我國(guó)城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管制公私法合作模式論
——面向城市治理目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)下的思考

張先貴

（上海海事大學(xué)法學(xué)院，上海 201306）

我國(guó)城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管制公私法合作模式論
——面向城市治理目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)下的思考

張先貴

（上海海事大學(xué)法學(xué)院，上海 201306）

城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管制模式的改革，不僅與個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)之私益的充分實(shí)現(xiàn)息息相關(guān)，而且直接關(guān)涉城市治理目標(biāo)能否有效實(shí)現(xiàn)的重大公共利益問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度踐行的是以命令和服從為基本特征的單一公法管制模式。本質(zhì)上，這一模式是單一行政手段配置土地資源的體現(xiàn)，忽視了市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用。實(shí)踐中，擅自變更土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管制的違法建設(shè)現(xiàn)象屢禁不止，宣示這一管制模式步入了運(yùn)行失靈的困境，致使現(xiàn)行城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管制法律制度所承載的公私益兩大目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。容積率指標(biāo)交易是突圍城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度單一公法管制模式運(yùn)行困境的理性選擇。法理上，這一舉措改革了單一的公法管制方式，在管制的規(guī)范結(jié)構(gòu)中嵌入了相應(yīng)的私法方式，從本質(zhì)上踐行了公私法合作模式。

土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度；公私模式；私法模式

一、問(wèn)題緣起：我國(guó)現(xiàn)行城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管制模式步入失靈困境

1.現(xiàn)行城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度踐行單一公法管制模式。

就我國(guó)現(xiàn)行實(shí)定法規(guī)定而言，對(duì)城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度最為直接的管制工具，乃控制性詳細(xì)規(guī)劃法律制度。所謂控制性詳細(xì)規(guī)劃，主要是指以城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，確定建設(shè)地區(qū)的土地使用性質(zhì)和使用強(qiáng)度的控制指標(biāo)、道路和工程管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃要求。我國(guó)控制性詳細(xì)規(guī)劃起源于20世紀(jì)90年代初期的深圳、溫州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，后來(lái)逐漸擴(kuò)展到其他地區(qū)。1991年建設(shè)部頒布的《城市規(guī)劃編制辦法》明確提出了控制性詳細(xì)規(guī)劃，其功能主要在于“控制建設(shè)用地性質(zhì)、使用強(qiáng)度和空間環(huán)境”，并“指導(dǎo)修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制?！?008年實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，在其第38條第1款中亦涉及了這一制度。

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，控制性詳細(xì)規(guī)劃主要借助兩類指標(biāo)體系來(lái)對(duì)城市土地的開(kāi)發(fā)進(jìn)行管制，即指導(dǎo)性指標(biāo)（彈性）和指令性指標(biāo)（剛性）。前者是非強(qiáng)制執(zhí)行指標(biāo)，譬如，建筑的體量、色彩、風(fēng)格等；后者則是必須執(zhí)行的指標(biāo)，主要包括土地使用性質(zhì)、容積率、建筑高度、建筑密度、停車泊位、配套公共設(shè)施要求等。[1](p45)基于容積率屬于控制性詳細(xì)規(guī)劃中的剛性指標(biāo)，因而，對(duì)城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的管制乃是控制性詳細(xì)規(guī)劃必須執(zhí)行的指標(biāo)。

鑒于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第39條明確規(guī)定，“規(guī)劃條件未納入國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的，該國(guó)有土地

使用權(quán)出讓合同無(wú)效”，因此，國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同亦對(duì)城市土地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行管制，受讓人通過(guò)出讓方式取得國(guó)有土地使用權(quán)后，必須按照國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的約定來(lái)履行，但由于控制性詳細(xì)規(guī)劃是植入在國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同中的強(qiáng)制性條款，合同在此擔(dān)當(dāng)?shù)墓δ苣耸菍?shí)證法上規(guī)定的抽象義務(wù)予以具體化，希望具體的當(dāng)事人能夠遵守此規(guī)劃義務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管制的目標(biāo)。[2](p139)因此，從根源上講，國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同對(duì)建設(shè)用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的管制亦是通過(guò)控制性詳細(xì)規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)的。故，控制性詳細(xì)規(guī)劃是對(duì)城市建設(shè)用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行管制的最為直接的制度工具，并具有法定的約束力。

從管制模式來(lái)看，首先，受讓人通過(guò)出讓等有償方式取得了建設(shè)用地使用權(quán)，其獲得的這種權(quán)利是由規(guī)劃部門事先通過(guò)行政方式予以確定好的，因而，這體現(xiàn)了建設(shè)用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度取得方式的行政性特征；其次，建設(shè)用地使用權(quán)人只能按照事先確定的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度從事開(kāi)發(fā)建設(shè)，而不得擅自變更，這充分體現(xiàn)了管制者與被管制者之間的命令和服從關(guān)系。是故，依我國(guó)行政法之規(guī)定，我國(guó)控制性詳細(xì)規(guī)劃對(duì)城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的管制，擠壓了自由協(xié)商方式存在的空間，集中體現(xiàn)了土地資源行政配置的鮮明特征，可以說(shuō)，市場(chǎng)配置土地資源模式被單一的行政管制模式所控制。簡(jiǎn)言之，我國(guó)現(xiàn)行城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管制的控制性詳細(xì)規(guī)劃法律制度踐行的是單一的公法管制模式。

