軍地協(xié)同處置突發(fā)事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀及對策

佘　廉，潘　毅，鄭　琛

(國家行政學(xué)院 應(yīng)急管理培訓(xùn)中心，北京 100089)

?

軍地協(xié)同處置突發(fā)事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀及對策

佘廉，潘毅，鄭琛

(國家行政學(xué)院 應(yīng)急管理培訓(xùn)中心，北京 100089)

摘要：針對我國軍地協(xié)同處理突發(fā)事件存在法規(guī)制度不完善、應(yīng)急指揮控制制度不健全、應(yīng)急流程不規(guī)范的問題，提出了應(yīng)合理構(gòu)建軍地協(xié)同處理突發(fā)事件應(yīng)急管理體系，要把軍地協(xié)同應(yīng)急法規(guī)制度建設(shè)放在首位，以應(yīng)急指揮控制機(jī)制建設(shè)為重點(diǎn)，加強(qiáng)軍地信息共享機(jī)制建設(shè)和軍地應(yīng)急救援專業(yè)力量建設(shè)。

關(guān)鍵詞：軍地協(xié)同;突發(fā)事件；應(yīng)急管理

隨著中國在全球經(jīng)濟(jì)和政治地位的不斷提升，國內(nèi)社會(huì)結(jié)構(gòu)、生活環(huán)境也發(fā)生了巨大變化，地區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不平衡導(dǎo)致各種社會(huì)矛盾凸顯，突發(fā)事件頻發(fā)。全球“溫室效應(yīng)”導(dǎo)致的氣候變化使得人類賴以生存的自然環(huán)境不斷惡化，各類極端災(zāi)害頻發(fā)，由社會(huì)突發(fā)事件和自然災(zāi)害所引起的非傳統(tǒng)安全威脅由偶發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)生活的常態(tài)。軍隊(duì)的一個(gè)重要使命就是參與處理突發(fā)事件，因此，在軍地共同處置突發(fā)事件時(shí)，如何有效地進(jìn)行軍地協(xié)同就成為社會(huì)應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要內(nèi)容。

1軍地協(xié)同處置突發(fā)事件的內(nèi)涵

軍地協(xié)同處理突發(fā)事件是在突發(fā)事件發(fā)生后，依據(jù)突發(fā)事件性質(zhì)、危害程度和地方政府應(yīng)急處置力量的強(qiáng)弱，在當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由部隊(duì)或地方政府和軍事機(jī)關(guān)一起聯(lián)合指揮，共同研究制訂、協(xié)調(diào)處理重大突發(fā)事件[1]。通過充分發(fā)揮軍地各種力量的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)資源共享和行動(dòng)步調(diào)一致，形成黨、政、軍、警、民等各種力量的整體合力，保證處置突發(fā)事件等各類任務(wù)的完成[2]。軍地協(xié)同的實(shí)質(zhì)是處理軍隊(duì)和地方的關(guān)系，確保相關(guān)力量有效實(shí)施聯(lián)合行動(dòng)，形成最大的整體效應(yīng)。

人民軍隊(duì)自誕生之日起，就牢固樹立了“從群眾中來，到群眾中去”的宗旨。我軍是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民軍隊(duì)，軍民之間團(tuán)結(jié)一致，軍民間如魚水情，是我軍的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢。國防是立國之基、強(qiáng)國之本。經(jīng)濟(jì)建設(shè)為強(qiáng)大國防提供了基礎(chǔ)。軍隊(duì)的職責(zé)就是保家衛(wèi)國，保衛(wèi)人民生命財(cái)產(chǎn)安全。同樣地，人民軍隊(duì)在保障國家安全、維護(hù)國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，以及國防和軍隊(duì)建設(shè)的各個(gè)方面，都離不開地方政府和人民群眾的支持與擁護(hù)。因此，國防和經(jīng)濟(jì)建設(shè)兩者之間相輔相成、相互促進(jìn)、不可分割的關(guān)系決定了必須依靠軍地協(xié)同處置突發(fā)事件。

