于劣勢，因?yàn)殚_發(fā)者聯(lián)系得更加緊密而且更便于組織經(jīng)濟(jì)利益。[31](p559)如果沒有替弱者發(fā)聲的有效對策和中立的領(lǐng)導(dǎo)者，那么協(xié)同治理則會對弱者不利。實(shí)際上，領(lǐng)導(dǎo)者的特殊作用還體現(xiàn)在當(dāng)協(xié)同過程面臨難題時確保協(xié)同過程的完整性，一是對于不愿直接參與協(xié)同的利益相關(guān)者，領(lǐng)導(dǎo)者可以通過自身權(quán)威與魅力吸引其加入；二是當(dāng)不同利益相關(guān)者無法達(dá)成共識甚至存在沖突時，領(lǐng)導(dǎo)者可以扮演協(xié)調(diào)者的角色。另外，領(lǐng)導(dǎo)者在制定并維護(hù)基本法則、建立互信關(guān)系、推動意見交換、探索共同利益等方面發(fā)揮至關(guān)重要的作用。[6](p543-547)當(dāng)然，領(lǐng)導(dǎo)人的作用也是相對的，受協(xié)同治理的具體情境影響，如果利益相關(guān)者的參與度較弱、權(quán)力與資源分配不均衡、成員之間的不信任感強(qiáng)、對抗性強(qiáng)，那么領(lǐng)導(dǎo)者的作用凸顯，反之領(lǐng)導(dǎo)者的作用減弱。

（二）協(xié)同治理的理論發(fā)展。

第一，協(xié)同治理研究需要準(zhǔn)確界定其內(nèi)涵的本質(zhì)屬性。理論研究最基本的工作是對其內(nèi)涵進(jìn)行準(zhǔn)確的界定。特別是對于治理理論研究來說，目前已經(jīng)形成了一個相當(dāng)龐大的論域，與其相關(guān)的術(shù)語也已構(gòu)成了概念叢林。在治理群簇的視域下，如何將協(xié)同治理與其他概念區(qū)分，首要任務(wù)就是對其在治理譜系中進(jìn)行恰當(dāng)定位，關(guān)鍵則是對其內(nèi)涵的本質(zhì)屬性做出準(zhǔn)確的界定。另外，理論研究的目的在于應(yīng)用，如果無法清晰界定其內(nèi)涵，那么該理論的適用性則無法確定。國外學(xué)者對于協(xié)同治理本體規(guī)定性的探討經(jīng)歷了“由種到屬”（on the genus rather than the species）的過程，特別是柯克·艾默生等人對克里斯·安塞爾和艾莉森·加什定義的拓展具有代表性。國外學(xué)者對協(xié)同治理概念的解析除了具有“治理”屬性之外，格外重視對“協(xié)同”的分析，格林和馬賽亞斯、泰德·費(fèi)爾曼以及埃米莉·萊等人均對“協(xié)同”進(jìn)行了較為深入的研究。國內(nèi)學(xué)者對于協(xié)同治理基本內(nèi)涵的研究也形成了多種觀點(diǎn)，但就目前研究來看，對于其內(nèi)涵的理解并未脫離“協(xié)同理論+

治理理論”的框籬，而在更多的時候，往往把重點(diǎn)落在“治理”的描述之上，對于“協(xié)同”的深入闡述還有待提高。就協(xié)同治理內(nèi)涵的基本屬性研究而言，應(yīng)該從更加廣闊的視角去探尋，可以嘗試從歷史維度和多學(xué)科視角進(jìn)行研究。