2.現(xiàn)行城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管制模式步入失靈困境。

從實(shí)踐看，開(kāi)發(fā)商為了獲取更多利潤(rùn)，對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃設(shè)定的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度（即容積率指標(biāo)）往往擅自增大，增加建筑高度、擴(kuò)大建筑面積、縮小綠地面積?？傮w上看，這一違法建設(shè)現(xiàn)象在實(shí)踐中是頻繁而又普遍的。從一定程度上講，我國(guó)現(xiàn)行城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管制模式已步入失靈困境。

一般而言，城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃分別對(duì)城市土地開(kāi)發(fā)建設(shè)起著宏觀和微觀上的導(dǎo)向作用，容積率乃是控制性詳細(xì)規(guī)劃中的一項(xiàng)特別重要的剛性指標(biāo)（指令性指標(biāo)）。所謂“容積率”，是指一個(gè)小區(qū)的總建筑面積與用地面積的比率?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃一旦被批準(zhǔn)便具有法律效力，任何單位和個(gè)人不得隨意修改。依《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，受讓人通過(guò)國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同取得國(guó)有土地使用權(quán)之后，其容積率指標(biāo)已經(jīng)確定，不得隨意更改。容積率的高低直接關(guān)涉開(kāi)發(fā)商和住戶的利益，開(kāi)發(fā)商增加容積率，其用于回收資金的面積就越多，但對(duì)住戶的通風(fēng)、采光和舒適度有著直接的影響，[3](p25)使得購(gòu)房者的居住環(huán)境變得越來(lái)越差，給住戶的人身和財(cái)產(chǎn)帶來(lái)巨大隱患。

然而，在土地使用權(quán)價(jià)格居高不下、房?jī)r(jià)不斷攀升的形勢(shì)下，對(duì)開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，容積率直接決定了被開(kāi)發(fā)土地的含金量，從而最終決定了其獲利空間。在利益最大化的驅(qū)使下，通過(guò)擅自變更規(guī)劃條件，增大容積率、增加建筑高度、擴(kuò)大建筑面積、壓縮綠地面積，已成為開(kāi)發(fā)商獲取更多利潤(rùn)的重要手段，各地幾乎都出現(xiàn)過(guò)開(kāi)發(fā)商私調(diào)容積率的事件。同時(shí)，容積率還是引發(fā)權(quán)力尋租的一大誘因。一些官員禁不住利益的誘惑而濫用職權(quán)、收取賄賂，幫房開(kāi)商調(diào)增容積率，又或者在規(guī)劃變更容積率管理中玩忽職守，還有一些地方監(jiān)管部門對(duì)違法建設(shè)行為查處不力，等等。

為此，針對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域違規(guī)變更規(guī)劃、調(diào)整容積率問(wèn)題，2009年4月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、監(jiān)察部聯(lián)合專門下發(fā)了《對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中違規(guī)變更規(guī)劃、調(diào)整容積率問(wèn)題開(kāi)展專項(xiàng)治理工作的通知》，要求各地要突出重點(diǎn)，緊緊圍繞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中違規(guī)變更規(guī)劃、調(diào)整容積率等問(wèn)題，做好專項(xiàng)治理工作。[4](p10)通過(guò)近一年的檢查和治理，全國(guó)共排查房地產(chǎn)項(xiàng)目98577個(gè)，涉及用地面積58.16萬(wàn)公頃，糾正和處理違規(guī)變更規(guī)劃調(diào)整容積率項(xiàng)目2150個(gè)，涉及用地面積7545公頃，督促有關(guān)單位補(bǔ)交土地出讓金和各項(xiàng)規(guī)費(fèi)158.02億元，罰款7.92億元，撤銷規(guī)劃行政許可47項(xiàng)，查處違反城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的案件1101件。[5](p25)整治情況從側(cè)面印證了開(kāi)發(fā)商擅自變更容積率現(xiàn)象在我國(guó)已非常普遍。從某種意義講，我國(guó)現(xiàn)行城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管制所踐行的以命令和服從為基本特征的單一公法管制模式，并沒(méi)有得到被管制者的有效遵守，管制的低效使這一模式已步入了失靈的困境。

二、本質(zhì)透視：我國(guó)現(xiàn)行城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管制模式的法理檢討

鑒于我國(guó)現(xiàn)行城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管制模式已步入了失靈困境，因而，解決擅自變更土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管制的違法現(xiàn)象意義重大。實(shí)踐中，加大執(zhí)法力