(1)軍地協(xié)同處置突發(fā)事件是科學(xué)統(tǒng)籌方法在實(shí)踐中的檢驗(yàn)。從系統(tǒng)論的角度來說，軍地是一體的，只不過由于時(shí)空界限區(qū)分了兩種不同的狀態(tài)，既有戰(zhàn)時(shí)或準(zhǔn)戰(zhàn)時(shí)的緊急狀態(tài)，也有平時(shí)的非緊急狀態(tài)。從理論上來說，軍地協(xié)同應(yīng)該是不區(qū)分平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)的，應(yīng)該是平時(shí)應(yīng)急與戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)的科學(xué)統(tǒng)籌，只不過在戰(zhàn)時(shí)對協(xié)同的時(shí)效性要求更高。軍地協(xié)同的效果優(yōu)劣直接決定了應(yīng)對突發(fā)事件的能力高低。因此，軍地協(xié)同處置突發(fā)事件的過程是軍地之間應(yīng)用科學(xué)統(tǒng)籌方法對軍隊(duì)和地方政府平時(shí)應(yīng)急準(zhǔn)備工作、國防動(dòng)員體系建設(shè)和應(yīng)對危機(jī)能力的檢驗(yàn)。如果將突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的狀態(tài)類比為戰(zhàn)時(shí)緊急狀態(tài)，那么通過軍地協(xié)同處置突發(fā)事件，從而實(shí)現(xiàn)在任何緊急狀態(tài)下都能將軍地的資源進(jìn)行充分、科學(xué)地調(diào)配，從而實(shí)現(xiàn)軍地資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)，最大限度地提高應(yīng)對突發(fā)事件的能力。

(2)軍地協(xié)同處置突發(fā)事件是發(fā)達(dá)國家的通行做法。世界各主要發(fā)達(dá)國家在應(yīng)對非傳統(tǒng)威脅時(shí)都較注重運(yùn)用軍事力量。許多國家為了加強(qiáng)軍事機(jī)構(gòu)與其他地方機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和溝通，甚至建立了專門的軍地協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，用以指導(dǎo)日常的軍地協(xié)同工作。例如，美國2004年在國務(wù)院成立了重建與安定協(xié)調(diào)辦公室，實(shí)現(xiàn)了軍地的聯(lián)合行動(dòng)，制定聯(lián)合規(guī)劃，其強(qiáng)大的協(xié)調(diào)能力使得其甚至可調(diào)用國防部的相關(guān)資金[3]。而日本在長期的災(zāi)害防范和應(yīng)對中，不僅制定了完善的軍地協(xié)同應(yīng)對自然災(zāi)害等突發(fā)事件的法律法規(guī)，還將自衛(wèi)隊(duì)的職責(zé)任務(wù)寫進(jìn)《國防基本方針》中，使自衛(wèi)隊(duì)參與突發(fā)事件處理有據(jù)可依[4]。

2軍地協(xié)同處置突發(fā)事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀

2.1軍地協(xié)同應(yīng)急法規(guī)制度建設(shè)不健全

法規(guī)制度建設(shè)是一切行動(dòng)的依據(jù)和準(zhǔn)繩。軍地協(xié)同是軍隊(duì)與地方政府兩個(gè)不同系統(tǒng)之間的耦合。軍地協(xié)同處置突發(fā)事件既要符合軍事的相關(guān)法律，也要符合民事的法律規(guī)范。因此，從全局的角度來說，不論軍隊(duì)還是地方政府，都需要一個(gè)共同的法律基礎(chǔ)，需要從立法之初在頂層設(shè)計(jì)上進(jìn)行謀劃協(xié)商、考慮周全，只有這樣，在應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)狀態(tài)時(shí)軍地協(xié)同才會(huì)有法可依。但是，在現(xiàn)行的體制下，軍地協(xié)同應(yīng)急法律法規(guī)制度建設(shè)不健全，主要有3個(gè)表現(xiàn)：①應(yīng)急法規(guī)制度不符合應(yīng)急實(shí)際需求。軍隊(duì)和地方政府是兩個(gè)不同的系統(tǒng)，不僅政府及相關(guān)部門之間條塊分割、職能獨(dú)立；軍隊(duì)內(nèi)部各軍、兵種之間也是互不隸屬、自成體系。能否以立法的方式打破體制造成的各種權(quán)力壁壘，使應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)能夠依法迅速動(dòng)用全部應(yīng)急力量，這是一個(gè)既緊迫又棘手的問題。②法規(guī)制度內(nèi)容不夠細(xì)致，指向性不明。當(dāng)前，不管是國家層面還是軍委層面制定的應(yīng)急法規(guī)制度都比較宏觀，缺乏細(xì)致具體的、具有明確指向性的實(shí)施細(xì)則和辦法，且對具體部門的職能劃分不明確，可操作性不強(qiáng)。③法規(guī)制度的制定存在一定時(shí)滯性。任何一項(xiàng)法規(guī)制度的出臺(tái)，都需要大量的科學(xué)調(diào)研和專家研討，不斷修改，逐漸完善。但是，在法規(guī)制度出臺(tái)之前或者出臺(tái)之后，有可能形勢發(fā)生了變化，出現(xiàn)了新情況、新問題，導(dǎo)致法規(guī)制度延后出臺(tái)或者沒來得及修訂政策等情形，這種天然存在的時(shí)滯性也會(huì)拖延決策參考時(shí)間，影響軍地協(xié)同效果。