第二，協(xié)同治理研究需要深入探索利益相關(guān)者的相互關(guān)系。盡管對于協(xié)同治理內(nèi)涵的理解從不同角度能夠給出不同解讀，但一個共識是協(xié)同治理的參與主體大概可以包括政府、市場、社會組織以及公民個體。既然是多元主體共同參與涉及特定問題的公共政策制定與執(zhí)行，那么關(guān)于利益相關(guān)者相互關(guān)系的研究是不可回避的問題。利益相關(guān)者的相互關(guān)系不僅是協(xié)同治理實(shí)踐層面的核心內(nèi)容，也是理論研究的焦點(diǎn)議題。根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)，研究者們都注意到了該問題對協(xié)同治理過程的重要影響，也試圖對其進(jìn)行有效分析。比如邁克爾·穆迪按照利益偏好類型將有興趣參與海灣三角洲供水系統(tǒng)決策制定與治理的利益相關(guān)者劃分成農(nóng)業(yè)利益相關(guān)者、城市利益相關(guān)者和環(huán)境利益相關(guān)者三種類別，根據(jù)其不同的利益訴求確定它們在協(xié)同治理中的相互關(guān)系。[30](p13-32)目前來看，相關(guān)研究對于利益相關(guān)者之間相互關(guān)系的探討仍然較為薄弱。主要問題則表現(xiàn)為這樣幾個方面：一方面是研究中心圍繞政府展開，對其他主體的研究不夠充分。如果將協(xié)同過程過多地圍繞政府展開，則會有回到政府壟斷治理的傳統(tǒng)模式上來的風(fēng)險(xiǎn)，所謂的“協(xié)同”也就淪為其他主體配合政府行動的工具。另一方面是對于利益相關(guān)者相互關(guān)系的規(guī)定性研究不夠。協(xié)同治理要求不同主體相互配合、協(xié)同行動，但目前的研究并沒有充分揭示利益相關(guān)者相互關(guān)系的應(yīng)然圖景與實(shí)然狀態(tài)。因此，協(xié)同治理的理論研究，應(yīng)該向利益相關(guān)者的相互關(guān)系進(jìn)行更加深入的探討。

第三，協(xié)同治理研究需要細(xì)致分析其運(yùn)行機(jī)制的內(nèi)在機(jī)理。協(xié)同治理運(yùn)行機(jī)制的研究一直是學(xué)者們關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容，因?yàn)榉治鰠f(xié)同治理的運(yùn)作過程，是在實(shí)踐過程中使協(xié)同更有效的重要途徑。國外學(xué)者對協(xié)同治理運(yùn)作機(jī)制的研究相對較早。彼得·史密斯·林和安德魯·范德文描繪出了協(xié)同治理的過程框架，他們將協(xié)同治理看作“協(xié)商—承諾—執(zhí)行—評價”的循環(huán)過程。[32](p90-118)伍德和格雷利用“前期—過程—結(jié)果”框架描述協(xié)同治理的運(yùn)行機(jī)制，他們認(rèn)為在整個協(xié)同治理的過程中需要?dú)v經(jīng)三個階段，而每個階段又需要達(dá)成不同的條件。[33](p139)安·瑪麗·湯姆森和詹姆斯·佩里則基于前二者的研究，對協(xié)同進(jìn)行了多維度考察，繪制了“協(xié)同多維模型”，從五個關(guān)鍵維度將協(xié)同過程分解為“作為治理維度的協(xié)同治理過程”、“作為行政維度的協(xié)同行政過程”、“作為自治維度的協(xié)調(diào)個人與集體利益過程”、“作為關(guān)系維度的打造互利關(guān)系過程”以及“作為信任和互惠維度的構(gòu)建社會資本規(guī)范過程”。[10](p20-32)關(guān)于協(xié)同治理運(yùn)行機(jī)制的探討也受到了國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注，比如郁建興和任澤濤提出了“社會協(xié)同治理機(jī)制”，描述了政府主導(dǎo)、社會協(xié)同，共建共享的協(xié)同治理格局。陶國根提出了社會協(xié)同機(jī)制的模型框架，包括社會協(xié)同形成機(jī)制、社會協(xié)同實(shí)現(xiàn)機(jī)制、社會協(xié)同評價監(jiān)督機(jī)制。相較而言，國內(nèi)對該問題的研究還未充分展開，這與協(xié)同治理在國內(nèi)發(fā)展尚處初級階段有關(guān)。但為了確保協(xié)同過程更加有效，則有必要了解并規(guī)范協(xié)同的過程，甚至有學(xué)者提出公共管理者應(yīng)該看到協(xié)同過程的“黑箱”內(nèi)部。

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責(zé)任編輯 申華

D035-0

A

1003-8477（2016）01-0030-08

張賢明（1970—），男，法學(xué)博士，吉林大學(xué)行政學(xué)院院長，教授、博士生導(dǎo)師，吉林大學(xué)國家治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員。田玉麒（1988—），男，吉林大學(xué)行政學(xué)院政治學(xué)理論博士研究生。

國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國特色社會主義政治發(fā)展道路的理論闡釋與實(shí)踐路徑研究”（12&ZD058）；教育部重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”（11JZD030）。