度，嚴(yán)格執(zhí)行我國(guó)現(xiàn)行的單一公法管制模式，成為執(zhí)法者處理此類違法現(xiàn)象的不二選擇，亦是長(zhǎng)期我國(guó)嚴(yán)格土地管理思維模式一以貫之的體現(xiàn)。[6](p490)遺憾的是，在耗費(fèi)高額的執(zhí)法成本后，擅自調(diào)高或者變更容積率的違法建設(shè)現(xiàn)象并未停止，反而有增無(wú)減。故從制度的根源層面反思，找尋問(wèn)題的實(shí)質(zhì)和根本顯得非常必要和尤為迫切。為此，從法理層面，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管制模式進(jìn)行制度層面的深入評(píng)估，客觀理性地看待其利弊，并提出相應(yīng)的改革方案，無(wú)疑是一項(xiàng)無(wú)法回避的路徑選擇。

實(shí)證法上，建設(shè)用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度（容積率）的單一公法管制模式雖然在一定程度上有助于土地開(kāi)發(fā)秩序的維持和實(shí)現(xiàn)，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，難以體現(xiàn)容積率指標(biāo)即土地開(kāi)發(fā)權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律屬性；難以回應(yīng)建設(shè)用地使用權(quán)人多元化的獨(dú)立利益訴求；難以順應(yīng)社會(huì)情勢(shì)變遷之需要，并明顯地顯現(xiàn)出越來(lái)越不適應(yīng)當(dāng)下社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的弊端?？梢哉f(shuō)，這是實(shí)踐中擅自變更土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度（容積率）管制等諸如此類的違法現(xiàn)象發(fā)生的根本原因。

客觀而言，根據(jù)城市土地用途的不同，借由行政分配方式對(duì)城市建設(shè)用地使用權(quán)的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度（容積率）進(jìn)行初始分配，受讓人獲得建設(shè)用地使用權(quán)后，不得擅自變更。這顯然有助于城市土地開(kāi)發(fā)總體上按照規(guī)劃預(yù)定的目標(biāo)開(kāi)展，對(duì)實(shí)現(xiàn)城市土地開(kāi)發(fā)相對(duì)穩(wěn)定、合理的秩序以及城市治理目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)具有重要意義。

但是，這一做法亦存在根本性的弊病，即忽視了容積率指標(biāo)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。具言之，2007年我國(guó)頒布實(shí)施的《物權(quán)法》明確規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性，并賦予其在一定條件下的自由流轉(zhuǎn)屬性。從物盡其用和財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性充分實(shí)現(xiàn)的角度而言，現(xiàn)行法圍繞建設(shè)用地使用權(quán)的制度設(shè)計(jì)和規(guī)范配置無(wú)疑值得肯定。但是，值得進(jìn)一步深思的是，受讓人通過(guò)出讓方式所取得的建設(shè)用地使用權(quán)，其位置、用途以及開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等內(nèi)容都已經(jīng)由規(guī)劃部門事先予以確定，表面上看，受讓人所取得的是一具體地塊的建設(shè)用地，并享有對(duì)該地塊從事開(kāi)發(fā)建設(shè)的權(quán)利，但實(shí)質(zhì)上，受讓人取得的乃是具體地塊的土地開(kāi)發(fā)權(quán)，其土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的指標(biāo)管制使得該具體地塊的開(kāi)發(fā)容量受限。從實(shí)踐看，受讓人取得特定地塊的建設(shè)用地使用權(quán)后，其對(duì)土地從事開(kāi)發(fā)建設(shè)的強(qiáng)度會(huì)有三種結(jié)果：一是按照事先規(guī)劃設(shè)定的容積率指標(biāo)從事開(kāi)發(fā)建設(shè)；二是低于事先規(guī)劃設(shè)定的容積率指標(biāo)從事開(kāi)發(fā)建設(shè)，出現(xiàn)容積率指標(biāo)剩余；三是高于事先規(guī)劃設(shè)定的容積率指標(biāo)從事開(kāi)發(fā)建設(shè)，出現(xiàn)容積率指標(biāo)赤字。在第二種情形下，由于現(xiàn)行法禁止容積率指標(biāo)轉(zhuǎn)移的交易模式，剩余的容積率指標(biāo)難以得到充分利用，不利于資源的優(yōu)化配置；同樣，在第三種情形下，在權(quán)利人無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)方式獲得額外的容積率指標(biāo)情形下，其可能做出以下兩種選擇：一是未經(jīng)許可，擅自變更，違法建設(shè)；二是按照法定程序申請(qǐng)。但由于申請(qǐng)變更程序繁雜，而且結(jié)果難料。故擅自變更容積率指標(biāo)的違法開(kāi)發(fā)建設(shè)現(xiàn)象的發(fā)生當(dāng)屬意料之中。實(shí)際上，在上述第二、三種情形之下，在不損害社會(huì)公共利益的前提下，如果允許權(quán)利人將剩余的容積率指標(biāo)轉(zhuǎn)移給需要的其他權(quán)利人，不僅在一定程度上有助于擅自變更容積率指標(biāo)違法建設(shè)現(xiàn)象的發(fā)生，而且對(duì)實(shí)現(xiàn)城市土地資源優(yōu)化配置的目標(biāo)亦具有十分重要的意義。這種“城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中運(yùn)用容積率轉(zhuǎn)移進(jìn)行‘高度’換‘密度’的思路，是一種自愿的、基于市場(chǎng)機(jī)制的土地利用管理機(jī)制，通過(guò)這一機(jī)制，有助于將土地開(kāi)發(fā)行為引向更適合土地發(fā)展的地區(qū)，來(lái)推動(dòng)保護(hù)具有高農(nóng)業(yè)價(jià)值的土地、環(huán)境敏感區(qū)和具有戰(zhàn)略地位的土地。”[7](p89)