2.2軍地協(xié)同應(yīng)急指揮控制建設(shè)不完善

軍地協(xié)同應(yīng)急指揮控制是突發(fā)事件應(yīng)急管理體系的中央大腦。當(dāng)前，我國應(yīng)急管理體系的組織機(jī)構(gòu)是自上而下的垂直管理，根據(jù)突發(fā)事件的規(guī)模大小和影響范圍，確定由國務(wù)院及有關(guān)部門或各級(jí)政府進(jìn)行突發(fā)事件應(yīng)急管理，地方政府再依據(jù)國務(wù)院的應(yīng)急管理模式建立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)與部門。突發(fā)事件由國務(wù)院負(fù)責(zé)總協(xié)調(diào)指揮，如果是重大突發(fā)事件，就啟動(dòng)非常設(shè)指揮機(jī)構(gòu)，或成立臨時(shí)性指揮機(jī)構(gòu)。如果突發(fā)事件需要軍隊(duì)參與處置時(shí)就啟動(dòng)國防動(dòng)員體系，國防動(dòng)員體系的組織機(jī)構(gòu)是“一委六辦”，根據(jù)突發(fā)事件需要，指定到不同的動(dòng)員辦公室進(jìn)行分配動(dòng)員。而實(shí)際上參與協(xié)調(diào)工作的是突發(fā)事件所在地的省軍區(qū)(衛(wèi)戍區(qū)、警備區(qū))、軍分區(qū)(警備區(qū))、縣(市、市轄區(qū))人民武裝部。顯然，這種組織結(jié)構(gòu)的缺點(diǎn)非常明顯。①應(yīng)急指揮權(quán)屬不明。至目前為止，尚缺乏一部專門的法律法規(guī)對突發(fā)事件處置軍地協(xié)同應(yīng)急指揮組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能劃分做出明確的規(guī)定。不同性質(zhì)的突發(fā)事件，參與調(diào)用配合處置的部隊(duì)也不同。在實(shí)際處置中，不同軍、兵種，不同軍區(qū)和層級(jí)之間互不隸屬，再加上應(yīng)急管理屬地管理為主的原則，導(dǎo)致參與救援部隊(duì)面臨錯(cuò)綜復(fù)雜的指揮關(guān)系，最后只能根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況自立應(yīng)急指揮組織。最終，這些不同標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)急指揮組織需要更多的力量去協(xié)調(diào)，從而可能導(dǎo)致信息傳遞失真，延誤時(shí)機(jī)，使救援效率降低。②由省軍區(qū)來負(fù)責(zé)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的應(yīng)急協(xié)調(diào)工作，效力不夠。對于軍隊(duì)來說，執(zhí)行任務(wù)的部隊(duì)有自己的上下級(jí)指揮關(guān)系，省軍區(qū)沒有權(quán)利去指揮部隊(duì)，更不可能由省軍區(qū)去協(xié)調(diào)軍地指揮。

2.3軍地協(xié)同應(yīng)急處理流程建設(shè)不規(guī)范

應(yīng)急處置流程是指導(dǎo)各應(yīng)急部門、應(yīng)急力量應(yīng)對突發(fā)事件的工作標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。目前，軍地雙方協(xié)同應(yīng)急處置的流程中存在以下問題：①缺乏高效的軍地信息溝通機(jī)制。軍隊(duì)和地方政府各有一套自己的信息來源渠道和溝通傳播機(jī)制，兩個(gè)系統(tǒng)各有特長。地方政府的信息來源渠道多，信息傳播范圍相對來說更廣泛，而軍隊(duì)的信息來源更專業(yè)更精確，但是，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，有時(shí)會(huì)忽略軍地之間的信息共享和溝通。尤其是軍隊(duì)，由于保密紀(jì)律的要求，與地方機(jī)構(gòu)之間信息交流不順暢或者拒絕實(shí)現(xiàn)信息共享。軍地之間信息交換不順暢不利于應(yīng)急管理決策，很容易導(dǎo)致在突發(fā)事件處置的關(guān)鍵時(shí)刻，政府不了解軍隊(duì)狀況，依賴軍隊(duì)，不能合理地提要求；軍隊(duì)不了解現(xiàn)場實(shí)際情況，盲目開展救援行動(dòng)。②軍地應(yīng)急啟動(dòng)程序存在缺陷。在實(shí)踐中，對于突發(fā)事件發(fā)生后該做什么的具體操作和行動(dòng)指導(dǎo)內(nèi)容太少，尤其對于多部門多力量參與處置的突發(fā)事件來說，哪個(gè)部門、何種力量、什么時(shí)候參與應(yīng)急處置，都有一個(gè)最佳進(jìn)入時(shí)機(jī)。軍隊(duì)相對于地方政府來說比較神秘，地方政府對軍隊(duì)的軍、兵種層級(jí)了解也有限，因此，突發(fā)事件發(fā)生后，屬地政府要根據(jù)事態(tài)發(fā)展來研判向哪個(gè)軍隊(duì)部門提出幫助請求，也有一定的困難。地方政府部門一旦請求軍隊(duì)幫助后就比較依賴軍隊(duì)，這樣做一方面反倒弱化了本應(yīng)由地方政府承擔(dān)的職能和任務(wù)，另一方面也不利于軍隊(duì)集中精力履行防衛(wèi)作戰(zhàn)的本職使命。