三、歷時(shí)與共時(shí)：城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管制模式的域外經(jīng)驗(yàn)考究

就域外經(jīng)驗(yàn)而言，以美國(guó)和英國(guó)為代表，雖然兩國(guó)圍繞土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度配置的具體制度規(guī)范形式不同，但都存在相應(yīng)的容積率指標(biāo)交易模式。從公私法二分原理來(lái)看，這反映出國(guó)家對(duì)容積率指標(biāo)管制踐行的是公私法合作模式。

以美國(guó)為例，從歷史發(fā)展的進(jìn)程來(lái)看，作為土地開(kāi)發(fā)權(quán)交易重要組成部分的容積率指標(biāo)轉(zhuǎn)移制度的產(chǎn)生和發(fā)展與城市化的產(chǎn)生和發(fā)展緊密相關(guān)。早期，由于人類建筑技術(shù)有限和工業(yè)化發(fā)展水平較低的現(xiàn)實(shí)，土地資源的稀缺性并沒(méi)有表現(xiàn)出來(lái)，此時(shí)圍繞土地所有權(quán)的立法理念是“上達(dá)天空，下達(dá)地心”，即土地所有權(quán)人可以根據(jù)自己的意愿來(lái)對(duì)土地加以開(kāi)發(fā)利用，因而，其修建建筑物的高度和對(duì)土地的開(kāi)發(fā)均不受法律的限制。然而，伴隨城市化的迅速發(fā)展，大量農(nóng)村人口不斷涌入城市，使得

土地資源的稀缺性問(wèn)題愈趨明顯，并因人口的增加帶來(lái)了諸如交通擁擠、噪音和環(huán)境污染等各種社會(huì)問(wèn)題。

在諸多因素的推動(dòng)下，第一個(gè)分區(qū)規(guī)劃于1916年在紐約被制定，被稱為“紐約城市分區(qū)規(guī)劃條例”（The New York City Zoning Resolution）[8](p707)簡(jiǎn)稱為1916年分區(qū)規(guī)劃條例（1916 Zoning Resolution）。就內(nèi)容而言，1916年分區(qū)規(guī)劃條例改變了土地權(quán)利人對(duì)土地開(kāi)發(fā)空間不受限制的歷史，即土地權(quán)利人從事建筑物的開(kāi)發(fā)建設(shè)在高度、大小和規(guī)模層面需要受到嚴(yán)格的限制，遺憾的是，這一條例只是單純控制了建筑物高度，而沒(méi)有控制人口密度，尤其是該條例對(duì)經(jīng)濟(jì)因素的關(guān)注大大超過(guò)了社會(huì)因素，致使城市的增長(zhǎng)和擴(kuò)張并未得到控制，[9](p338)因此，1916分區(qū)年規(guī)劃條例的實(shí)踐效果并不理想，上述一系列社會(huì)問(wèn)題并沒(méi)有得到有效解決。實(shí)際上，規(guī)劃的哲理并不像技術(shù)那樣簡(jiǎn)單易懂，“對(duì)于特別大的城市而言，牽涉到的社會(huì)利益和經(jīng)濟(jì)利益太大而不允許早期自由放任方法的延續(xù)。”[9](p344)

伴隨時(shí)間的推移，1916年分區(qū)規(guī)劃條例持續(xù)被修改以適應(yīng)時(shí)代的變化。1961年，一個(gè)全面的紐約城市分區(qū)規(guī)劃修正案獲得通過(guò)，即1961年分區(qū)規(guī)劃條例（the 1961 Zoning Resolution）。與1916分區(qū)年規(guī)劃條例相比，新條例進(jìn)行了較為靈活的變動(dòng)，其中之一是借助規(guī)劃地塊的開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移來(lái)實(shí)現(xiàn)開(kāi)放空間、歷史文化古跡、自然環(huán)境等社會(huì)公共利益的保護(hù)。[10](p610)就其本質(zhì)而言，這里的規(guī)劃地塊開(kāi)發(fā)權(quán)的轉(zhuǎn)移乃是容積率指標(biāo)轉(zhuǎn)移的體現(xiàn)，因而，1961年分區(qū)規(guī)劃條例可以看作是容積率指標(biāo)轉(zhuǎn)移制度產(chǎn)生的原初標(biāo)志。[11](p523-536)這一制度創(chuàng)新在1965年紐約頒布的《地標(biāo)保護(hù)法》（Landmarks Preservation Law）中得到具體運(yùn)用，即某些建筑物一旦被規(guī)劃委員會(huì)指定為地標(biāo)，其所有權(quán)人不得擅自變更或者拆除該建筑物，在此情況下，為保護(hù)地標(biāo)建筑物所有權(quán)人的開(kāi)發(fā)利用權(quán)，賦予受到限制的建筑物所有權(quán)人將建筑物未開(kāi)發(fā)的容積率轉(zhuǎn)移到其他地塊上的權(quán)利。理論上，這一做法不僅能夠起到保護(hù)建筑物所有權(quán)人的利益，而且亦可有效實(shí)現(xiàn)城市的規(guī)劃目標(biāo)，進(jìn)而達(dá)到公益與私益的有效平衡。

從實(shí)踐看，在1961年分區(qū)規(guī)劃條例頒布后，作為土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓重要內(nèi)容的容積率指標(biāo)轉(zhuǎn)移現(xiàn)象從未停止過(guò)，這不僅表現(xiàn)在一些地標(biāo)建筑轉(zhuǎn)讓其未開(kāi)發(fā)利用的容積率，而且部分農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、特別公園、歷史地區(qū)甚至小城鎮(zhèn)的房屋存有未利用的容積率亦可在一定條件下進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。當(dāng)然，土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓亦引發(fā)了諸多糾紛和爭(zhēng)議，不僅表現(xiàn)在國(guó)家、土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓主體以及受讓主體層面，[12](p539)而且還包括土地開(kāi)發(fā)權(quán)受讓區(qū)域附近的居民因受讓土地開(kāi)發(fā)權(quán)而帶來(lái)的交通擁擠，生活舒適度降低等負(fù)面因素而訴諸法院的案例，[13](p99)雖然糾紛和爭(zhēng)議至今仍然不斷發(fā)生，但并未動(dòng)搖土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

再看英國(guó)，英國(guó)踐行的是土地開(kāi)發(fā)權(quán)歸國(guó)家享有的模式。在這一模式中，私人所獲得的城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度即容積率指標(biāo)需要以支付稅收的形式方可實(shí)現(xiàn)。[14](p66)而私人初次向國(guó)家交納稅收獲得容積率指標(biāo)后，須嚴(yán)格按照規(guī)定的用途和目的來(lái)從事土地的開(kāi)發(fā)工作，若事后需要增加容積率指標(biāo)或者無(wú)須利用現(xiàn)有的容積率指標(biāo)，亦可像美國(guó)一樣，對(duì)容積率指標(biāo)進(jìn)行市場(chǎng)化交易。

總體觀之，以英、美兩國(guó)為代表，容積率指標(biāo)市場(chǎng)化交易模式解決了容積率指標(biāo)初次分配所帶來(lái)的諸多弊病。另外，在現(xiàn)代社會(huì)，雖然國(guó)家為了滿足公共利益之需要，對(duì)私人土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行了不同程度的限制，但當(dāng)私人的土地開(kāi)發(fā)權(quán)因此限制而被犧牲時(shí)，可借助容積率指標(biāo)交易這一市場(chǎng)化的私法模式來(lái)彌補(bǔ)其所遭受到的損失，這已得到理論和實(shí)務(wù)的肯認(rèn)。就此來(lái)講，從比較法來(lái)看，圍繞容積率指標(biāo)的管制模式，鮮明地體現(xiàn)了公私法合作的方式。當(dāng)然，借助于私法方式來(lái)實(shí)現(xiàn)城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的管制目標(biāo)，須在特定條件下方可實(shí)行。

四、公私法合作：我國(guó)城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管制模式的應(yīng)然選擇

我國(guó)城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管制模式究竟如何改革？現(xiàn)行法如何應(yīng)對(duì)？基于理論上的分析和當(dāng)下我國(guó)城市土地管理實(shí)踐，筆者認(rèn)為，我國(guó)城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管制模式改革的應(yīng)然選擇是：踐行公私法合作的模式。該模式的核心內(nèi)涵是，在堅(jiān)持容積率指標(biāo)行政配置的基礎(chǔ)上，在一定條件下，引入容積率指標(biāo)市場(chǎng)交易的私法方式。

1.公法模式。

改革我國(guó)現(xiàn)行城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管制模式，并不意味要對(duì)當(dāng)下的制度推倒重來(lái)。任何顛覆性的改革，不僅要面臨巨大的社會(huì)成本和風(fēng)險(xiǎn)，還會(huì)因忽

視路徑的依賴慣性而難以切實(shí)可行。是故，繼續(xù)踐行我國(guó)城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的公法管制模式，有其相應(yīng)的合理性：