3軍地協(xié)同處置突發(fā)事件應(yīng)急管理對策

3.1把軍地協(xié)同應(yīng)急法規(guī)制度建設(shè)擺在首位

軍事資源的調(diào)動(dòng)有一定的時(shí)機(jī)和程序。何時(shí)調(diào)動(dòng)、怎么調(diào)動(dòng)、調(diào)動(dòng)誰都需要根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)、事件演變的發(fā)展階段和可能產(chǎn)生的后果來決定。因此，在國家層面，①從頂層設(shè)計(jì)著手，把軍隊(duì)參與處理突發(fā)事件的行動(dòng)綱領(lǐng)納入國家法律法規(guī)建設(shè)的總體規(guī)劃，明確軍隊(duì)參與處理突發(fā)事件的指導(dǎo)思想、行動(dòng)原則、指揮機(jī)制、應(yīng)急力量使用和相關(guān)保障等法律依據(jù)。②力圖規(guī)范相關(guān)法規(guī)的語言描述，減少模棱兩可的表述，明確軍地各自的分工和職責(zé)。③將法治思維武裝到人，用法律法規(guī)的形式明確軍地應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)急管理工作中的責(zé)任和義務(wù)，強(qiáng)化應(yīng)急主體責(zé)任意識(shí)，并且要具體到人，切實(shí)提高應(yīng)急工作的時(shí)效性[5]。

3.2以軍地協(xié)同應(yīng)急指揮控制機(jī)制建設(shè)為重點(diǎn)

應(yīng)急指揮控制是軍地協(xié)同應(yīng)急管理的中樞，軍地協(xié)同處置突發(fā)事件，必須要建立聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)，實(shí)施統(tǒng)一集中的領(lǐng)導(dǎo)，對參加軍地協(xié)同行動(dòng)的多種力量進(jìn)行統(tǒng)一部署，實(shí)施統(tǒng)一指揮，確保統(tǒng)一行動(dòng)。建立聯(lián)合指揮體系須要把握兩個(gè)原則：①堅(jiān)持屬地管理為主的原則。盡管是聯(lián)合指揮，但也要分清誰主導(dǎo)、誰管理的問題，主次不可混淆，否則聯(lián)合就無從談起。人民軍隊(duì)是黨指揮槍，聽黨指揮是我軍的政治屬性。軍隊(duì)與地方政府的不同角色和定位決定了參與處置突發(fā)事件的軍隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)服從、配合地方應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的工作。②堅(jiān)持聯(lián)合指揮與分別指揮的原則。在有多方武裝力量參與的應(yīng)急處置事件中，實(shí)施行動(dòng)的部隊(duì)要接受上級(jí)總部與任務(wù)部隊(duì)的雙重指揮。為此，需要在聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置專門行動(dòng)協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)各種應(yīng)急救援行動(dòng)武裝力量之間的指揮協(xié)調(diào)，同時(shí)還應(yīng)明確軍事力量調(diào)動(dòng)使用的批準(zhǔn)權(quán)限。只有這樣，才能充分發(fā)揮軍地聯(lián)合指揮所具有的巨大潛力，實(shí)現(xiàn)軍地兩個(gè)系統(tǒng)的有機(jī)協(xié)同，提高軍地聯(lián)合處置突發(fā)事件的效率[6]。

3.3強(qiáng)化軍地協(xié)同信息共享機(jī)制建設(shè)