其一，城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的公法管制關(guān)涉城市土地資源優(yōu)化配置之公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。就整個(gè)城市土地資源開(kāi)發(fā)層面而言，根據(jù)用途的不同，國(guó)家設(shè)定了不同的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，并對(duì)其予以嚴(yán)格管制，其目標(biāo)主要在于實(shí)現(xiàn)城市土地開(kāi)發(fā)資源的整體優(yōu)化配置。反之，如果放開(kāi)管制，任由土地權(quán)利人開(kāi)發(fā)建設(shè)，不僅私人的相鄰關(guān)系糾紛驟增，生存環(huán)境惡化，而且整個(gè)城市的治理亦會(huì)陷入困境。因此，就城市治理這一公益目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的角度而言，離不開(kāi)國(guó)家對(duì)城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行公法上的管制。

其二，城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的公法管制具有比較法上的經(jīng)驗(yàn)支撐。前已述及，在實(shí)行土地開(kāi)發(fā)權(quán)歸國(guó)家獨(dú)占的英國(guó)，私人通過(guò)繳納稅收的方式獲得土地開(kāi)發(fā)權(quán)后，其對(duì)土地開(kāi)發(fā)的強(qiáng)度受到明確的限制，若未經(jīng)許可擅自增加開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，有關(guān)當(dāng)局會(huì)按照城市規(guī)劃方面的法律法規(guī)對(duì)其處罰。而對(duì)于采行土地開(kāi)發(fā)權(quán)歸私人所有的美國(guó)，如前文所述，國(guó)家立足于權(quán)利濫用原則、城市土地、建筑物等不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)合理安排以及其他公益需要，對(duì)城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度亦進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。

其三，摒棄城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管制的公法模式與我國(guó)當(dāng)下的城市土地管理實(shí)踐不符。從我國(guó)現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓與轉(zhuǎn)讓暫行條例》《土地管理法》《城市房地產(chǎn)法》等法律法規(guī)來(lái)看，私人通過(guò)出讓方式獲得的建設(shè)用地使用權(quán)，在從事開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)，其土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度是由規(guī)劃部門事先予以確定好的，不能隨意變更。這種對(duì)土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度初始配置的公法管制模式，有助于國(guó)家對(duì)城市土地資源開(kāi)發(fā)在宏觀上進(jìn)行整體規(guī)劃。如果不顧土地管理實(shí)踐，而徹底摒棄這一模式，無(wú)論是對(duì)現(xiàn)行法的體系效應(yīng)，還是實(shí)踐效應(yīng)，都將產(chǎn)生巨大沖擊，難以切實(shí)可行。

2.私法模式。

在繼續(xù)踐行我國(guó)城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度公法管制模式的基礎(chǔ)上，在一定條件下引入私法模式，踐行公私法合作模式，能夠有效克服單一公法模式的諸多弊病，并且亦可實(shí)現(xiàn)制度改革成本的最小化目標(biāo)。借鑒域外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，這里的私法模式應(yīng)主要包括兩種：

其一，容積率獎(jiǎng)勵(lì)（亦被稱為區(qū)劃獎(jiǎng)勵(lì)）。這一做法最早來(lái)源于美國(guó)，經(jīng)歷了20世紀(jì)30年代的高福利政策和50年代大規(guī)模城市更新后，美國(guó)各地方政府在60年代普遍存在財(cái)政危機(jī)，對(duì)城市廣場(chǎng)、公園等公共設(shè)施建設(shè)力不從心，便通過(guò)允許開(kāi)發(fā)商建設(shè)更高的樓層、獲得更多建筑面積，來(lái)鼓勵(lì)其建設(shè)廣場(chǎng)、加寬人行道、設(shè)置底層零售業(yè)等公共設(shè)施。[15](p80)從功能看，對(duì)于地方政府而言，容積率獎(jiǎng)勵(lì)能夠幫助其解決財(cái)政不足背景下提供城市公共空間、公共設(shè)施等公益目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的難題；對(duì)于開(kāi)發(fā)商而言，不僅能夠調(diào)動(dòng)其提供公共服務(wù)，進(jìn)行公益性項(xiàng)目建設(shè)的積極性，而且亦提高了土地的容積率，有助于在有限的土地上獲取更多的收益，從而實(shí)現(xiàn)城市土地集約化利用目標(biāo)。

其二，容積率轉(zhuǎn)移。容積率轉(zhuǎn)移制度亦被視為容積率交易的重要類型。作為土地開(kāi)發(fā)權(quán)（我國(guó)學(xué)者多稱之為土地發(fā)展權(quán)）重要組成部分的容積率，常被包含在“土地開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移”中加以探討。[16](p852)相對(duì)于容積率獎(jiǎng)勵(lì)，容積率轉(zhuǎn)移是對(duì)其范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大化，簡(jiǎn)單講，“就是將控制甲地塊的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度(容積率)轉(zhuǎn)移到乙地塊，使得開(kāi)發(fā)者在乙地塊得到額外的收益補(bǔ)償，從而使得甲地塊的歷史建筑獲得持久保護(hù)的經(jīng)濟(jì)平衡?！盵17](p50)