信息通暢是實(shí)現(xiàn)軍地有效協(xié)同的前提。因此，軍地協(xié)同處置首先要強(qiáng)化信息共享機(jī)制。①應(yīng)急處置人員要有全局意識(shí)。牢固樹立大信息觀念，信息只有交流共享才有價(jià)值，在突發(fā)事件發(fā)生的緊急時(shí)刻，要放下軍地兩個(gè)系統(tǒng)觀念，強(qiáng)化軍地一體的全局意識(shí)。②建立信息共享平臺(tái)。通過深入挖掘軍地資源，形成傳遞順暢、軍地兼容的一體化網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，為聯(lián)合指揮機(jī)構(gòu)提供及時(shí)、不間斷的信息保障。③建立定期通報(bào)協(xié)調(diào)制度，保障信息共享機(jī)制常態(tài)化。通過定期進(jìn)行情報(bào)會(huì)商、情況通報(bào)等方式，使軍地情報(bào)信息共享機(jī)制常態(tài)化、長效化，搞好軍地雙方常態(tài)化的溝通聯(lián)絡(luò)和相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)情報(bào)信息實(shí)時(shí)共享，以提高軍地協(xié)同處置突發(fā)事件的針對性和時(shí)效性。

3.4加強(qiáng)軍地協(xié)同應(yīng)急救援專業(yè)力量建設(shè)

從湖北“東方之星”沉船事件可以看出，地方應(yīng)急救援力量因缺乏必要的專業(yè)裝備，救援能力還在低層次徘徊，而軍隊(duì)因承擔(dān)軍事行動(dòng)任務(wù)，應(yīng)急裝備雖然先進(jìn)，但相對缺乏有針對性的專業(yè)訓(xùn)練。專業(yè)應(yīng)急救援力量是處置突發(fā)事件的重要保證，應(yīng)當(dāng)作為重點(diǎn)抓手進(jìn)行建設(shè)。因此，要通過優(yōu)化專業(yè)結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌專業(yè)種類、配齊裝備器材、開展軍地專業(yè)應(yīng)急人才聯(lián)合培養(yǎng)等方式，不斷加強(qiáng)應(yīng)急救援專業(yè)力量建設(shè)。同時(shí)，以任務(wù)需求為導(dǎo)向，把軍隊(duì)和地方各種應(yīng)急專業(yè)力量統(tǒng)合起來，不斷深化軍地應(yīng)急專業(yè)力量的融合度，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，不斷滿足應(yīng)急能力建設(shè)的發(fā)展需要。

參考文獻(xiàn)：

[1]王宏偉.公共危機(jī)管理[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，2012:248-250.

[2]國務(wù)院、中央委員會(huì).軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例[EB/OL].(2015-10-09).http://www.gov.cn/yjgl/2005-10/09/content_75376.htm.

[3]高欣.突發(fā)事件應(yīng)急管理軍地協(xié)調(diào)法治研究[D].北京:中國政法大學(xué)，2012.

[4]楊洋.軍地協(xié)同處置突發(fā)事件應(yīng)急管理研究[D].昆明：云南大學(xué)，2013.

[5]吳勇，周芳.基于“一案三制”的我軍應(yīng)急管理能力建設(shè)構(gòu)想[J].中國軟科學(xué)，2014(3):1-9.

[6]尚德來.適應(yīng)形勢變化提高國防動(dòng)員能力[J].華北民兵，2010(4):28.

SHE Lian:Prof.;Emergency Management Training Center, Chinese academy of government,Beijing 100089,China.

文章編號(hào)：2095-3852(2016)02-0161-03

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

收稿日期：2015-12-10.

作者簡介：佘廉(1960-)，男，湖北武漢人，國家行政學(xué)院應(yīng)急管理培訓(xùn)中心教授；博士生導(dǎo)師.

基金項(xiàng)目：國家行政學(xué)院應(yīng)急管理中心科研基金項(xiàng)目.

中圖分類號(hào)：E251

DOI：10.3963/j.issn.2095-3852.2016.02.005

The Current Situation and Countermeasures of Civil-military Co-processing Emergency Management

SHELian,PANYi,ZHENGChen

Abstract：This paper based on civil-military co-processing emergency management in China exists the problem of presence of imperfect laws and regulations, emergency command and control systems and emergency procedures are not standardized. It proposes to structure civil-military co-processing emergency management system and should give high priority of emergency laws and regulations of civil-military co-processing emergency and to build an emergency command and control mechanism as the focus, and to strengthen civil-military information sharing mechanism construction and construction of civil-military emergency rescue expertise.

Key words：civil-military cooperation; emergencies;emergency management