從域外經(jīng)驗(yàn)看，容積率轉(zhuǎn)移現(xiàn)象較為普遍。從實(shí)踐看，主要是將需要保護(hù)的地區(qū)即對(duì)其開(kāi)發(fā)權(quán)進(jìn)行限制的地區(qū)，如歷史古跡、農(nóng)用地、自然保護(hù)區(qū)（優(yōu)美自然景觀和含水層等），確定為開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)出區(qū)，開(kāi)發(fā)商購(gòu)買開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)出區(qū)的開(kāi)發(fā)權(quán)并在指定的注入?yún)^(qū)進(jìn)行開(kāi)發(fā)，在這一過(guò)程中，政府對(duì)開(kāi)發(fā)權(quán)的計(jì)算和轉(zhuǎn)移比例進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓方和受讓方須嚴(yán)格遵守。實(shí)際上，對(duì)于一些歷史建筑，其本身往往比較低矮，很難用完政府初始配置的容積率上限或者開(kāi)發(fā)權(quán)指標(biāo)，由此便產(chǎn)生了相應(yīng)的開(kāi)發(fā)權(quán)余量，從而為其轉(zhuǎn)讓提供了來(lái)源。美國(guó)紐約古典風(fēng)格的中央火車站保留案、[18](p650)澳大利亞悉尼中心古建筑的保護(hù)案、[19](p240)英國(guó)伯克利生態(tài)城市濱水區(qū)建設(shè)案等具體事例，[20](p112)都是容積率轉(zhuǎn)移制度實(shí)踐的鮮明體現(xiàn)。從實(shí)踐效果看，不僅實(shí)現(xiàn)了對(duì)歷史文物和生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)，而且亦推動(dòng)了土地的集約化利用和開(kāi)發(fā)價(jià)值的提升。從某種意義講，容積率轉(zhuǎn)移不僅是對(duì)容積率獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)踐運(yùn)用的深化和補(bǔ)充，更是容積率市場(chǎng)化配置的鮮明體現(xiàn)。

在筆者看來(lái)，容積率指標(biāo)交易的兩種模式的本質(zhì)是借助市場(chǎng)手段配置土地資源。無(wú)論是從理論的正當(dāng)性看，還是從實(shí)踐訴求來(lái)看，我國(guó)都有必要引入這兩種模式，尤其是在我國(guó)土地制度市場(chǎng)化改革的當(dāng)下，表現(xiàn)得尤為明顯。

目前我國(guó)城市土地利用存在以下問(wèn)題：一是城市中心壓力過(guò)大，導(dǎo)致了城市中心交通擁擠、開(kāi)放空間建設(shè)少等影響居民生活的環(huán)境問(wèn)題；二是追求城市規(guī)模的擴(kuò)大，忽略城市土地的利用效率和單位面積的產(chǎn)出率，造成土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重；三是城市土地集約利用度不高、容積率過(guò)低，造成了城市土地利用率低下，投入到單位面積土地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出也較低。[21](p59)在這一背景下，實(shí)現(xiàn)城市的內(nèi)聚式發(fā)展，即發(fā)展“緊湊型城市”（高建筑密度、高層發(fā)展、高容積率），不僅能夠解決上述我國(guó)城市發(fā)展中存在的問(wèn)題，而且亦是推動(dòng)我國(guó)城市土地資源節(jié)約集約化利用，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化配置，達(dá)到可持續(xù)性利用目標(biāo)的內(nèi)在要求。而從目前來(lái)看，僅僅依靠政府自身的力量很難實(shí)現(xiàn)緊湊型城市的發(fā)展目標(biāo)，但借鑒國(guó)外新的規(guī)劃理念，容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度卻不失為一項(xiàng)較好的方案：一方面，在我國(guó)現(xiàn)行土地制度下，控規(guī)的條件在進(jìn)行土地招、拍、掛牌之前已經(jīng)設(shè)定，如果要變更規(guī)劃條件往往需要進(jìn)行控規(guī)調(diào)整，但由于調(diào)整程序緩慢，常常不能滿足實(shí)際建設(shè)的要求，在這種情況下，容積率獎(jiǎng)勵(lì)顯得很有必要；[22](p60)另一方面，實(shí)施容積率獎(jiǎng)勵(lì)制度在一定程度上是對(duì)現(xiàn)行容積率指標(biāo)硬性規(guī)定在實(shí)踐運(yùn)行中暴露出來(lái)的缺陷的有力彌補(bǔ)?！皩?shí)施‘容積率’獎(jiǎng)勵(lì)政策，確立具體的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，是管理部門利用開(kāi)發(fā)商追求利潤(rùn)最大化的心理，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量，共同致力于社會(huì)環(huán)境的改善和公益事業(yè)建設(shè)而提出的一種鼓勵(lì)對(duì)策，同時(shí)亦提高了容積率在執(zhí)行過(guò)程中的彈性和適應(yīng)性。”[23](p177)

在容積率指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的容積率指標(biāo)轉(zhuǎn)移模式，亦應(yīng)在我國(guó)現(xiàn)行法層面得以承認(rèn)：其一，盡管實(shí)證法嚴(yán)格恪守土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管制的單一公法模式，但實(shí)踐中，容積率指標(biāo)轉(zhuǎn)移模式已被廣泛運(yùn)用于古建筑更新、歷史街區(qū)更新、舊城改造以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等活動(dòng)中，并在保護(hù)空間資源和平衡市場(chǎng)開(kāi)發(fā)層面得以驗(yàn)證。從回應(yīng)現(xiàn)實(shí)訴求來(lái)講，現(xiàn)行法理應(yīng)接納這一模式；其二，在我國(guó)城市土地規(guī)劃由增量規(guī)劃邁向存量規(guī)劃的當(dāng)下，許多城市土地進(jìn)入了二次開(kāi)發(fā)階段。城市土地的二次開(kāi)發(fā)包括但不限于以下重大任務(wù)：提高低強(qiáng)度土地的開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度、保護(hù)城市古建筑、保護(hù)城市生態(tài)環(huán)境、“城中村”改造、危、舊房改造、增加城市公共空間、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等，顯然，僅憑政府自身有限的財(cái)政投入是無(wú)法完成的，在一定條件下采用容積率轉(zhuǎn)移模式來(lái)實(shí)現(xiàn)利益的市場(chǎng)化配置，是破解上述困境較為理性的選擇。

余論：面向我國(guó)城市治理目標(biāo)有效實(shí)現(xiàn)的進(jìn)一步思考

現(xiàn)代意義上的城市治理是一個(gè)綜合的概念，牽涉到規(guī)劃、市政設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、生態(tài)保護(hù)等諸多方面。作為城市治理重要組成部分的城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管制模式，因牽涉利益主體的廣泛性和復(fù)雜性而備受關(guān)注。當(dāng)下，我國(guó)許多大城市實(shí)施的存量土地盤活利用的政策，譬如，廣州的“三舊改造”、長(zhǎng)三角的土地“二次開(kāi)發(fā)”等，①詳細(xì)內(nèi)容參見(jiàn)吳次芳，王權(quán)典：《廣東省“三舊”改造的原則及調(diào)控規(guī)制》，載《城市問(wèn)題》2013年第10期；嚴(yán)華鳴：《公私合作伙伴關(guān)系在我國(guó)城市更新領(lǐng)域的應(yīng)用》，載《城市發(fā)展研究》2012年第8期。其本質(zhì)都是通過(guò)提高城市土地開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度，來(lái)實(shí)現(xiàn)城市土地集約化利用的目標(biāo)。從實(shí)踐看，在國(guó)家財(cái)政投入受限的背景下，無(wú)論“三舊改造”型的土地開(kāi)發(fā)整治，還是“城市更新”下的土地二次開(kāi)發(fā)，都在努力探索公私合作模式下的PPP模式。[24](p36-39)

PPP模式的采行充分體現(xiàn)了借助于私的主體或者私法方式來(lái)實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)，即通過(guò)公私合作這種契約方式來(lái)調(diào)動(dòng)市場(chǎng)上私的主體的積極性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府的行政管理目標(biāo)。另外，這一模式亦能在政府無(wú)須投入大量財(cái)政資金的背景下，實(shí)現(xiàn)公共物品或者公共服務(wù)的正常供給，[25](p522)從而較好地解決社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期利益主體需求的多元化與國(guó)家能力明顯不足這一矛盾。[26](p20-38)但尚須指出的是，如何激勵(lì)私的主體積極參與這一模式，真正實(shí)現(xiàn)其功效，是踐行這一制度所面臨的重大挑戰(zhàn)和困境。本文所提出的容積率指標(biāo)交易不失為一種現(xiàn)實(shí)的理性選擇，即在堅(jiān)持現(xiàn)行容積率指標(biāo)公法管制模式的基礎(chǔ)上，在一定條件下，通過(guò)容積率獎(jiǎng)勵(lì)和容積率轉(zhuǎn)移兩種私法模式來(lái)激勵(lì)私主體投入資金，進(jìn)行城市土地整治、城市更新等活動(dòng)。從這個(gè)角度而言，我國(guó)現(xiàn)行法中的容積率指標(biāo)管制模式亟須改革。

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責(zé)任編輯 王京

D912.3

A

1003-8477（2016）11-0133-07

張先貴（1985—），男，上海海事大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士。

上海市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃青年項(xiàng)目“土地整治引入PPP模式法律問(wèn)題研究”（2016EFX001）；國(guó)家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“城市治理下容積率指標(biāo)交易法律問(wèn)題研究”（16SFB30043）。